компетенції органів місцевого самоврядування

Місцеві ради виконують свою роботу сесійно. Сесія ради складається з пленарних засідань, а також засідань постійних комісій ради. Перші сесії новообраних рад скликаються територіальними виборчими комісіями. Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської ради — відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, район­ної, обласної — головою відповідної ради. Сесію ради скликають у міру необхідності, але не менше одного разу на квартал. Закон про місцеве самоврядування (cm. 46) врегульовує порядок підготовки й проведення сесій.

Органи самоврядування є правомочними розглядати питання, віднесені законодавством України до їхнього відання. Однак є перелік питань, які можуть вирішуватися виключно на пленарних засіданнях ради (ст.ст. 26 та 43 Закону про місцеве самоврядування). їх ще називають виключною компетенцією ради, зміст якої ми розкрили вище.

^і: '^п Куйбіда В., Чушенко В. Проблеми вдосконалення законодавства про місцеве самоврядування в Україні // Prawue і spolcchne aspekly roz-woju samorzqdnosci terylorialnej w Polsce і па Ukrainie. — Przemysl, 2002. - S. 61 - 65.

13.3. Компетенція органів місцевого самоврядування

Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісія­ми, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, за­гальними зборами громадян.

Не пізніше як на другій сесії затверджують регламент ро­боти відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.

Порядок скликання сесії ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради.

Сесії ради проводяться гласно. У разі необхідності рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання.

Важливу роль у роботі самоврядних органів відіграють постій­ні комісії рад, які відповідальні перед радою та підзвітні їй. Постій­ні комісії обираються радою зі складу її депутатів для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради (cm. 47 Закону про місцеве самоврядування). Обираються постійні комісії радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Усі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією. До складу постійних комісій не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її створення), районної, обласної ради, їхні заступники.

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

13.3. Компетенція органів місцевого самоврядування

Вони попередньо розглядають кандидатури осіб, які про­понуються для обрання, затвердження, призначення або по­годження відповідною радою, готують висновки з цих питань. Постійні комісії за дорученням ради, голови, заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради або за власною ініціативою вивчають діяльність підзвітних і підконтрольних раді та виконавчому комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради органів, а також з питань, віднесених до відання ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності та їхніх посадових осіб, подають за результатами перевірки рекоменда­ції на розгляд їхніх керівників, а в необхідних випадках — на розгляд ради або виконавчого комітету.

Комісії у питаннях, які належать до їхнього відання, та в порядку, визначеному Законом, мають право отримувати від керівників органів, підприємств, установ, організацій та їхніх філіалів і відділень необхідні матеріали і документи.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації, які підлягають обов'язково му розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісії у встановлений ними строк. Працюють депутати у постійних комісіях на громадських засадах, щоправда, за рішенням обласних рад голови постійних комісій з питань бюджету можуть працювати в раді на постійній основі. На вимогу не менше однієї третини депутатів від загального складу ради можуть створюватися тимчасові контрольні комісії ради (cm. 48 Закону про місцеве самоврядування).

Вони є органами ради, які обираються зі складу її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування. Контрольні комісії подають звіти і пропозиції на розгляд ради. Повноваження тимчасової контрольної комісії ради припиняються з моменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів роботи цієї комісії, а також у разі припинення повноважень ради, яка створила цю комісію. І, звичайно ж,

важливу роль у роботі місцевих самоврядних органів відведено депутатові — представнику інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу, повноважному члену ради, статус якого визначив парламент України в окремому Законі³²¹, На відміну від парламентаріїв — народних депутатів України — зміст депутатського мандату депутатів місцевих рад імперативний. Вони є виразниками інтересів не лише територіальної громади загалом, але і її частини — виборців свого виборчого округу (ст.ст. 1, 2 Закону України про статус депутатів місцевих рад). Депутати місцевих рад зобов'язані виконувати доручення виборців, систематично звітувати перед виборцями на зустрічах з ними³²². Виборці можуть достроково припинити повноваження депутата місцевої ради⁵²³.

Повноваження депутата ради починаються з моменту офі­ційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визна­ння повноважень депутатів і закінчуються в день першої сесії ради нового скликання.

Депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їхні доручен­ня³²'¹. Він, зокрема, зобов'язаний брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано і має право ухвального голосу з усіх питань, які на них розглядаються³²³.

Депутат має право звернутися із запитом до керівників ради та її органів, сільського, селищного, міського голови, керів-

⁵⁷¹ Закон України від 1 липня 2002 р. " Про статус депутатів місцевих рад" // Голос України. — 2002. — 7 серпня.

^5?? Див. с" ''- 10 та 16 Закону про статус депутатів місцевих рад.

'^уа Див. ст. 5, 37 — 49 Закону про статус депутатів місцевих рад.

^{, м} Див. розділ II " Депутат місцевої ради — представник інтересів тери­торіальної громади, виборців свого виборчого округу" Закону України про статус, депутатів місцевих рад.

''''■ ' Див. розділ III " Депутат місцевої ради — повноважний член ради" Закону України про статус депутатів місцевих рад.

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

13.4. Матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування України

ників органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих або зареєстрованих на відпо­відній території, а депутат міської (міста обласного значення), районної, обласної ради — також до голови місцевої державної адміністрації з питань, віднесених до відання ради.

Орган або посадова особа, до яких звернуто запит, зобов'я­зані дати усну чи письмову відповідь на запит на сесії ради у строки і в порядку, встановлених радою відповідно до Закону. За результатами розгляду запиту рада ухвалює рішення.

Пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на сесії ради, або передані в письмовій формі головуючому на сесії, розглядаються радою чи за її дорученням постійними комісіями ради або надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним їй органам та посадовим особам, які зобов'язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про вжиті заходи повідомити депутатові та раді.

Гарантії депутатської діяльності визначаються Конституці­єю України, законом про статус депутата⁰²⁶, іншими законами.

Зазначимо, що особливості здійснення місцевого самовря­дування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України (абзац 2 cm. 140 Конституції). Закон про столицю України⁵²⁷ вже схвалений Верховною Радою, на чер­зі — прийняття закону про правовий статус м. Севастополя.

13.4. Матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування України

Реальність місцевого самоврядування у будь-якій країні визначається насамперед наявністю у нього матеріально-фінансової бази. У Конституції України (cm. 142) зафіксовано, що " матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних

^УЛІ Див. розділ IV " Основні гарантії депутатської діяльності" Закону Украї­ни про статус депутатів місцевих рад.

^ш Закон України від 15 січня 1999 р. " Про столицю України — місто-горой Київ".

громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад".

Отже, економічну основу місцевого самоврядування, пе­редусім, становить комунальна власність, яка визнається Кон­ституцією України (cm. 41) як самостійна форма власності з однаковим забезпеченням її захисту з боку держави: усі суб'єкти права власності рівні перед законом (ст. 13 Консти­туції). Закон про місцеве самоврядування в Україні (cm. 60) відносить до можливих об'єктів права комунальної власності, крім зазначених у Конституції, — житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здо­ров'я, науки, спільного обслуговування тощо. За Конституцією України територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єд­нувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підпри­ємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Підставою для набуття права комунальної власності є передан-ня майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб'єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому Законом.

Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних

громад.

Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до Закону здійснюють право­мочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, у тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права кому­нальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

передаються у користування та оренду. Але майнові операції, які виконують органи місцевого самоврядування з об'єк­тами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню.

Хотілося б тут акцентувати, що Закон про місцеве самовря­дування України (cm. 77) передбачає відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед юридичними і фізичними особами за заподіяну їм шкоду. Зокрема, в Зако­ні зазначено, що в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування заподіяна шкода відшкодовується не лише за рахунок коштів міс­цевого бюджету але і за рахунок їхніх власних коштів у порядку, встановленому Законом. Така новелізація законодавства в нинішніх реаліях України є цілком виправданою. Маємо на увазі немалу кількість претендентів під час виборів. Запровадження, крім політичної, цивільно-правової відповідальності, буде додатковим спонукальним чинником участі у виборах лише справді відповідальних, професійно підготовлених осіб.

Місцеві бюджети — важлива складова матеріально-фінан­сової бази місцевого самоврядування. Бюджет місцевого самоврядування, як зазначено в Законі про місцеве самовряду­вання (cm. 1), це план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети.

Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету з ме­тою їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання.

Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі Законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно

13.4. Матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування України

визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону.

Закон про місцеве самоврядування України (cm. 63, 64) врегульовує питання щодо доходів та видатків місцевих бюджетів, у тому числі і про місцеві податки і збори.

Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону можуть встановлювати місцеві податки і збори.

Місцеві податки і збори зараховуються до відповідних міс­цевих бюджетів.

За рішенням зборів громадян за місцем їх проживання мо­жуть запроваджуватися місцеві збори на засадах добровільного самооподаткування (cm. 69).

Держава фінансово підтримує місцеве самоврядування. Вона гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб.

Мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій, керуючись рівнем мінімальних соціальних потреб, встановленого законом (ст.ст. 61, 62 Закону про місцеве самоврядування).

Місцеві бюджети мають бути достатніми для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих їм за­коном повноважень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб.

У разі, коли вичерпано можливості збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів і при цьому не забезпечується покриття видатків, необхідних для здійснення органами міс­цевого самоврядування наданих їм законом повноважень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб, держава забезпечує збалансування місцевих бюджетів шляхом передання необхідних коштів до відповідних місцевих бюджетів у вигляді дотацій, субвенцій, субсидій від­повідно до закону.

З приводу цього у Європейській хартії місцевого само­врядування (п. 7 cm. 9) зазначено, що у міру можливості дотації місцевим властям не призначаються для фіксування конкретних

Розділ 13. Місцеві ради - органи місцевого самоврядування в Україні

13.5. Гарантії місцевого самоврядування

проектів. Надання дотацій не скасовує основоположної свободи місцевих властей проводити свою політику в межах їхньої компетенції.

13.5. Гарантії місцевого самоврядування

Основний Закон України (cm. 7) не лише визначає, але й гарантує місцеве самоврядування. З деталізацією цієї конституційної засади, у Законі про місцеве самоврядування (cm. 21) зазначено, що обмеження прав територіальних громадян на місцеве самоврядування може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

У літературі⁵²⁸ подано різні визначення поняття гарантій місцевого самоврядування. На наш погляд, гарантії місцевого самоврядування — це умови, засоби (способи) фактичного за­безпечення реалізації завдань та функцій місцевого самовря­дування. Вони мають становити цілісну систему, яка б охоплювала суспільно-політичні, матеріально-фінансові та конституційно-правові гарантії. Наявність їх у сукупності є необхідною умовою для реального здійснення місцевого самоврядування. Суспільно-політичні гарантії полягають у забезпеченні реального народовладдя, формування організованого суспільства, створен­ня демократичної державності.

Матеріально-фінансові гарантії означають створення перед­бачених Конституцією України (ст.ст. 13, 14, 41, 142, 143) За­коном про місцеве самоврядування (ст.ст. 60—70) комунальної власності, що користується рівним захистом зі всіма іншими формами (видами) власності, формування реальних місцевих бюджетів та інших коштів як економічного підґрунтя (осно­ви, бази) функціонування місцевого самоврядування. І це в унісон з Європейською хартією про місцеве самоврядування (cm. 9), де зафіксовано, що місцеві власті мають право, в рам­ках національної економічної політики, на власні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень.

^т Дми., наприклад, Муніципальне право України. — К.: Юріпком іпгер, 2001. — С. 110— 111; Кравченко B.D., Пітцик М.В. Муніципальне право України. - К. 2003. - С 313-314.

Законодавство України гарантує територіальним громадам, органам та посадовим особам місцевого самоврядування са­мостійно реалізовувати надані їм повноваження. Заборонено органам виконавчої влади, їхнім посадовим особам втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого само­врядування, а також вирішувати питання, які за Конституцією України, законами належать до повноважень органів та поса­дових осіб місцевого самоврядування.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які об­межують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного, культурного розвитку, районних, обласних бю­джетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад із цих питань.

Акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування прийняті у межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підпри­ємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Місцеві органи виконавчої влади, під­приємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їхніми діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконан­ня рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень.

Передбачувану Законом про місцеве самоврядування Укра­їни відповідальність органів та посадових осіб місцевого само­врядування (ст.ст. 74-80) варто розглядати як гарантії їхньої діяльності, адже вона спонукає до оптимальності здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування.

Розділ 13. Місцеві ради - органи місцевого самоврядування в Україні

13.5. Гарантії місцевого самоврядування

Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність, по-перше, перед територі­альною громадою, по-друге, перед державою, по-третє, перед фізичними і юридичними особами.

Як підзвітні, відповідальні та підконтрольні перед терито­ріальними громадами, вони періодично, але не менш як два рази на рік інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.

Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм Законом повноважень.

Зокрема, повноваження сільської, селищної, міської, район­ної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені у випадках:

1} якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, законів, прав і свобод громадян, ігноруючи вимоги компетентних органів про унормування цих рішень відповідно до Закону;

2) якщо сесії ради не проводять без поважних причин у строки, встановлені Законом, або рада не вирішує пи­тань, віднесених до її відання (cm. 78 Закону про місцеве самоврядування).

Повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті ради можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму, а районної та обласної ради — в результаті призначення Верховною Радою України позачергових виборів до цих органів.

Повноваження сільського, селищного, міського голови ра­йонної у місті, районної, обласної ради вважаються достроково припиненими у разі:

1) його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови;

2) припинення його громадянства;

3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

4) порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених Законом;

5) визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошено таким, що помер;

6) його смерті.

Повноваження сільського, селищного, міського голови мо­жуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

Повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених ч. 2 цієї статті та в інших ви­падках можуть бути припинені достроково за рішенням місце­вого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради (cm. 79 Закону про місцеве самоврядування).

Вище вже було охарактеризовано відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед державою з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади, а також за шкоду, заподіяну юридичним і фізичним особам у результаті їх неправомірних рішень, дій або бездіяльності.

Зазначені гарантії у своїй цілісності слугують з метою за­безпечення реальності здійснення самоврядними органами, їх посадовими особами покладених на них завдань і функцій.