Социальные технологии в федеральной и региональной экономической политике

Взаимоотношения между федеральным центром и реги­онами по поводу проведения некоторой программы экономического или иного характера естественно представлять в рамках древовидной структуры управления, в которой центр находится на верхнем уровне и обладает определенным при­оритетом и привилегиями, а регионы образуют нижний уро­вень управления.

Как должен действовать центр, чтобы добиться своей цели и успешно выполнить программу? Известно большое коли­чество концепций оптимального принятия решений в такой ситуации, к числу которых прежде всего следует отнести: 1) равновесие и регулируемое равновесие; 2) оптимальность по Парето; 3) принцип гарантированного результата; 4) сце­нарии предостережений; 5) управление при неточном знании центром параметров нижнего уровня; 6) кооперативное при­нятие решений.

Дадим характеристику этих подходов с учетом того, что теоретико-игровой способ мышления уже является доста­точно общим в социологии (Crozier, Friedberg, 1977).

В первых пяти подходах предполагается, что интересы как центра, так и каждого из регионов выражаются стрем­лением к максимизации некоторой целевой функции. Конеч­но, такое предположение достаточно сильно упрощает дей­ствительность, но все же представляется вполне приемле­мым при проведении экономических программ, когда критерием оптимальности естественно считать величину при­были, получаемой соответствующим субъектом. В этом слу­чае понятно, что трудно, практически невозможно ожидать ситуации, в которой всем участникам удастся максимизиро­вать свои целевые функции. В реальности приходится идти на компромисс, природа которого определяется тем или иным подходом к выбору решения.

1) Равновесие и регулируемое равновесие

Каждый субъект располагает определенными ресурсами и возможностями для достижения своей цели; выбор конк­ретного варианта из множества возможных фиксирует его стратегию (управление). После того как все субъекты выб­рали свои стратегии, складывается ситуация, для которой известны значения всех целевых функций. Взаимосвязь и взаимообусловленность всех участников определяется тем обстоятельством, что каждый участник может распоряжаться только своей стратегией, в то время как значение его целе­вой функции зависит от выбора стратегий абсолютно всеми остальными субъектами.

Ситуация является равновесной, если выполняется сле­дующее условие: если все субъекты, кроме одного, придер­живаются своих равновесных стратегий (тех, которые при­водят к рассматриваемой ситуации), а какой-то один «укло­нист» решает в одностороннем порядке изменить свою стратегию, то в получаемой новой ситуации значение целе­вой функции «уклониста» оказывается не больше, чем в равновесной ситуации. Таким образом, смысл концепции равновесия как принципа коллективного принятия решений состоит в том, что никому из участников не выгодно в оди­ночку отклоняться от равновесной стратегии.

Конечно, концепция равновесия не свободна от недостат­ков, к числу которых прежде всего относятся следующие:

— в конкретных обстоятельствах равновесная ситуация
может не существовать;

— может быть несколько равновесных ситуаций, выиг­
рыши участников в которых различны, и тогда не вполне
понятно, какую из этих ситуаций следует предпочесть;

— может найтись ситуация неравновесная, но такая, что
все субъекты в ней получают больше, чем в равновесной.

Однако, несмотря на все указанные недостатки, концеп­ция равновесия является, пожалуй, самым распространен­ным подходом к принятию решений в ситуациях со многи­ми действующими субъектами.

Является ли равновесным нынешнее федеративное уст­ройство России? Если это так, то, например, Чечне невы­годно выходить в одностороннем порядке из состава феде­рации; время покажет, как будут развиваться события. Здесь следует сделать еще одну важную оговорку: концепция рав­новесия, как и остальные рассматриваемые подходы, может быть работоспособной лишь в том случае, когда интересы участвуюших субъектов действительно полностью описыва­ются стремлением достичь максимума своих целевых функ­ций; если же они руководствуются какими-то дополнитель­ными неучтенными или вовсе не рациональными соображениями, то никаких определенных заключений делать уже нельзя. Тем не менее, естественно считать, что в конечном итоге серьезная политика должна определяться именно со­ображениями рациональности, и, например, интересы нефтя­ных монополий играют более важную роль, чем амбиции радикально настроенных фундаменталистов или иных экст­ремистов.

Модификацией рассмотренного подхода является поня­тие регулируемого равновесия, в котором существенную роль играет иерархическая структура управления и нали­чие центра на верхнем уровне управления (Горелик, Кононенко, 1982).

Древовидная структура управления, состоящая из цент­ра и регионов, функционирует отнюдь не в вакууме, а в некоторой внешней среде. Во многих случаях в соответ­ствия с практическим опытом естественно считать, что центр осведомлен о параметрах внешней среды (макроэкономи­ческая ситуация, действия иностранных государств и т.п.) в большей степени, нежели регионы. Центр может делиться с регионами имеющейся у него информацией, но при этом отнюдь не обязан всегда сообщать им истинную картину; он может искажать ее в определенном направлении, руковод­ствуясь своими интересами. Например, при экспорте при­родного сырья государству выгодно представлять спрос на него на внешнем рынке заниженным, чтобы регионы снизи­ли добычу, что позволит поддерживать более высокую цену на сырье. Таким образом, передача информации регионам становится стратегическим управлением центра; такая стра­тегия называется информационным регулированием.

Если в результате информационного регулирования воз­никает равновесная ситуация, то она называется регулиру­емым равновесием. Задача центра заключается в получе­нии такого регулируемого равновесия, при котором целе­вая функция центра принимает наибольшее значение. Регионы при этом также довольны, поскольку возникаю­щая равновесная ситуация отвечает их представлениям об оптимальности.

Интересно, что во многих случаях искажение информа­ции в пользу центра оказывается выгодным и регионам, т.е. значения их целевых функций в получаемой «фиктив­ной» ситуации равновесия также увеличиваются. Идею та­кого управления («ложь во благо») легко пояснить на том же примере с экспортом сырья: если регионы не распола­гают оценками внешнего спроса, то каждый из них стре­мится добыть побольше сырья, вследствие чего суммарная добыча растет, а с ней снижается и цена на сырье. Заниже­ние же внешнего спроса центром (если, конечно, регионы верят этой оценке) позволяет сохранить цену на высоком уровне, что в конечном счете оказывается более выгодным для всех участников.

2) Оптимальность по Парето

Итальянский ученый В. Парето хорошо известен социо­логам как автор теории нелогического действия и биологи­чески обоснованной теории элит. Им же предложен назван­ный впоследствии его именем принцип оптимальности, ши­роко применяемый при оценке решений в ситуациях со многими субъектами.

Ситуация называется оптимальной по Парето, если не существует другой ситуации, в которой все участники полу­чают не меньшее, а хотя бы один — строго большее значе­ние своей целевой функции, чем в исходной ситуации. Ина­че говоря, ситуация является паретовской, если один из участников может получить больше только за счет другого участника.

Важность этого понятия применительно к взаимоотно­шениям (особенно экономическим) центра и регионов труд­но переоценить. Если распределение федеральных дотаций между регионами отвечает паретовскому условию, то тре­бование какого-либо региона об увеличении дотации в слу­чае его удовлетворения центром автоматически означает, что хотя бы один из оставшихся регионов должен постра­дать, и никакие аргументы внеэкономического содержания не могут скрыть этот факт. Другое дело, если распределе­ние не паретовское; это, скорее всего, свидетельствует об ошибке планирования со стороны центра, и вот здесь реги­оны могут и должны отстаивать свои дополнительные тре­бования.

Проблемы, связанные с паретовским принципом опти­мальности, обычно также связаны с неединственностью па-ретовской ситуации. Понятно, что бюджетное финансирова­ние в рамках той или иной программы можно разделить между регионами по-разному, и многие из этих распределе­нии будут паретовскими; но для двух конкретных регионов отнюдь не безразлично, какой из них получит больше, а какой — меньше. Это рассуждение свидетельствует в пользу гласности и серьезного предварительного обсуждения реги­ональных экономических программ до окончательного при­нятия решения федеральным центром.

Если при рассмотрении конкретной экономической про­граммы обнаруживается несколько парето-оптимальных распределений средств между регионами, то для принятия решения федеральный центр должен принять во внимание какие-то дополнительные соображения, в качестве которых естественным образом выступают оценки социально-поли­тической ситуации в стране и целом и в конкретных регио­нах в отдельности. Скажем, при реформировании угольной отрасли наибольшие средства, очевидно, следует направлять в те регионы, где шахтеры находятся в особенно бедствен­ном положении.

3) Принцип гарантированного результата

Этот принцип оптимальности (Гермейер, 1971, 1976) спе­циально ориентирован на принятие решений в ситуациях с иерархической структурой. Он характеризуется следующи­ми отличительными чертами. Анализ проводится с точки зрения центра, который рассчитывает на наихудший для себя выбор остальных участников (регионов) и в этой наи­худший для себя ситуации стремится максимизировать свою целевую функцию. С другой стороны, центр обладает «пра­вом первого хода», т.е. он первым выбирает и сообщает остальным участникам (регионам) свою управляющую стра­тегию. Эта привилегия предоставляет центру ряд дополни­тельных возможностей.

Во-первых, после того как стратегия центра становится известкой регионам, они могут спокойно максимизировать свои целевые функции в состоянии полной определенности. Зная этот принцип поведения регионов и их критерии опти­мальности, центр значительно сужает свою область неопре­деленности при выборе стратегии: он может уверенно рас­считывать на то, что каждый регион выберет не произ­вольно допустимую управляющую стратегию, а именно ту, которая максимизирует его целевую функцию.

Во-вторых, выделенное положение центра дает ему воз­можность использования своей управляющей стратегии для манипулирования. Он может, например, передавать иска­женную информацию (как в случае информационного регу­лирования). Другой манипулятивной технологией является применение рефлексивных стратегий, когда выбор центром своей управляющей стратегии ставится в зависимость от соответствующего регионального выбора. Такого рода реф­лексии допускают наглядную экономическую интерпретацию: премии за выполнение заданий, штрафы за нарушение по­ставленных условий, выделение ресурсов по производствен­ным программам и т.д. Применяя стратегии поощрения и наказания, центр сообщает регионам, что если они будут придерживаться предлагаемых им «правил игры», то центр будет максимизировать их целевые функции (поощрение), в противном случае — минимизировать (наказание). Разуме­ется, такая манипулятивная технология может оказаться практически действенной лишь в том случае, если центр располагает реальными рычагами воздействия на регионы (что представляется справедливым в значительном числе реальных ситуаций).

Принцип гарантированного результата является очень общим подходом к принятию решений в иерархических структурах управления и может быть конкретизирован при­менительно к задачам в текущей ситуации. В отличие от равновесных и парето-оптимальных ситуаций, гарантиро­ванный результат всегда достижим (хотя и может оказать­ся достаточно скромным).

4) Сценарий предостережений

Этот принцип оптимальности (Мулен, 1985) позволяет обеспечить стабильность ситуации на основе взаимных уг­роз. Угроза некоторому участнику означает, что если он решит отклониться от стратегии, которая приводит к стаби­лизируемой всеми участниками ситуации, то они не позво­лят получить ему больше, чем он мог бы получить в этой ситуаций. Если все действующие субъекты используют уг­розы, то возникает сценарий предостережений, т.е. все уча­стники предостерегают друг друга от отклонения от стаби­лизируемой ситуации.

Следует отметить, что угроза не всегда оказывается прак­тически эффективной, поскольку для того, чтобы наказать «уклониста», другим участникам иногда приходится жерт­вовать личными интересами. Поэтому особый интерес пред­ставляют предупреждения, т.е. угрозы, которые не только минимизируют целевые функции «уклониста», но и макси­мизируют при этом целевые функции остальных участни­ков. Если предупреждения существуют, то вкупе с угроза­ми они образуют эффективный сценарий предостережений, когда каждый субъект отдает себе отчет в том, что в слу­чае отклонения от стабилизируемой ситуации он будет не­медленно и охотно наказан остальными участниками. На­пример, блокаду Ирака можно считать предупреждением со стороны других государств Залива, поскольку, отстаи­вая демократические ценности, права и свободы граждан, они в то же время избавляются от серьезного конкурента на нефтяном рынке.

5) Управление при неточном знании центром параметров нижнего уровня

Данная ситуация в определенном смысле противоположна ситуации, рассмотренной при анализе регулируемого рав­новесия: если там предполагалось, что центр лучше регио­нов осведомлен о состоянии внешней для всей системы сре­ды, то здесь акцентируется тот факт, что центр зачастую не обладает точной информацией о регионах, их интересах и возможностях.

В таких условиях очень важную роль приобретает воз­можность обмена информацией о неизвестных параметрах, которая в ряде случаев позволяет улучшить гарантирован­ный результат как центра, так и регионов (Горелик, Коно-ненко, 1982). Часто оказывается действенным адаптивное управление, при котором центр постепенно уточняет свои данные о региональной обстановке.

Для России с ее размерами, слабостью информационной инфраструктуры и традициями «не высовываться» концеп­туальное осмысление указанной ситуации и отработка меха­низмов принятия соответствующих решений (в том числе в условиях дефицита времени) представляются крайне акту­альными. Хорошим примером могут служить президент­ские выборы 1996 г., когда поведение региональных изби­рателей оказалось очень различным и во многом совершен­но не соответствующим представлениям федерального центра. В такой ситуации трудно переоценить возможность оперативного обмена информацией с учетом региональных интересов.

6) Кооперативный подход к принятию решений

Кооперативный подход к принятию решений принципи­ально отличается от всех рассмотренных ранее подходов. Если во всех случаях предполагалось, что субъекты дей­ствуют изолированно, независимо друг от друга выбирая свои стратегии с целью максимизации индивидуальных це­левых функций, то теперь допускается образование коали­ций участников, и именно коалиции выступают главными действующими лицами в процессе принятия решений. Коа­лиция представляет собой единое целое; ее участники могут обмениваться материальными и информационными ресур­сами и делить между собой полученный доход.

При объединении двух коалиций в одну возникает эмерджентный эффект, т.е. доход новой коалиции представляет собой не простую сумму доходов двух исходных коалиций, а еще большую величину, получаемую за счет системных свойств нового объединения.

Смысл принципов оптимальности при кооперативном подходе заключается в определении справедливого в том или ином смысле распределения между участниками дохода максимальной коалиции, т.е. всего множества действующих субъектов. Принято использовать следующие естественные условия справедливости распределения:

— каждый участник должен получить в распределении не меньше, чем он мог бы получить, действуя самостоя­тельно и не вступая ни в какие коалиции (принцип индиви­дуальной рациональности);

— доход максимальной коалиции без остатка делится между всеми участниками (оптимальность по Парето; это несколько иное выражение идеи итальянского социолога).

Смысл этих требований вполне понятен: если для како­го-то участника не выполняется принцип индивидуальной рациональности, то ему незачем участвовать в предлагае­мом распределении, а если не выполняется оптимальность по Парето, то существуют какие-то скрытые резервы, недо­ступные для некоторых или даже для всех участников. Рас­пределение, удовлетворяющее сформулированным принци­пам справедливости, называется дележом, и есть веские ос­нования считать, что только дележи являются практически реализуемыми способами распределения дохода максималь­ной коалиции при кооперативном подходе; иначе возникает источник недовольства и конфликтов.

Однако в большинстве практических ситуаций множе­ство дележей оказывается слишком широким, и для выбора конкретного варианта распределения требуется привлекать дополнительные соображения.

Говорят, что один дележ доминирует над другим, если имеется хотя бы одна коалиция, для всех участников кото­рой первый дележ выгоднее второго и может быть реали­зован. Тогда множество всех недоминируемых дележей (так называемое С-ядро) дает наиболее широко распространен­ный принцип оптимальности при кооперативном подходе. Дележи, принадлежащие С-ядру, удовлетворяют минималь­ным требованиям каждой коалиции, и наоборот, — если дележ не входит в С-ядро, то обязательно найдется хотя бы одна «обиженная» коалиция, т.е. такая, которая в этом де­леже получает меньше, чем могла бы заработать сама по себе, не участвуя в предлагаемом дележе.

Имеются и другие подходы к определению оптимальнос­ти при кооперативном подходе (Розенмюллер, 1974: Робертс, 1986). Кооперацию следует рассматривать как более высокий уровень подхода к принятию коллективных решений по срав­нению с предыдущими рассмотренными подходами. Если центру удается договориться с регионами о координации информационных, финансовых и иных ресурсов и совмест­ном принятии решений, то существуют очень хорошие шан­сы на получение эмерджентного эффекта. К сожалению, эгоистические и сепаратистские тенденции зачастую одер­живают победу над разумными соображениями, и здесь очень важную роль призваны сыграть социальные технологии ре­гионального управления.

Как пишут В. Курбатов и С. Фурдей, «социальная тех­нология в широком смысле этого понятия — это, по сути, особый вид теории (социальной теории), которая после ос­мысления вопросов о качественной и количественной опреде­ленности изучаемого общественного явления ставит и обосно­вывает вопрос о том, как возможны специфические операции с результатами познавательной деятельности» (Курбатов, Фур­дей, 1995).

В аспекте рассматриваемой проблемы под социальной технологией регионального управления можно понимать ком­плекс методов и процедур, направленный на реализацию некоторой федеральной программы с учетом интересов всех участвующих регионов. Рассмотренные выше механизмы информационного регулирования, угроз и предупреждений, адаптивного управления, кооперации можно интерпретиро­вать как примеры социальных технологий, основанных на соответствующих принципах оптимальности при принятии коллективных решений,

Выводы

Можно с уверенностью утверждать, что полнота учета региональных интересов является решающим условием ус­пеха социальной технологии регионального управления. По­пытки «выкручивания рук», когда центр проводит свою политику, не обращая внимания на интересы регионов, не­изменно оказываются либо вовсе бесплодными, либо даю­щими лишь кратковременный эффект и оборачивающимися большими потерями в дальнейшем. К числу ярких печаль­ных примеров такого рода можно отнести советскую наци­ональную политику, трактовавшую интересы входивших в состав Советского Союза территориальных объединений и их населения чисто формально (чего стоит только передача Крыма Украине!). Неизбежным следствием такой политики (которую нельзя назвать социальной) явился распад СССР и последующий перенос сепаратистских тенденций и межна­циональной напряженности уже в условия существования Российской Федерации.

Примером социальной технологии в области экономиче­ских отношений может служить порядок распределения со­бираемых налогов между федеральным, региональными и местными бюджетами. Достаточно очевидно, что высокий процент отчислений в пользу региональных и местных бюд­жетов стимулирует их в пользу лучшей собираемости нало­гов, и, наоборот, попытка центра присвоить себе львиную долю поступлений приведет к снижению дисциплины сбора налогов, расцвету «теневой бухгалтерии» и в конечном сче­те к существенным потерям для федерального бюджета. В этой ситуации политику центра удобно описывать в терми­нах гарантированного результата, который увеличивается при использовании стратегии типа «если регион собирает больше налогов, то абсолютная величина остающихся в его распоряжении средств также увеличивается». Можно пойти дальше и ввести гибкую шкалу, при которой в случае уве­личения суммы собираемых в регионе налогов в распоря­жение региона будет поступать больший процент от со­бранной величины; на наш взгляд, это предложение заслу­живает, по крайней мере, рассмотрения. Разумеется, эта стратегия (как и практически все рассматриваемые страте­гии) может быть распространена и на внутрирегиональный уровень, т.е. на отношения между региональной и местными администрациями.

Конечно, социальные технологии не сводятся лишь к вы­бору принципа оптимальности и построению соответствую­щего механизма реализации. Они касаются всех сторон со­циальных явлений и требуют мобилизации всех релевант­ных знаний, умений и ресурсов.

Важную роль здесь играют:

— сбор и обработка достоверной социологической ин­формации;

— технологии массовых коммуникаций и public relations;

— методики социального моделирования и конструиро­вания;

— социально-политическая культура, стиль отношений и т.д.

Следует обратить внимание на еще одну сторону рас­сматриваемой проблемы. Изощренная техника социальных манипуляций в отдельных случаях позволяет добиваться результатов, на самом деле не отвечающих региональным интересам. Скажем, при квалифицированной организации избирательной кампании и достаточных ассигнованиях центр может обеспечить избрание удобного для себя губернатора, заведомо не являющегося лучшим в списке имеющихся кан­дидатур. Но такая политика является недальновидной и опять-таки неминуемо обернется потерями для центра в будущем. Конечно, вопрос о соотношении текущих и страте­гических целей заслуживает отдельного рассмотрения; под­черкнем лишь еще раз, что согласование интересов всех участвующих субъектов является фундаментальным инва­риантом проблемы регионального управления.

Более детальный анализ проблемы позволяет сделать дополнительные уточнения. Во-первых, ни центр, ни регио­ны не монолитны — в действительности они представляют собой конгломераты различных индивидов, групп и органи­заций со своими частными интересами. Однако, с точки зре­ния взаимодействия между центром и регионами, их внут­ренней структурой в ряде практически важных случаев мож­но пренебречь, а при необходимости — анализировать и конструировать специальные механизмы согласования инте­ресов для «внутренних» структур, использующие те же идеи, что и на «внешнем» уровне.

Во-вторых, описание интересов центра и регионов един­ственной для каждого субъекта целевой функцией также является весьма сильным упрощением. В действительности каждый субъект (даже без учета его внутренней структу­ры) стремится достичь множества целей, т.е. руководствуется набором критериев, который к тому же изменяется во времени. Но в каждой конкретной фиксированной ситуации все же можно попытаться выделить критерий, играющий важнейшую роль. Во всяком случае, анализ согласования интересов и механизмов его реализации представляется зна­чительно более перспективным подходом, нежели всякое отсутствие социальной теории и социальных технологий.

ТЕМА 21. ИДЕОЛОГИЯ И ГУМАНИЗМ

1. Значение идеологии в жизни общества.

2. Определение идеологии.

3. Гуманизм и общество будущего.