Формирование кабинета

Важнейшим критерием президентской власти является степень его влияния на формирование кабинета. Чисто президентская система предполагает либо исключительное право президента на назначение министров, либо их предварительное одобрение парламентом. В последнем случае речь идет фактически о праве парламентариев на «персональное вето», т.е. блокирование конкретных личностей, но ни в коем случае не о лишении президента возможности сформировать кабинет; это скорее соображение здравого смысла, чем позитивная норма. Она сложилась в американской политической практике, где «кабинет» как коллегиальный институт исполнительной власти вообще отсутствует, а есть лишь персонально назначенные и утвержденные Конгрессом министры (главы департаментов), которых президент может собирать (а теоретически может и не собирать) на коллективные заседания.

Принципиально отличаются по этому параметру смешанные системы, где кабинет является коллегиальным органом, а его главой может стать лишь тот кандидат, который опирается на доверие большинства в парламенте; при этом персональный состав кабинета определяется премьером, а не президентом (даже если формальное назначение осуществляет последний).

В России формально председатель правительства не только утверждается Думой, но и предлагает президенту структуру и персональный состав кабинета (т.е. формально по употребляемой классификации это должно оцениваться одним баллом из четырех возможных). Однако политическая практика свидетельствует о другом.

Во-первых, в России правительство слагает полномочия не перед новым составом нижней палаты (как практически во всех смешанных системах), а перед вновь избранным президентом. После парламентских выборов не проводится даже голосования по доверию действующему кабинету для формального подтверждения доверия премьеру, одобренному прежним составом палаты. Гипотетически такая ситуация допустима: Дума в любой момент может поставить на голосование этот вопрос. Однако «упорство» Думы в блокировании неугодного кандидата в премьеры, предложенного президентом, чревато затяжным политическим кризисом. Последствия такого кризиса и сценарии его возможного разрешения можно представлять лишь гипотетически, поскольку подобных прецедентов в новейшей истории России не было (случай, когда президенты был вынужден уступить Думе и предложить ей «проходного» кандидата в премьеры, рассматривается ниже). Можно лишь констатировать, что ситуацию co-habitation – сосуществование президента с оппозиционным кабинетом – в сегодняшней России трудно себе представить.

Во-вторых, в России принята расширительная трактовка полномочий президента как верховного главнокомандующего, при которой «силовые» ведомства подчиняются ему напрямую. Кроме того, право председательствовать на заседаниях кабинета и описанные ниже полномочия по отправке правительства в отставку еще более усиливают президентский контроль над кабинетом.

Характерно, что и в настроениях депутатского корпуса можно наблюдать лишь желание повысить степень своего влияния на формирование кабинета, но не поддержку системы, которая в нашей классификации рассматривалась бы как «премьер-президентская». В упомянутом выше исследовании депутатского корпуса в 2000г. перевесом в 44 пункта респонденты отвергли идею «правительства, выражающего волю парламента, а не президента»; в то же время идея «формирования правительства на основе парламентского большинства» и наделения Думы правом утверждать министров получили поддержку респондентов перевесом в 18 и 25 пунктов соответственно. Очевидно, что радикально противоположной точки зрения придерживались депутаты-коммунисты, а наибольшим противником расширения полномочий парламента в этой области выступала не «партия власти», а фракция СПС, поскольку в ней были сильны опасения, что либеральные министры экономического блока могли бы быть забаллотированы Думой[11].

Таким образом, по совокупности факторов мы осмелимся приравнять полномочия российского президента к тем случаям, когда парламент имеет лишь «одноразовое» право согласиться или отклонить кандидатуру премьера, не имея фактической возможности влиять ни на персональный состав, ни на структуру правительства. Такая конфигурация президентской власти оценивается в 3 балла – слабее, чем во многих чисто президентских системах, но сравнимо с системами американского типа, где утверждению подлежит каждый член кабинета.