Проверка формальных критериев практикой

Проявление описанного выше потенциального конфликта нами уже описано: по трем законодательным критериям мы пришли к выводу о том, что реальная практика расходится с формальными институциональными установлениями, причем во всех случаях эта разница – «в пользу президента». Отметим, что эти расхождения существовали и в 90-е годы при оппозиционном большинстве в Думе, но с гораздо большей силой стали действовать в последние годы. Иначе говоря, реальное усиление президентской власти с институциональной точки зрения проявилось тогда, когда президент стал опираться на большинство в Государственной думе – сначала «условное» (когда Кремль был вынужден добиваться поддержки в режиме «торга», хотя и с позиций более сильного игрока), а с 2004г. – практически абсолютное. На первый взгляд такой вывод выглядит достаточно банально: даже институционально сильный президентский режим в США имеет гораздо большую свободу маневра тогда, когда опирается на большинство в Конгрессе. А во французской политической системе – с легкой руки впервые описавшего ее Мориса Дюверже – принято говорить о принципиально различающихся «фазах» совпадающего и разделенного правительства (т.е. наличия в Национальном Собрании «президентского» или оппозиционного большинства).

Однако сделаем обратное допущение: в США даже при «разделенном правительстве» президентская власть остается сильной. Такое положение обуславливается и устоявшейся системой разделения властей, при которой Конгресс почти «не покушается» на сферы, традиционно считающиеся президентскими, и наличием в Конгрессе двух палат с сопоставимыми объемами законодательных полномочий (в большинстве остальных режимов верхняя палата выполняет лишь «сдерживающие» функции). Следовательно, американские президенты имеют «запас прочности», если под контролем оппозиции находится лишь одна из двух палат.

Во Франции же опыт двух периодов «сосуществования» (при социалисте Миттеране и правоцентристе Шираке) действительно установил два различающихся режима: при одном («неразделенном») президентская партия имеет максимальный объем полномочий, и вопрос о том, «кто чем заведует» - президент или премьер важен лишь с точки зрения внутрипартийных отношений, а в целом режим реализует единую партийную программу; при другом вступает в действие конституционно закрепленная и дополненная неформальными практиками система разграничения полномочий.

Грубой аналогией можно назвать два недавно изменивших конституционный строй режима на пост-советском пространстве. Так, Молдова стала чисто парламентской республикой, где первым лицом по инерции считается не премьер, а президент – но лишь потому, что Партия коммунистов Молдовы уже на протяжении второго созыва имеет уверенное большинство в парламенте. С другой стороны, Украина в эти месяцы с трудом осваивает режим «разделенного правительства», и мы являемся свидетелями напряженной и уходящей в технические детали борьбы за полномочия между президентом и премьером.

Нюансы всех описанных случаев позволяют рельефно выделить их отличие от российской ситуации. При всех издержках и конфликтах все описанные модели являются работоспособными (возможно, за исключением украинского случая, которому свою жизнеспособность еще требуется доказать практикой). Залог же этой «работоспособности» - «партийность» президента. Именно институциональная встроенность президента в одну из конкурирующих партий придает рациональность любой из описанных моделей. Президент и его партия «максимизируют дивиденд», когда эта партия находится в большинстве, согласованно противостоят оппозиции, если такого большинства нет, и продумывают «отходной маневр» на случай поражения партии или президента на следующих выборах. В любом случае опора на партию является ключевым пунктом в любой президентской стратегии (равно как и в стратегии его противников, стремящихся победить.и на парламентских, и на президентских выборах), следовательно – президент зависит от своей партии или по меньшей мере обязан считаться с нею.

В России же успех пропрезидентской партии и в 1999, и в 2003г. был в решающей степени обеспечен личной популярностью «беспартийного» президента. Именно поэтому президентская власть рассматривает «свое» большинство как подчиненный себе элемент, послушный «президентский спецназ» в законодательной сфере, а «партийцы» неукоснительно лояльны самому президенту, но могут проявлять признаки заметной фронды в отношениях с правительственными ведомствами или кабинетом в целом.

Сказанное не означает, что модель 90-х годов можно считать более желательной. Она действительно была более открытой и плюралистичной. Относительная слабость президентской власти позволяла Думе во многих случаях играть более заметную роль в государственной политике. Все это вещи неоспоримые. Но очевидно и другое: Дума образца 96-99 годов – по всем институциональным параметрам – гипотетически могла наносить куда более значительные поражения президентской власти (мы не говорим – «президентской партии», поскольку таковой тогда не существовало). Наглядное тому свидетельство – голосование по началу процедуры импичмента Б.Ельцина в 1999г.: все пять вопросов получили в Думе большинство, а по самому острому из них (война в Чечне) лишь нескольких голосов не хватило до требуемых двух третей. Почему Дума не решалась на полномасштабную конфронтацию – вопрос сложный, назовем лишь две основные причины. Во-первых, коммунистические депутаты и их союзники все же ощущали себя «не вполне большинством». Дело не в том, что «арифметически» они имели чуть меньше 50% мандатов, а в том, что большинство в обществе, особенно его молодая и динамичная часть – по всем параметрам отторгали жесткую коммунистическую линию. Во-вторых, над ними довлел «призрак октября 1993г.», т.е. угроза силового подавления оппозиции (что едва не реализовалось в марте 1996г., когда лишь чудом был предотвращен сценарий силового разгона Думы).

Очевидно, что к такой модели Россия вернуться не может – она принадлежит «переходной эпохе», которая уже завершена. Следовательно, позитивная эволюция российской политической системы может стать реальностью лишь при реализации двух взаимосвязанных условий:

· Становлении полноценной партийной системы, при которой президентская власть станет «партийной», т.е. реальная опора на партию станет непременным условием успеха на президентских выборах;

· Реальном плюрализме, при котором конкурентный характер приобретут и президентские, и парламентские выборы – тогда понадобится поиск дееспособных моделей отправления власти и в режиме «президентского большинства», и «сосуществования». Как показано выше, институциональные основы для таких моделей в России в принципе имеются, хотя жизнь заставит их частично видоизменять и подстраивать под новые реалии.

Из проделанного анализа также следует, что Россия может приблизиться к одной из трех рассмотренных моделей – к президентско-парламентской республике. Для этого не требуются конституционные изменения: достаточно лишь некоторой эволюции политической практики и возможно частичная корректировка конституционного закона «О правительстве». Для этого потребовалось бы создание прецедента (впоследствии превращающегося в традицию) голосования о доверии премьеру в начале работы нового созыва Думы, установление режима реальных (а не формальных) консультаций президента и кандидата в премьеры с думскими фракциями, причем предметом этих консультаций может стать и структура, и персональный состав, и повестка дня будущего правительства. Подобные подвижки требуют лишь политической воли со стороны президентской власти.

Разумеется, на ближайшие годы подобная конструкция может возникнуть лишь в одном формате: при уверенном большинстве «партии власти» в Государственной думе, фактически обеспечивающем ей роль «доминантной». Но такая доминантность в свою очередь достигается не указами и декларациями, а превращением президента в «партийного лидера», т.е. институционализацию его отношений с партией большинства. Только такая «самореформа» власти в перспективе позволит развиться и «внутрипартийной демократии» внутри доминирующей партии, и повышению уровня конкуренции с нею со стороны оппозиционных политических сил. Очевидно, что подобный процесс растянется не на один электоральный цикл, но иного пути демократической эволюции российского политического режима на основе проделанного анализа прочертить, пожалуй, не удастся.

Данная статья не претендует на оценку общего уровня демократичности России – для этого был бы необходим анализ гораздо большего числа исходных параметров. Мы пытались на основе проделанного анализа утвердить лишь две простые мысли. Во-первых, то, что институциональный строй российской власти не содержит ничего исключительного, что делало бы невозможным становление и консолидацию демократического режима или предопределяло авторитарное развитие. Отечественная институциональная система имеет свои изъяны и несовершенства – равно как и любая другая система. Исправление этих изъянов – дело политической воли и практики политиков. Во-вторых, то, что главным пороком нынешней системы являетя «дефицит плюрализма»; именно отсутствие каналов для цивилизованного оппонирования власти с одной стороны, и формирования институциональных взаимных связей между исполнительной властью и ориентированной на эту власть партией – с другой, являются главным препятствием на пути эволюции российской политической системы по пути стабилизации и консолидации демократии.

[1] A/Lijphart, Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, Yale University Press, New Haven and London, 1999. Данная книга является переработкой более ранней работы того же автора (‘Democracies’), опубликованной в 1984 году и основывающейся на анализе 21 демократии.

[2] Josep Colomer, “Political Institutions: Democracy and Social Choice”, Oxford University Press, New York, 2001

[3] Кононенко П.Б. Политические факторы конституционного строительства в республиках Российской Федерации, «Полис», №6, 2003 г.

[4] См. М.Краснов, Фатален ли персоналистский режим в России?, Публикация Фонда «Либеральная миссия», 30.12.2005, адрес статьи в Интернете: https://www.liberal.ru/article_print.asp? Nam=362

[5] M.Shugart, J.Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge Unicersity Press, Cambridge, 1992

[6] В дальнейшем для краткости второй и третий типы будут именоваться «смешанными» в отличие от первого – «президентского» типа.

[7] op cit. глава 8, сс. 148-166

[8] См. Б.Макаренко, Homo Deputatus в парламенте и политике, Москва, Центр политических технологий, 2001, с.46.

[9] При данном подсчете мы сочли корректным не учитывать среди президентских инициатив внесенные на ратификацию международные соглашения, поскольку в подавляющем большинстве они принимались Думой.

[10] См. Б.Макаренко, «Указы и законы: процесс принятия законодательных решений», в Полития, №3(5), осень 1997, с.11.

[11] См. Б.Макаренко, Homo Deputatus в парламенте и политике, Москва, Центр политических технологий, 2001, с.46.