Уполномочивающие статьи Учредительных договоров: значение и общая характери­стика

Система учредительных документов «нового» Европейского Со­юза служит отражением концепции, которая была выдвинута прези­дентом Франции Н. Саркози и получила поддержку остальных госу­дарств – членов организации. Суть концепции заключается в предложении наделить Союз дву­мя основополагающими источниками:

• кратким, содержащим наиболее общие и фундаментальные прин­ципы (mini-traite – «мини-договор»), и

• подробным, который детализировал бы статьи первого примени­тельно к разным сферам компетенции и отдельным органам ЕС. Краткий (базовый) учредительный документ в таком случае играл бы роль основного закона (конституции) ЕС, подробный служил бы актом о ее применении. Справедливости ради нужно отметить, что аналогичная идея высказывалась еще в ходе работы над проектом Европейской конституции, в том числе председателем Конвента по ее подготовке Валери Жискар д'Эстеном. Если бы она была реализована, то Европейский Союз в 2004 г. мог бы получить относительно лаконичный «конституционный договор» и детализирующий его правила «договор о функционировании» ЕС (вместо единого «Договора, устанавливающего Конституцию для Европы» от 29 октября 2004 г.). По настоянию ряда государств-членов, прежде всего Великобри­тании, ссылки на «конституционный» характер базового договора было решено устранить. Поэтому первый, краткий учредительный документ ЕС сохранил свое пре­жнее, знакомое всем название – «Договор о Европейском Союзе» (55 статей). Второй, подробный документ соответственно был назван Договором о функционировании Европейского Союза (358 статей). Оба источника, вместе взятые, получили наименование «Договоры». Как уже отмечалось в предисловии, «Договоры» de jure являются «старыми» документами в том смысле, что их подписание в перво­начальной редакции состоялось в 1990-е (Договор о Европейском Со­юзе 1992 г.) и 1950-е (Договор о функционировании Европейского Со­юза 1957 г.). Лиссабонский договор 2007 г. «лишь» внес изменения и дополнения в их тексты. Однако масштаб этих поправок настолько велик, что de facto можно говорить о появлении новых по содержанию учредительных документов ЕС, а на их осно­ве – «нового» Европейского Союза. Место и дата подписания «Договоров», тем не менее, изменениям не подвергались. Отсюда Договор о Европейском Союзе будет и да­лее неофициально именоваться «Маастрихтский договор 1992 г.» (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.), а Договор о функцио­нировании Европейского Союза, бывший Договор об учреждении Европейского сообщества – «Римский договор 1957 г.» (также в ре­дакции Лиссабонского договора 2007 г.). Разница в политической роли и предмете двух учредительных до­кументов «нового» ЕС не отражается на их юридическом положении относительно друг друга. Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза имеют одинаковую (рав­ную) юридическую силу и совместно выступают в качестве Договоров, на которых «основывается Союз» (статья 1 Договора о Европейском Союзе; статья 1 Договора о функционировании Европейского Со­юза). По своей юридической силе к «Договорам» приравнивается Хартия Европейского Союза об основных правах (см. ниже, пункт 2.5 комментария). Подобно конституции в государстве, учредительные документы ЕС («Договоры») и Хартия об основных правах занимают высшее место в иерархии источников права Европейского Союза как особой интеграционной правовой системы, общей для всех государств-чле­нов и народов этой организации. «Договоры» выступают в роли ядра этой системы, являются пер­вичным правом ЕС. В содержание первичного права ЕС также входят некоторые другие источники основополагающего характера, изменяющие или дополняющие учредительные документы. Дополнительными элементами первичного права ЕС, в частности, являются:

• «договоры о присоединении» новых государств-членов к Европейскому Союзу и приложенные к ним «акты об условиях присоединения». С 1972 по 2005 г. было подписано и вступило в силу шесть таких договоров и актов. По­следние датируются 25 апреля 2005 г. — Договор о присоединении и Акт об условиях присоединения Болгарии и Румынии (в силе с 1 января 2007 г.);

• договоры о внесении поправок в учредительные документы, называемые в доктрине «ревизионными договорами». Последним ревизионным договором ЕС стал Лиссабонский договор 2007 г.; ему предшествовали Ниццкий договор 2001 г., Амстердамский договор 1997 г. и т.д. В дальнейшем, по мере необходи­мости, будут подписываться новые ревизионные договоры, процедура приня­тия которых будет несколько отличаться от действовавшей в «старом» ЕС. Также аналогично конституциям государств «Договоры» служат юридической основой для издания органами Европейского Союза многочисленных законодательных и иных пра­вовых актов (вторичное, или производное право ЕС). В случае не­соответствия актов вторичного права положениям «Договоров» по­добные акты могут быть признаны недействительными Судом Евро­пейского Союза, осуществляющим тем самым своеобразный «конституционный контроль» в рамках ЕС. Учредительные документы Европейского Союза по форме и по­рядку принятия являются международными договорами, связываю­щими двадцать семь (в дальнейшем, возможно, больше) европейских стран – государств – членов ЕС. Процедура пересмотра Договоров отсюда тоже имеет договорный характер (ст. 48 Договора о Европей­ском Союзе). В то же время в «новом» ЕС она несколько отходит от традиционных канонов международного права, отраженных в Вен­ской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и действо­вавших в «старом» Европейском Союзе. Ранее государства – члены ЕС, по выражению Конституционного Суда ФРГ, выступали полными «владыками Договоров», то есть мог­ли вносить в них с общего согласия любые изменения. Для этого государствам-членам, как правило, требовалось провести межпра­вительственную конференцию, подписать по ее итогам ревизионный договор и обеспечить ратификацию последнего в соответствии со своими собственными конституционными процедурами. Позиция в этих вопросах институтов ЕС, выражающих общий «европейский» интерес, имела лишь консультативное значение и никак не связывала руки государствам. В «новом» Европейском Союзе ситуация несколько меняется. С одной стороны, каждое из государств-членов по-прежнему сохра­няет за собой право вето на внесение поправок в учредительные до­кументы. С другой стороны, аналогичное право по общему правилу (в рамках «обычной процедуры пересмотра») впервые может приобре­сти независимый от государств представительный институт ЕС – Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами Евро­пейского Союза. Указанная новелла связана с тем, что отныне для любых крупно­масштабных изменений «Договоров» вводится дополнительный этап — созыв и проведение Конвента, состоящего из представителей не только национальных законодательных и исполнительных органов (парламентов и глав государств или правительств стран ЕС), но и аналогичных институтов Европейского Союза в целом (Европей­ского парламента и Комиссии). Эта модель уже была использована на практике: Конвент по подготовке Хартии Европейского Союза об основных правах, работавший в 1999-2000 гг., и Европейский конвент, разработавший в 2002-2003 гг. проект Европейской конституции. В задачу Конвента входит изучение проектов пересмотра «Дого­воров» и подготовка по этому поводу рекомендации для межправи­тельственной конференции государств-членов. Рекомендация кон­вента должна приниматься консенсусом, что предполагает согласие всех групп его членов, включая представителей Европарламента и Комиссии. Конвент разрешается не созывать в случае, если масштаб плани­руемых изменений «Договоров» является незначительным. Но и в этом случае решение о несозыве Конвента должно получить предва­рительное одобрение Европейского парламента. Кроме «обычной процедуры пересмотра» статья 48 Договора о Европейском Союзе предусматривает также «упрощенные процедуры пересмотра», которые носят по определению менее сложный и дли­тельный характер (не требуют созыва Конвента, межправительствен­ной конференции или ратификации во всех государствах-членах). В зависимости от вида упрощенных процедур пересмотра участие Европарламента в них будет носить либо полноценный (с правом абсолютного вето), либо совещательный (консультативный) харак­тер. Однако следует учитывать, что такие процедуры могут быть за­действованы лишь в ограниченных пределах (изменение внутрипо­литической компетенции ЕС или совершенствование законодатель­ных процедур ЕС в сторону дальнейшего сокращения права вето государств-членов и расширения прерогатив Европарламента). Особенностью Европейского Союза, свойственной далеко не всем многонациональным государствам и международным организациям, является широкое многообразие официальных языков учредительных документов («языков Договоров»). Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза подписаны в 23 языковых редакциях, которые охватывают государственные языки всех государств — членов ЕС (в некоторых странах они полностью или частично совпадают, например в Германии и Австрии). То же самое относится к Хартии Европейского Союза об основных правах и к самому Лиссабонскому договору 2007 г. Перечень «языков Договоров», которые также являются офици­альными языками институтов Союза и издаваемых ими правовых актов, содержится в статье 55 Договора о Европейском Союзе. Все перечисленные в этой статье языки имеют равный статус, то есть изданные на них документы наделены одинаковой юридической си­лой, являются равно аутентичными. Кроме того, в «новом» Европейском Союзе впервые предусмот­рена возможность подготовки официальных копий «Договоров» на язы­ках национальных меньшинств, к которым могли бы быть отнесены например, баскский, каталонский, галисийский в Испании, русский в странах Балтии. Подготовка таких копий должна проводиться по инициативе и силами заинтересованного государства-члена, при условии, что язык национального меньшинства имеет официальный статус хотя бы на части его территории (параграф 2 статьи 55 Дого­вора о Европейском Союзе). Структура учредительных документов имеет комплексный, много­уровневый характер. Ее первичным элементом являются статьи. Статьи, содержащие несколько нормативных положений, под­разделяются на:

• параграфы, обозначаемые цифрами 1, 2, 3 и т.д. (например, пара­граф 1 статьи 31 Договора о Европейском Союзе);

• пункты, обозначаемые латинскими буквами а, Ь, с и т.д. (напри­мер, пункт «Ь» параграфа 2 статьи 107 Договора о функциониро­вании Европейского Союза);

• подпункты, обозначаемые символами i, ii, iii и т.д. (например, подпункт «i» пункта «Ь» статьи 25 Договора о Европейском Со­юзе);

• тире, обозначаемые на тексте знаком «—» (например, четвертое тире параграфа 2 статьи 167 Договора о функционировании Ев­ропейского Союза);

• абзацы, не имеющие цифрового или иного обозначения (напри­мер, третий абзац статьи 1 Договора о Европейском Союзе). Общей чертой «Договоров» является наличие у каждого из них собственной преамбулы. В преамбулах, с одной стороны, указаны государства и их уполномоченные представители, которые участвовали в подписании соответствующего документа. С другой сторо­ны, преамбулы в торжественных формулировках называют причины и цели, ради которых заключен каждый из «Договоров» (так называ­емые «мотивировочные положения»). Следует отметить, что преам­булы учредительных документов почти не подвергались изменению Лиссабонским договором 2007 г. Единственной серьезной новеллой является фраза («Получая вдохновение от культурного, религиозного и гуманистического наследия Европы...», которая была перенесена в преамбулу Договора о Европейском Союзе из преамбулы проекта Европейской конституции 2004 г. Как указывалось выше, при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. распределение правовых основ Европейского Союза между двумя учредительными документами производилось исходя из стрем­ления подготовить один краткий «мини-договор» и другой подроб­ный, детализирующий предписания первого. Эта логика в целом соблюдена в окончательных текстах Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европей­ского Союза, вытекающих из Лиссабонского договора 2007 г. Однако от нее имеются некоторые отступления, которые будут упомянуты ниже при характеристике структуры каждого из «Договоров» в от­дельности.