Роль государства в системе социально-трудовых отношений: опыт стран мира

Характер участия государства, роль государственных инстанций в системе социально-трудовых отношений, сложившихся последние десятилетия, - разные, они трансформируются, претерпевают существенные изменения и переосмысление во всех регионах мира.

Во многих странах государство очень активно берет участие как в официальных, так и в неформальных трехсторонних переговорах и консультациях. Основная цель, как правило, заключается в том, чтобы достигнуть поддержки государственной социально-экономической политики со стороны работодателей и трудящихся или понуждать этих социальных партнеров, часто с помощью налоговых или финансовых стимулов, согласиться на меры относительно повышения производительности труда либо создания рабочих мест.

Но в последнее время формальные трехсторонние переговоры и процедуры консультаций уже не функционируют так спокойно и эффективно, как в прошлом. Ситуация в сфере социально-трудовых отношений существенно изменилась. Государство, которое не в состоянии достигнуть трехстороннего соглашения, вынуждено вмешиваться в социально-трудовые отношения и выступать в роли гаранта национальных интересов либо путем навязывания мер в одностороннем порядке, либо путем влияния на результат переговоров между работодателями и профсоюзами.

Государство во многих регионах сохранило свою традиционную ведущую роль в социально-трудовых отношениях. Оно определяет цель переговоров и содействует тому, чтобы работодатели и профсоюзы добровольно принимали решения, которые соответствуют национальной политике. Но в процессе развития социально-трудовых отношений государство неизбежно сталкивается с главной проблемой: должно ли оно быть активным партнером в трехсторонних отношениях, либо отдавать преимущество налаживанию дискуссионных и конфликтных отношений между социальными партнерами.

Дело в том, что трипартизм, то есть сотрудничество социальных партнеров и государства на высшем (национальном) уровне, не может заменить собой традиционный диалог профсоюзов и работодателей на низших уровнях в форме коллективных договоров и соглашений.

То, какой является роль государства в системе социально-трудовых отношений, зависит от состояния экономики, социальной структуры страны, ее исторических, политических, культурных и правовых традиций, особенно тех, которые определяют относительную значимость законодательства либо коллективных договоров.

В странах Западной Европы многолетний опыт социального диалога на двусторонней основе достиг такого уровня, когда правительства некоторых государств предпочитают не вмешиваться в урегулирование коллективных трудовых конфликтов между работниками и работодателями. Примером может быть Норвегия, где в мае 1996 года началась забастовка рабочих предприятий по выпуску механического оборудования для добычи нефти с шельфа Северного моря. Конфликт был вызван недовольством работников уровнем заработной платы. Правительство Норвегии предпочло не вмешиваться и предоставило работодателям и забастовщикам возможность самостоятельно разрешить возникшее противоречие на основе приемлемого компромисса.

Мировой опыт показывает, что без четкой государственной политики в распределении национального дохода и участия трудящихся в управлении производством нельзя надеяться на общественное согласие в масштабах страны и ее отдельных регионов.

В развитых демократических странах мира партнерство работодателей и наемных работников неотделимо от понятия социальной справедливости, которое на практике не допускает чрезмерного имущественного расслоения на бедных и богатых.

Социальное партнерство в этих странах предусматривает эффективную обратную связь между руководством страны и ее населением, что достигается с помощью гласности. Также правительство обязано реагировать на критические выступления общественности, включая профсоюзы. Как результат – в большинстве стран Западной Европы, где политическая элита сумела наладить эффективный диалог между социальными партнерами не только на двусторонней основе, но и в рамках трехсторонних консультаций при участии правительства, то есть на основе трипартизма, имеет место долгожданный «социальный мир».

В указанных странах важны не только провозглашенные принципы партнерства, а главное – механизмы и формы их воплощения в жизнь, то есть продуманная и взвешенная социальная политика на государственном уровне, включая вопросы оплаты труда и пенсионного обеспечения.

Наконец, надежность, продолжительность и эффективность социального партнерства зависит от состояния национальной экономики: она не должна пребывать в глубоком кризисе, когда обостряются все социальные противоречия, а на первый план выступает проблема массовой безработицы и нищеты.

Механизм социального партнерства в развитых демократических странах Запада – это в условиях рыночной экономики производный продукт развития гражданского общества, достигшего определенного материального благосостояния, которое в 60-70-е годы ХХ столетия стали называть «обществом потребления».

Социально-трудовые отношения в высокоразвитых индустриальных странах Западной Европы и Северной Америки, а также Японии характеризуются хорошо развитыми самостоятельными двусторонними отношениями между работодателями и профсоюзами и значительно меньшою ролью государства.

С одной стороны, есть страны, такие как Германия, Швейцария, Великобритания, Скандинавские страны и США, где государство, как правило, не вмешивается в социально-трудовые отношения в частном секторе. Но даже в этих странах государство по обыкновению выступает регулятором этих отношений.

Так, в Германии социально-трудовые отношения в большинстве своем регулируются законодательством, например, Законом о статусе предприятия, определяющем отношения на предприятиях, и судебной практикой.

В США Национальное управление по вопросам трудовых отношений играет важную роль в регулировании процесса коллективных переговоров, удостоверяя полномочия договаривающихся сторон и рассматривая жалобы на нечестную практику в сфере труда.

С другой стороны, в таких странах, как Австрия, Бельгия, Ирландия, Италия и Нидерланды, государство активно вмешивается в социально-трудовые отношения путем формальных и неформальных трехсторонних обсуждений. Во Франции государство также играет ведущую роль в регулировании рамок социально-трудовых отношений, но его роль в трехсторонних переговорах несколько ограничена.

Но вмешательство государства приобретает жесткие черты в периоды экономических кризисов и возрастания социальной напряженности в обществе. В частности, в законодательстве ряда стран Западной Европы имеется два вида ограничений относительно свободы коллективных переговоров и соглашений: 1) они должны обязательно содержать ряд статей против дискриминации на работе; 2) содержание коллективных договоров не должно противоречить понятию гражданского порядка в стране.

Трудящиеся прибегают к забастовке как средству совершить давление на предпринимателей для защиты своих экономических и социальных интересов. Одновременно забастовки причиняют вред работодателям и в ряде случаев – государству. Это обстоятельство понуждало правительства действовать таким образом, чтобы учитывались эти оба момента: они признают право на забастовку и защищают его, поскольку речь идет о свободе ассоциации. В то же время они стремятся или полностью исключить, или по меньшей мере уменьшить какие-либо неблагоприятные последствия. Поэтому, поощряя коллективные переговоры, правительство также регулирует, ограничивает и даже запрещает забастовки.

В условиях рыночной экономики стабилизирующая роль государства в области социально-трудовых отношений проявляется еще и в распространении сферы действия заключенных коллективных договоров и соглашений на другие предприятия и смежные отрасли. Хотя формально коллективный договор обязывает лишь его участников, в реальной жизни случается, что его условия, особенно относительно зарплаты, решениями государственных органов применяются кое-где под предлогом борьбы с недобросовестной конкуренцией.

Правительства многих развивающихся стран играют более активную роль в социально-трудовых отношениях по сравнению с высокоразвитыми индустриальными странами. Обычно это объясняется проведением государственной политики развития и обусловленной этим доминирующей ролью государства в экономической деятельности. Например, в странах Латинской Америки, за исключением Уругвая, существует давняя традиция активного вмешательства государства в социально-трудовые отношения. Наблюдается тенденция к регулированию всех вопросов на основе трудового законодательства или правительственных декретов, даже до мельчайших деталей, которые обычно являются объектом коллективных переговоров.

Хотя правительства, как правило, занимают видное место в социально-трудовых отношениях, они во многих развивающихся странах прибегают к социальному диалогу, чтобы достичь трехсторонних соглашений. Так, в Чили переход от авторитарного политического режима к демократическому обществу вызвал к жизни социальный диалог на общенациональном, отраслевом и региональном уровнях. Генеральное трехстороннее соглашение определило рамки для социально-экономического развития страны, а также меры, которые охватывает такие области, как профессиональное обучение, производственная гигиена, политика заработной платы и трудовое законодательство. В нем также рассмотрены меры экономии, минимальная заработная плата и роль государства в экономике.

В некоторых южноазиатских странах, таких как Бангладеш, Индия, Пакистан и Шри-Ланка, где правительства по-прежнему контролируют значительную долю экономики, в социально-трудовые отношения вовлечены правительство и профсоюзы.

Во многих африканских странах, где профсоюзы сыграли важную роль в борьбе за независимость, правительства часто ждут от профсоюзов, что они посвятят свои усилия главным образом развитию страны и лишь во вторую очередь – задаче представлять трудовые интересы своих членов.

Характерной особенностью систем трудовых отношений в Сингапуре и Республике Корея, а также в ряде других стран Восточной Азии, отличающихся, подобно Малайзии, быстрым экономическим развитием, стала важная роль государства в определении основного курса, проводимого работодателями и профсоюзами. Помимо различных форм вмешательства в установление заработной платы, государство может в этих странах сравнительно активно участвовать в формировании систем найма и определении основных направлений социально-трудовых отношений. Социальные партнеры склонны также руководствоваться государственными ориентирами при решении возникающих социальных и экономических проблем.

Практически во всех странах Центральной и Восточной Европы правительства, стремясь быстро осуществить экономические преобразования, возложили широкий круг совещательных функций на трехсторонние органы общенационального уровня. Эти функции нередко включают определение минимальной заработной платы (или ориентиров в области заработной платы), формирование новых систем социально-трудовых отношений, подготовку трудового законодательства и выработку социальной и экономической политики.

Они призваны также посредничать при крупномасштабных трудовых конфликтах. Во многих из этих стран государство не торопилось отдавать свои полномочия трехсторонним органам на том основании, что частный сектор еще недостаточно сформировался в связи с отсутствием сильных организаций работодателей и расколом в профсоюзном движении на многочисленные национальные центры.

Трехсторонние соглашения, заключенные в странах Центральной и Восточной Европы, представляют в основном ориентиры для действий правительства в области общенациональных и экономических преобразований и охватывают более широкий круг вопросов, нежели в западной Европе, где соглашения сосредоточены на ограничении заработной платы и создании рабочих мест.

Есть страны, где трехсторонние обсуждения проходят достаточно успешно. Упадок трипартизма, о котором некоторые заявляют, определенно не является повсеместным, даже в Западной Европе. Трехсторонние переговоры проходят весьма активно в таких странах, как Ирландия, Италия, Нидерланды, Испания, Португалия. В Испании, например, правительство косвенно содействовало заключению пакта между Испанской конфедерацией работодателей и двумя основными профсоюзными конфедерациями – Генеральным союзом трудящихся и Профсоюзной конфедерацией рабочих комиссий. Этот документ (1994 год) предусматривает замену прежних правил о труде, унаследованных от режима Франко, генеральными коллективными договорами.

Степень формальности или неформальности переговоров в рамках «социального диалога» в значительной мере зависит от национальных традиций и не обязательно связана с установленными правилами. Все в большем числе стран предпочитают специальные консультации, особенно когда настоятельно необходим поиск решений в связи с проблемой безработицы и требованиями о большей гибкости рынка труда. В Италии, например, участие государства в социальном диалоге осуществляется в основном в виде неформальных и специальных переговоров, а не в рамках официального консультативного механизма.

Масштабы участия государства в социальном диалоге колеблются. В ряде консультативных механизмов представители государства играют активную роль, тогда как в других государство пассивно и дистанцируется от консультативных органов. В системах консультаций, предусматривающих пассивное участие, правительства обычно запрашивают мнение официальных консультативных органов, в которых социальные партнеры являются ключевыми фигурами, но сохраняют за собой право принимать собственные решения.

Неформальные механизмы, очевидно, больше устраивают государство, чем формальные процедуры. В странах, где трудно стало добиваться согласия между социальными партнерами, как это происходит сейчас в большинстве западноевропейских индустриальных стран, столкнувшихся с экономическими проблемами, правительства все более склонны играть активную роль в социальном диалоге и прибегать к неформальным процедурам, позволяющим им консультироваться непосредственно с работодателями и профсоюзами. Например, в Бельгии обычными стали встречи премьер-министра в сопровождении заместителя премьера и других заинтересованных министров с так называемым Клубом десяти, то есть с десятью высшими должностными лицами профсоюзов и организаций работодателей, два или три раза в год. В большинстве случаев этим встречам предшествуют еще более неформальные совещания министров и некоторых представителей работодателей или профсоюзов.

Специальные консультации между правительством и социальными партнерами, часто на двусторонней основе отдельно с работодателями и профсоюзами, также, очевидно, играют важную роль при выработке социально-экономической политики во Франции, где государство непосредственно не участвует в работе основного органа социального сотрудничества – Экономического и социального совета.

Государство обычно – участник трехсторонних переговоров на национальном и отраслевом уровнях. Но иногда оно участвует в переговорах, происходящих на отдельных предприятиях не только в качестве посредника, что распространено во многих странах, но и в качестве стороны, принимающей на себя некоторые обязательства. Например, частичное финансирование перестройки предприятия в обмен на то, что администрация и профсоюзы согласны на определенные жертвы.

Это часто происходит в Италии. Например, на переговорах в начале 1994 года, закончившихся заключением соглашений о реорганизации компаний «Фиат» и «Оливетти», министр труда не только выступал в качестве посредника, но и от имени правительства дал обязательство финансировать различные мероприятия, призванные ослабить удары от реорганизации. Так, правительство обязалось совместно с компанией «Фиат» финансировать создание электромобиля и центра по рециклированию автомобильного лома. Правительство согласилось также профинансировать системы досрочного выхода на пенсию, контракты солидарности и пособия по долговременной безработице.

Правительства могут иногда участвовать в двусторонних переговорах с любым из других социальных партнеров. Примеры таких двусторонних контактов включают «общественные договоры» между лейбористским правительством Великобритании и Конгрессом британских тред-юнионов во второй половине 70-х годов ХХ столетия. Другим, более свежим примером является социальный пакт, подписанный в Мали в мае 1992 года, накануне забастовки, между тогдашним переходным правительством и Малийским национальным союзом трудящихся. Пактом предусмотрена программа повышения покупательной способности государственных служащих и улучшения управления органом социального обеспечения, а также участие профсоюзов в пересмотре кодекса о труде.

Важным условием участия государства в трехсторонних переговорах служит наличие сильных головных организаций работодателей и трудящихся, способных представлять свои коллективные интересы самостоятельно и эффективным образом. Такое условие не создано во многих развивающихся странах Африки, Латинской Америки и Азии, где в отсутствие таких сильных организаций государство обычно главенствует над социальными партнерами в трехсторонних органах.

Централизованная структура обеих сторон способна существенно облегчить социальный диалог на общенациональном уровне. Эффективность такого сотрудничества может быть снижена, как это произошло в ряде западноевропейских стран, по мере того как набирает силу тенденция в направлении децентрализации коллективных переговоров. Тем не менее имеются примеры систем социального сотрудничества, которые успешно адаптировались к потребностям децентрализации. Так, в Австралии существующий механизм формирования общенациональной политики заработной платы (на основе решения федеральной Комиссии трудовых отношений в рамках социального диалога) был использован для содействия реформам трудовых отношений на уровне предприятий.

Тесные узы между крупными фракциями профсоюзного движения и правящими политическими партиями обычно увеличивают вероятность участия государства в социально-трудовых отношениях в качестве партнера. Это подтверждается, например, в Нидерландах и Италии.

Как гарант национальных интересов государство нередко чувствует себя обязанным вмешиваться в двусторонние переговоры между работодателями и профсоюзами. На деле различие между вмешательством в двусторонние переговоры и участием в трехсторонних переговорах часто провести трудно. Благодаря активному участию в двусторонних обсуждениях государство иногда превращает их в трехсторонние переговоры. Трехсторонние соглашения иногда начинаются с двусторонних переговоров.

В то же время многие генеральные соглашения, подписанные лишь социальными партнерами, фактически представляют собой результат переговоров, в которых государство играло активную роль, беря на себя подразумеваемые обязательства. Кроме того, когда государство вмешивается в социально-трудовые отношения, навязывая свои решения в одностороннем порядке, на практике оно нередко проводит по меньшей мере неформальные консультации с социальными партнерами, прежде чем принять эти решения. Вмешательство государства в двусторонние переговоры чаще всего продиктовано желанием, чтобы их результат, особенно размеры повышения заработной платы, соответствовали национальной экономической и бюджетной политике.

Вмешательство государства в двусторонние переговоры может осуществляться или на случайной, или на институциональной основе. В промышленно развитых странах обычно вмешательство государства происходит на случайной основе в периоды экономических затруднений, а во многих развивающихся странах оно происходит на институциональной основе. В Аргентине, например, коллективные договоры подлежат одобрению со стороны Министерства труда и социального обеспечения. Прежде чем дать согласие министерство проверяет не только законность, но и содержание договоров. Фактически закон требует, чтобы коллективные договоры не наносили ущерб национальной экономике, отдельным отраслям деятельности или условиям жизни потребителей.

Правительства ряда стран все более склонны навязывать социальным партнерам свою политику. Широко распространено мнение о том, что модель социально-трудовых отношений, в которой важная роль принадлежит социальному сотрудничеству, иногда именуемому «неокорпоратистской» системой социально-трудовых отношений, уступает модели, в рамках которой государство все чаще осуществляет вмешательство в качестве регулирующей силы.

Однако такое утверждение отражает лишь часть реальных процессов. Вмешательство государства в качестве регулирующей инстанции при двусторонних переговорах часто сопровождается активными консультациями либо с работодателями, либо с профсоюзами, либо с теми и другими.

Примером одностороннего вмешательства государства, смягченного консультациями с социальными партнерами, может быть «глобальный план» содействия занятости и восстановления конкурентоспособности Бельгии на мировом рынке, который вступил в силу в конце 1993 года как королевский указ. Имеющийся до настоящего времени опыт, похоже, оправдывает вывод, что вмешательство государства в двусторонние переговоры тесно связанно с процессами участия государства в социальном диалоге.

Помимо участия в социальном партнёрстве в качестве стороны и вмешательства в переговоры о заработной плате с целью повлиять на их исход, государство почти неизбежно играет ведущую роль в формировании системы социально-трудовых отношений, особенно когда необходимо убедить работодателей и профсоюзы предпринять совместные действия в соответствии с государственной политикой для решения некоторых проблем рынка или реорганизации отраслей и предприятий.

Эта тенденция получила распространение в таких странах Восточной Азии как Япония, Республика Корея, Малайзия и Сингапур. Она имеет место в ряде западноевропейских стран, в частности в Италии, где индустриализация проходила под сильным воздействием государства, и во Франции, где сильны традиции государственного регулирования занятости.

В условиях относительно поздней и быстрой индустриализации стран Восточной Азии государство должно было играть ведущую роль. Так как у трудящихся и работодателей не было времени сформировать зрелые двусторонние отношения (отчасти из-за быстрых темпов индустриализации), у них выработалась также склонность полагаться на государственную поддержку при решении проблем социально-трудовых отношений и рынка труда. В более зрелых системах социально-трудовых отношений, преобладающих в странах Западной Европы, работодатели и профсоюзы предпочитают решать эти вопросы самостоятельно в рамках двусторонних переговоров. Но даже в Западной Европе работодатели и профсоюзы часто рассчитывают на поддержку государства в решении проблем социально-трудовых отношений или же государство берёт на себя инициативу проведения новой политики. Примером этого является компания германского правительства, начатая с целью стимулирования занятости неполное рабочее время для увеличения занятости и расширения возможностей для гибкого режима рабочего времени.

Ведущая роль государства в ряде стран Западной Европы проявляется в регулировании рынка труда с помощью законодательства. Такое законодательство определяет направление реформы рынка труда с различной степенью детализации, тогда как осуществление определённых аспектов реформ предоставляется социальным партнёрам на основе переговоров. Примером может быть французский «пятилетний» закон о труде, занятости и профессиональной подготовке, который призван был служить краеугольным камнем политики правительства в области занятости в течение срока его пребывания у власти. Ведущая роль государства в социально-трудовых отношениях во Франции проявляется также в создании типовых схем социального развития, которых должны придерживаться некоторые государственные предприятия.

Следовательно, невозможно сказать однозначно, какова должна быть идеальная роль государственной власти в социально-трудовых отношениях. Конкретная форма вмешательства государства будет, естественно, в значительной степени определяться политической системой, экономическими условиями, традициями и состоянием взаимоотношений между работодателями и профсоюзами.