Административные учреждения штатов и местное самоуправление

Законодательная власть во всех штатах принадлежит зако­нодательным собраниям (легислатурам) штатов. Конституция каждого штата устанавливает структуру законодательного орга­на штата, порядок его избрания, срок полномочий его членов, полномочия законодательного органа и процедуру их осуще­ствления. По своей структуре и методам работы законодатель­ные собрания штатов во многом копируют конгресс. Во всех штатах, кроме Небраски, они состоят из двух палат: палаты представителей и сената. По своему численному составу за­конодательные собрания штатов существенно различаются — от нескольких сотен до нескольких десятков членов; причем количество законодателей не зависит от численности населе­ния и размеров штатов. Сроки полномочий членов законо­дательных собраний в разных штатах различны: в 46 штатах члены палаты представителей избираются на два года; в че­тырех штатах — на четыре года; сенаторы в 38 штатах изби­раются на четыре года, в 12 штатах — на два года. Перио­дичность проведения сессий законодательных собраний также различна: в большинстве штатов сессии проводятся ежегодно, а в некоторых штатах — раз в два года. В отличие от конг­ресса США, сессии законодательных собраний штатов прово­дятся в сравнительно короткие сроки — один или два месяца.

Как и в конгрессе, в законодательных собраниях штатов действует система комитетов; в некоторых штатах большую роль играют объединенные комитеты обеих палат. Характер­ной особенностью большинства законодательных собраний яв­ляется доминирующая роль спикера палаты представителей, пользующегося огромным влиянием не только в рамках за­конодательного собрания, но и вообще в штате.

В тексты ныне действующих конституций штатов, сред­ний возраст которых составляет 82 года, внесено более 5 тыс. поправок. Столь высокая частота конституционного пересмот­ра в штатах во многом объясняется достаточно упрощенной процедурой принятия поправок. Проект поправки одобряет­ся законодательным собранием штата. В отдельных штатах для этого достаточно простого большинства голосов членов ле­гислатуры, в других — трех пятых или двух третей голосов. В 14 штатах предусмотрено дополнительное требование повтор­ного одобрения проекта поправки на следующей очередной сессии законодательного собрания. Во всех штатах, кроме Делавэра, одобренные поправки передаются для утверждения на референдум. Конституционные поправки могут выноситься на референдум и в порядке «прямой конституционной инициа­тивы» избирателей, предусмотренной конституциями 17 шта­тов. Для этого необходимо составить петицию, под которой должны быть собраны подписи определенного числа избира­телей, например, в Северной Дакоте — более 20 тыс., а в Ар­канзасе — не менее 15% избирателей. Конституциями штатов предусмотрен также порядок принятия новых конституций. Вопрос о необходимости принятия новой конституции выно­сится на референдум легислатурой штата. Если это предло­жение будет одобрено, назначаются выборы членов консти­туционного конвента. Следующая стадия включает проведение выборов, созыв конституционного конвента (за всю историю американских штатов действовало более 230 конвентов), об­суждение и утверждение на его заседании проекта конститу­ции. Последняя стадия — вынесение проекта конституции на референдум. При положительном исходе голосования новая конституция вступает в силу.

Исполнительная власть во всех штатах вверяется губерна­тору. Конституционные предписания устанавливают порядок выборов губернатора, круг и срок его полномочий. На него возлагается обязанность обеспечивать исполнение законов и осуществлять контроль за деятельностью административного аппарата. Одно из наиболее весомых полномочий губернато­ра — право вето в отношении законопроектов, принятых за­конодательными собраниями. Право вето предусмотрено кон­ституциями всех штатов, кроме Северной Каролины. Более чем в 20 штатах губернаторы не могут переизбираться после одного или двух сроков пребывания на посту. В 46 штатах губернаторы избираются на четыре года, в четырех штатах — Арканзасе, Вермонте, Нью-Гэмпшире и Род Айленде — на два года. С поправкой на масштабы деятельности полномо­чия губернатора штата во многом повторяют прерогативы гла­вы исполнительной власти США. Подобно президенту, губер­натор рекомендует легислатуре законодательную программу, пользуется правом вето, готовит проект бюджета штата, осу­ществляет общее руководство деятельностью исполнительных органов, пользуется правом созыва чрезвычайных сессий за­конодательного собрания и правом помилования лиц, осуж­денных за преступления по законам штата, является в масш­табах штата лидером своей партии и главнокомандующим формированиями национальной гвардии (так в США имену­ется организованный резерв) штата. Губернатор представляет свой штат в отношениях с федеральным правительством и пра­вительствами других штатов.

Если президент США назначает членов кабинета, то гу­бернатор, как правило, имеет дело с руководителями испол­нительных органов, которые избираются вместе с ним. К ним относятся государственный секретарь штата, генеральный атторней штата, казначей, аудитор, контролер и другие выс­шие должностные лица.

В отличие от президента, который может наложить вето только на законопроект в целом, губернаторы большинства штатов пользуются правом выборочного вето, которое исполь­зуется против отдельных статей законопроектов. Это обеспе­чивает губернаторам большое влияние на распределение бюд­жетных средств.

В каждом штате имеются департаменты и независимые ве­домства. На уровне штатов они появились раньше, чем на уровне федерации. Так, еще в 70-е годы прошлого века не­которые штаты учредили комиссии по регулированию желез­нодорожных перевозок.

Что касается назначений на должности, то глава исполни­тельной власти штата обладает меньшими полномочиями, чем президент, поскольку здесь помимо губернатора и лейтенант-губернатора (его заместителя) население избирает, как уже говорилось, ряд других должностных лиц. Эти лица не подчи­нены губернатору и фактически самостоятельны. Их незави­симость, а также самостоятельность независимых ведомств ча­сто приводят к неразберихе в управлении. Поэтому в последнее время легислатуры штатов принимают меры к усилению по­зиций губернаторов и созданию координирующих органов.

Для США характерна значительная децентрализация вла­сти не только по горизонтали, но и по вертикали. Органы вла­сти и местного самоуправления наделены достаточными пол­номочиями на автономное управление местными делами. Они функционируют на твердой финансовой базе, имея собствен­ные доходы и принимая самостоятельные бюджеты. Положе­ние дел с административным правом и с административны­ми учреждениями в штатах во многом сходно с положением в федерации, так как штаты обычно копируют федеральную практику.

Местное самоуправление складывалось на заре американ­ского государства, когда США были по преимуществу аграр­ной страной с преобладанием сельского населения. Для уп­равления делами небольших поселков колонисты использовали известные им традиционные формы, вывезенные из Англии. Эти архаичные и чрезвычайно разнообразные формы органи­зации местных органов власти сохранились до наших дней. Местные органы создаются на основе законодательства шта­та и обладают правами, определенными этим законодатель­ством. В то же время местной власти предоставляется право осуществлять свои функции без формального контроля со сто­роны органов штата, на основе самоуправления. Бюджет местных органов складывается из местных налогов и целевых ассигнований штатов и федерального правительства.

Организация местного самоуправления относится, соглас­но 10-й поправке к конституции США, к ведению штатов. Большинство штатов регламентирует ее лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конституци­ях положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие мест­ное управление. Это обеспечивает достаточную свободу в орга­низации и деятельности органов местного самоуправления, в особенности городского (муниципального), создает обилие не­стандартных учреждений и полномочий.

В настоящее время штаты разделены на графства (их око­ло 3 тыс.), муниципалитеты (инкорпорированные города и виллиджи — около 19 тыс.), тауншипы и тауны (около 17 тыс.), школьные округа (около 14, 5 тыс.) и особые округа (около 33 тыс.). Графства служат для управления главным образом сельскими территориями. В муниципальных корпорациях про­живает около двух третей всего населения страны. Таунши­пы (маленькие городки в составе приходов) и тауны (адми­нистративные центры районов или центры деловой и торговой жизни города), которые рассматриваются в качестве квазикорпораций, существуют в 20 штатах. Управление особыми ок­ругами специализируется на выполнении отдельных функций (образование, водоснабжение, санитария и т. п.), и границы округов определяются обычно с учетом целесообразности и часто безотносительно к границам округов другого вида и к границам иных территориальных единиц.

Во главе графства стоит или совет наблюдателей из 5 и более членов (нередко более 100), избираемых жителями тауншипов, входящих в графство, или, что более распростра­нено, совет уполномоченных из 3-7 членов, избираемых всем населением графства. Помимо советов, в графствах избира­ются также такие должностные лица, как шериф, коронер, каз­начей, надзиратель школ и др. Исполнительной властью в графствах в последнее время все больше становится назна­чаемый советом управляющий (менеджер), который руководит аппаратом служащих и координирует управление дела­ми графства. Совет графства контролирует состояние мест­ных дорог, содержание мест заключения, больниц и мест для отдыха. Под контролем штата графство несет ответственность за организацию выборов, переписей населения, сбор и обра­ботку статистических данных по своей территории. Параллель­но с советом графства могут действовать различные целевые комиссии (по вопросам здравоохранения, общественных со­оружений и т. п.).

В большинстве штатов города, находящиеся на территории графства, имеют собственные, независимые от графства и бо­лее разнообразные по форме органы самоуправления. В од­них случаях избираются мэр и совет, члены которого стано­вятся главами департаментов городского управления', в других — избирается муниципальная комиссия, которая может назначить мэра с ограниченными правами. Получила распространение и такая форма муниципального управления, при которой из­бранный населением совет нанимает управляющего для ква­лифицированного руководства городским хозяйством.

Особо сложная структура местного самоуправления суще­ствует в городских агломерациях, состоящих из города и тя­готеющих к нему в социально-экономическом отношении близлежащих населенных пунктов. В пределах одной город­ской агломерации может действовать до 300-400 администра­тивно-политических подразделений, что в значительной мере затрудняет координацию их деятельности. Одна из форм ме­стного самоуправления организуется в пределах специальных округов, не совпадающих с границами графств, городов и дру­гих административных единиц. Специальные округа создаются в тех случаях, когда местные власти не обеспечивают адми­нистративный надзор в той или иной области, представляю­щей интерес для населения. Их типичной разновидностью являются школьные округа, но могут создаваться специаль­ные округа и в таких, например, целях, как борьба с моски­тами, освещение улиц и т. п. Население при этом избирает небольшой совет директоров, уполномоченный набирать не­обходимых специалистов.

Сельские тауны Новой Англии управляются собраниями взрослых жителей или избираемыми на них представителя­ми. Собрание или представители избирают исполнительный орган — совет из 3-5 членов обычно на один год. Как и в графстве, здесь избираются почти те же должностные лица:

клерк, казначей, констебль и др. В некоторых таунах советы назначают управляющих. Подобным образом управляются и тауншипы, за исключением того, что примерно в половине из них советы избираются не собраниями жителей, а голосо­ванием на избирательных участках. Во главе школьного или осо­бого округа стоит, как правило, совет из 3-7 членов, избирае­мый населением или назначаемый органом штата.

Городские корпорации и квазикорпорации управляются по-разному. Во главе небольших городских таунов и тауншипов (их около 500) стоят собрания жителей или их представите­лей. Управление приблизительно 200 городами осуществля­ется комиссиями, избираемыми населением. Члены комиссии выполняют одновременно функции совета и глав основных подразделений аппарата городского управления. Около 2, 5 тыс. городских образований управляются по схеме «совет — уп­равляющий». Совет в этом случае назначает на определенный срок профессионального чиновника — управляющего, кото­рый подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе управления выполняет лишь представительские функции. И, наконец, наиболее распространено (более 3, 6 тыс. корпораций) управ­ление по схеме «мэр — совет». При этом «сильный» мэр, из­бираемый обычно населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет про­ект бюджета и принимает меры для его исполнения, налага­ет трудно преодолимое вето на решения совета. При «слабом» мэре, избираемом, как правило, самим советом, управление городом сосредоточено в руках совета.

Стремительное экономическое и демографическое разви­тие, быстрый рост отдельных городов привели к возникнове­нию огромных городских агломераций, расположенных часто на территории нескольких графств, а иногда даже нескольких штатов. В таких образованиях обычно действует конгломерат различных органов власти. Поэтому возникает постоянная не­обходимость создания новых административно-территориаль­ных единиц, новых органов местного самоуправления, необ­ходимость координации новых и старых властей. Реформы местного самоуправления не поспевают за быстрыми переме­нами, порождая массу проблем для жителей и органов управ­ления.