Государственная служба. Категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал

Категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномо­чий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США «государственным служащим» («government employee») или «служащим общественного сектора» («public employee») в ши­роком смысле считается любое лицо, труд которого опла­чивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти. Соответственно, широко употребляемые в амери­канской литературе термины «гражданская служба» («civil service»), «публичная служба» («public service»), «правительствен­ная служба» («government service») зачастую носят характер си­нонимов.

В то же время в специальной американской литературе в ряде случаев проводится различие между «гражданской служ­бой», охватывающей категорию профессионального несме­няемого чиновничества, и «правительственной службой», под которой подразумевается высший слой государственных чи­новников, сменяемых на основе «системы добычи». На русский язык все эти термины переводятся как «государственная служ­ба», и этот термин используется в отечественной литературе.

На американскую государственную службу оказали боль­шое влияние федеративная форма государственного устрой­ства, президентская форма правления, конституционные прин­ципы разделения властей, «сдержек и противовесов» и другие особенности политической организации общества.

Федеральная форма государственного устройства США предопределила размежевание функций центрального испол­нительного аппарата и органов управления штатов, графств и муниципалитетов. Несмотря на то что концепция суве­ренности штатов была отвергнута еще в конце XVIII в., в об­щественно-политической жизни американского государства штаты всегда играли роль более значительную, чем простые административно-территориальные единицы.

Ввиду того, что конституция обошла молчанием вопрос о построении государственной службы на местах, организация деятельности чиновников в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой власти штатов и мест­ного управления. Служебная деятельность личного состава исполнительных органов штатов, за исключением некоторых ее видов, финансируемых из федерального бюджета, не под­лежит регулированию федеральным законодательством. Работа служащих местных органов власти строится по большей час­ти на независимой от властей штата основе.

В результате, с юридической точки зрения, в США не су­ществует единой государственной службы. Она как бы разде­лена по административно-территориальному принципу на множество автономных систем, что при наличии в США около 185 тысяч административно-территориальных единиц делает ее композицию весьма сложной. Кроме того, наиболее важ­ная, с государственно-правовой точки зрения, федеральная гражданская служба в свою очередь состоит из конгломерата административно-управленческих структур, правовая основа которых совпадает лишь частично. Существуют и так назы­ваемые исключенные федеральные службы — заграничная служба, ФБР, ЦРУ и другие.

Начало современной гражданской службе на уровне феде­рации было положено в 1883 г. Законом о гражданской службе. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее система «добычи», в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие новую систему (систему заслуг) и кон­курсные экзамены для набора на службу и назначения на подавляющее число должностей. Запрещалась дискриминация по признаку партийной принадлежности, а гражданская служба объявлялась политически нейтральной. Закон учредил особый орган — Комиссию гражданской службы, ставшую впослед­ствии независимым ведомством в системе исполнительной власти.

В последующие годы законодательство, регулирующее граж­данскую службу, неоднократно дополнялось и изменялось. Од­ним из последних наиболее значительных актов был Закон о реформе гражданской службы (1978 г.). Этим законом вместо Комиссии были созданы в качестве независимых ведомств три новых органа: Управление по руководству персоналом, Управ­ление особого советника и Совет по охране системы заслуг. Им поручалось выполнение трех различных функций, выпол­нявшихся ранее комиссией: 1) управление набором, обучением и продвижением служащих; 2) расследование случаев наруше­ний правовых норм; 3) вынесение решений по таким наруше­ниям. Помимо этого. Закон 1978 г. предусмотрел проведение ежегодной оценки работы служащих, ввел более широкое при­менение поощрительных премий и создал новую группу слу­жащих — Службу высших руководителей. Многочисленные и очень детальные правовые нормы по вопросам гражданской службы содержатся главным образом в кодифицированном пя­том разделе Свода законов США.

Не все федеральные служащие относятся к числу граждан­ских служащих. Ими не являются: должностные лица, нахо­дящиеся на «правительственной службе», т. е. руководители департаментов и ведомств, сменяемые новым президентом; военнослужащие; обслуживающий персонал правительствен­ных органов, набираемый в неконкурсном порядке; некото­рые другие категории служащих. К гражданским служащим относятся в основном все те, которые подпадают под юрис­дикцию вышеуказанных Управлений и Совета. В 1988 г. таких было 60 %. В США существует детальная классификация ра­бот и должностей в зависимости от относительной сложно­сти обязанностей и ответственности, к которой тесно привя­заны ставки оплаты труда.

Служащие, подпадающие под юрисдикцию Управления по руководству персоналом, разбиты на 18 разрядов (ступеней). Их жалование сравнимо с оплатой соответствующего труда в частном секторе. Для Службы высших руководителей установ­лен особый порядок отбора, поощрения, продвижения, уволь­нения и пенсионного обеспечения.

Набор служащих осуществляется Управлением по руковод­ству персоналом. Разрешается поступление на службу прак­тически без возрастных ограничений и на любую ступень. Управление проводит экзамены по установленным им про­граммам, а также экзаменует претендентов на должности ад­министративных судей. Совет по пересмотру квалификации Управления экзаменует старших руководителей. Для занятия должности более высокого разряда служащему также нужно выдержать экзамен.

Управление отвечает за организацию обучения и повыше­ние квалификации служащих. Оно разрабатывает методики ежегодных оценок работы служащих и контролирует их про­ведение департаментами и ведомствами. В 1988 г. почти 97% всех федеральных служащих прошли оценку своих профес­сиональных способностей. Она проводится руководителями учреждений и их особыми советами по проверке исполнения. От ее итогов зависит судьба карьеры служащего и размер опла­ты его труда. Служащим (но не более чем половине сотрудни­ков), труд которых оценен положительно, полагается премия. Она выплачивается раз в год одной суммой (освобожденной от части вычетов).

Служащие охвачены системой социального обеспечения по болезни, имеют право на пенсии по старости (с 50 лет) и ин­валидности. Они могут создавать свои профсоюзы, заключать коллективные договоры с администрацией, участвовать в при­нятии решений, затрагивающих их интересы. Но их права на забастовку ограничены. Политические права служащих так­же ограничены, поскольку официально они должны быть по­литически нейтральными. Особо льготные условия пребыва­ния на службе предусмотрены для высших руководителей. Всего их около 11 тыс. У них отсутствует деление на разряды, назначение на должность и перемещение на межведом­ственной основе производится лишь на основе оценки их тру­да руководителем. Имеются льготы в повышении квалифи­кации, отпусках, пенсионном обеспечении.

Известно, что одной из целей ныне действующей адми­нистрации Клинтона является обновление госаппарата. Это, в частности, относится и к Службе высших руководителей (СВР), так как данный институт играет важную роль в прове­дении реформ. Не случайно в доклад, посвященный измене­ниям в системе административного управления, был включен специальный раздел «Усилить службу высших руководите­лей, чтобы она стала ключевым элементом в преобразова­нии правительственной культуры». В нем были перечислены основные проблемы и указаны направления будущего раз­вития СВР.

Кратко очертив области, где надо провести изменения, ав­торы доклада предложили три направления действий. Во-пер­вых, изменить подход к управлению руководящими кадрами путем: а) развития учебных центров, занятых обучением госу­дарственных служащих, с ориентацией на потребности XXI в.; б) выработки стратегии для изменения бюрократической куль­туры в министерствах и агентствах; в) совершенствования ин­формационной системы для содействия руководителям при принятии решений и планировании. Во-вторых, внедрить в государственные органы управления общую модель по выяв­лению, отбору и развитию руководителей с учетом стратегии и бюджета организации. В-третьих, улучшить систему рота­ции членовСВР, чтобы полнее использовать их способности и навыки, изменяя место работы и функциональные обязан­ности.

Короче говоря, на данном этапе свою основную задачу пра­вительство США видит в том, чтобы, сохраняя основы СВР, внести коррективы, которые позволили бы лучше выполнять поставленные перед ней задачи и повысить эффективность работы федеральных органов власти.

В целом федеральная государственная служба США на сен­тябрь 1994 г. состояла из следующих групп:

1. Руководители министерств и ведомств, назначаемые пре­зидентом США, — 450 человек.

2. Высшие государственные служащие: а) служба высших руководителей — 7650; б) дипломатическая служба — 1100; в) другие государственные органы — 5500 человек.

3. Государственные служащие: а) категории 13-15; высшие должности — 285 300 человек, включая 104 700 руководите­лей; б) категории 1-12; 1 232 200 служащих, включая 85 300 руководителей.

Таким образом, члены СВР выступают в качестве связую­щего звена между политическими руководителями и осталь­ными государственными служащими. В нее не входят долж­ности, назначение на которые производит президент США с согласия сената, должности в МИД, ФБР, ЦРУ, Управлении по национальной безопасности, государственных корпораци­ях, центральных финансовых ведомствах.

В законе перечисляются пять критериев, позволяющих оп­ределить должности, входящие в Службу высших руководи­телей:

1. Управление деятельностью государственных организа­ций.

2. Ответственность за выполнение федеральных программ и проектов.

3. Контроль за реализацией целей, регулирование и оцен­ка деятельности.

4. Руководство работой государственных служащих.

5. Принятие решений, определяющих политику, или вы­полнение других функций руководителя.

Большинство из членов СВР работают в районе Вашинг­тона (72%). Их средний возраст — 52 года, стаж государствен­ной службы — 24 года. 67, 5% имеют диплом магистра или доктора гуманитарных или естественных наук. Доля женщин не очень высока — 13%.

Федеральные ведомства самостоятельно определяют коли­чество должностей СВР на двухлетний период. Но право окон­чательного утверждения остается за Службой управления пер­соналом после консультаций с Административно-бюджетным управлением на основе миссии данного ведомства, потребно­стей федеральных программ и возможностей бюджета.

В законе о Службе высших руководителей определены два типа должностей: карьерные и общие. На карьерные должно­сти могут назначаться лишь кадровые чиновники, что должно обеспечить стабильность работы госаппарата и «гарантировать его беспристрастность и доверие народа к правительству». Каждому министерству и ведомству дается квота на карьер­ные должности.

На общие должности могут назначаться представители дру­гих профессиональных групп. В 1993 г. на карьерных долж­ностях работали 54%, а на общих — 46% служащих.

Введены 4 типа назначений для членов СВР: карьерные, некарьерные, чрезвычайные и временные. Карьерные назна­чения происходят в соответствии с квалификационными тре­бованиями, устанавливаемыми самим ведомством, из числа кад­ровых служащих. Они могут осуществляться как на общие, так и на карьерные должности. Некарьерные назначения распро­страняются только на общие должности, которые связаны с политическим управлением и формированием стратегическо­го курса. Они утверждаются в службе управления персоналом и не должны превышать 10% от всего числа должностей СВР и 25% должностей в каждом ведомстве.

Временные назначения на общие должности производят­ся на срок не более 3 лет, когда ведомству требуется быстро принять служащего для выполнения специального проекта или важной работы, а формальная процедура приема из-за ее дли­тельности не устраивает. Чрезвычайные назначения на общие должности происходят на срок не более 18 месяцев в случае крайней необходимости. При этом количество временных и чрезвычайных назначений не может превышать 5% от всех назначений в СВР.

При реформировании государственной службы США ста­вилась задача сделать ее более открытой и конкурентоспособ­ной по сравнению с частным сектором. Поэтому, чтобы по­ступить на должность в СВР, претендент должен пройти конкурсные экзамены и победить в открытой борьбе с другими претендентами. Заинтересованные лица могут получить список вакансий в государственных организациях или регио­нальных центрах занятости. Все вопросы, связанные с отбо­ром, приемом и оценкой кадров, решают сами ведомства. Для этого в них созданы советы по руководящим кадрам, разра­ботаны принципы и механизм работы с персоналом, опреде­лены квалификационные требования к членам СВР.

Государственные организации передают информацию о ва­кансиях в службу управления персоналом, которая публикует их список каждые две недели. Вакансии остаются открытыми на протяжении 14 календарных дней. В случае, когда наз­начение на должность в СВР происходит впервые, управлен­ческие навыки претендента оценивает специальная квалифи­кационная комиссия, состоящая из 3 членов СВР из различных министерств. Во внимание принимаются: управленческий опыт; успешное участие в обучающих программах СВР; осо­бые профессиональные качества, обеспечивающие хорошее ру­ководство организацией. Помимо конкурсных экзаменов, су­ществует альтернативный путь поступления на должность в СВР через участие в обучающих программах, разработанных в службе управления персоналом. Чтобы быть принятым на них, надо пройти такую же процедуру, как и при поступле­нии в СВР. После успешного завершения обучения кандидат может выбрать для своей дальнейшей работы любое ведом­ство.

Для новых членов СВР установлен годовой испытательный срок, позволяющий всесторонне оценить способности, зна­ния, мотивацию служащего, его сильные и слабые стороны. При неудовлетворительной оценке работы его увольняют или переводят на прежнюю должность. Существует правило, по которому 70% всех членов СВР должны иметь стаж не менее 5 лет работы в органах федеральной власти на момент их на­значения. Это гарантирует сохранение стабильного состава высших руководителей и преемственность государственной по­литики.

Одна из особенностей Службы высших руководителей — ее гибкий характер. Пройдя квалификационные процедуры отбора и победив в конкурентной борьбе, государственный слу­жащий получает возможность занимать различные должности внутри СВР, независимо от его первоначальной позиции, вслед­ствие того, что эта система не имеет должностных границ.

Если служащий решил перейти на другую работу внутри СВР, он должен предупредить об этом за 15-60 дней. Пере­вод разрешается только через 120 дней работы после поступ­ления в СВР.

Все министерства и ведомства имеют систему оценок вы­полнения работы для членов СВР с учетом миссии организа­ции и рекомендаций службы управления персоналом. Цели и система показателей оценки выполнения определяются со­вместно служащим и руководителем и обычно включают: про­изводительность, качество, время выполнения, издержки, ре­зультативность. Ежегодно в письменной форме дается оценка работы члена СВР. Одна копия отчета направляется руково­дителю ведомства, а другая передается в совет по исполне­нию, созданный для большей объективности и последователь­ности в этой работе.

В законе о СВР определены по меньшей мере 3 шкалы оце­нок: неудовлетворительно, удовлетворительно, хорошо. При оценке «хорошо» возможно получение премии за выполне­ние. Более низкие оценки являются основанием для коррек­тировки действий служащего или увольнения его из СВР. Од­нако существуют ограничения. Высших руководителей нельзя оценивать в течение 90—120 дней после поступления на но­вую должность или в течение 120 дней после прихода нового президента. В 1989 г. был принят закон, согласно которому, начиная с 1991 г., каждые 3 года все карьерные чиновники обязаны проходить аттестацию. По этому поводу в справоч­нике для членов СВР сказано: «Аттестация имеет своей це­лью повысить результативность деятельности карьерных чле­нов Службы высших руководителей, в том числе посредством поощрения их творческого развития и с целью оказания по­мощи тем руководителям, которые испытывают определенные трудности, но обладают потенциалом для достижения хоро­ших результатов».

Руководитель ведомства по результатам оценок делает свое заключение: аттестовать, условно аттестовать, неаттестовать. Если член СВР аттестовывается условно, то он остается на своей должности, но ему может быть снижена зарплата и он обязан разработать план по устранению недостатков в рабо­те. Через 12 месяцев он снова проходит аттестацию. Если ре­зультат отрицательный, то его увольняют. Первая аттестация в 1991 г. охватила 5254 члена СВР, из которых 22 были атте­стованы условно, а 9 служащих ее не прошли.

В последнее время, наряду с сокращением численности го­сударственного аппарата, много делается для повышения пре­стижа работы в органах исполнительной власти, улучшения имиджа государственной службы. Так, в мае 1995 г. была про­ведена Неделя государственного служащего с целью показать вклад служащих в социальное развитие американского обще­ства.