Парламент

Британский парламент — старейший в Европе (существует с конца XIII в.). Он состоит из двух палат — палаты общин (нижняя) и палаты лордов (верхняя). Палата общин избира­ется населением на 5 лет, но может быть распущена досроч­но. Право избирать депутатов палаты общин имеют британ­ские граждане, достигшие 18 лет и имеющие постоянное место жительства в избирательном округе ко дню «закрытия» спис­ков избирателей. Особенностью британского законодательства о выборах является то, что права голоса, наряду с умалишен­ными и осужденными за тяжкие преступления, лишены пэры (лица, имеющие такой дворянский титул, который дает пра­во заседать в верхней палате британского парламента). Пра­во быть избранным в палату общин предоставляется с 21 года тем, кто обладает правом голоса, исключая, однако, священ­ников англиканской церкви, банкротов и лиц, находящихся на государственной службе.

Для того, чтобы быть зарегистрированным в качестве кан­дидата в депутаты, необходимо внести избирательный залог в сумме 1000 фунтов стерлингов. Залог переходит в собствен­ность государства, если кандидат соберет менее 5 % общего числа поданных по округу голосов.

Выборы в палату общин проводятся по одномандатным округам на основе мажоритарной избирательной системы от­носительного большинства.

Увеличив в 1983 г. состав палаты с 635 до 650 депутатов, правящая консервативная партия получила возможность пе­рекроить ряд избирательных округов в своих интересах. Оп­ределение результатов выборов по системе относительного большинства приносит огромные выгоды двум крупнейшим партиям. Более половины поданных голосов кандидату необ­ходимо набрать лишь тогда, когда по округу баллотируются только два кандидата (английские политики называют такую ситуацию «честным боем»), если же по округу баллотируют­ся три кандидата и более (ситуация «треугольного спора»), из­бранным чаще всего оказывается кандидат, собравший менее половины поданных голосов. Все остальные голоса не засчи­тываются. Все это приводит к тому, что распределение депу­татских мандатов между партиями никогда не соответствует распределению между ними голосов избирателей.

Палата лордов вообще не избирается. Ее членами являют­ся: 1) наследственные пэры, т. е. лица, которые обладают на­следственным дворянским титулом не ниже барона и кото­рые вместе с титулом получают и передают по наследству место в верхней палате британского парламента; 2) пожизнен­ные пэры, т. е. лица, которым дворянский титул барона (ба­ронессы) пожалован без права передачи по наследству; таким правом фактически наделен премьер-министр. Большинство из них — это политические и партийные деятели, либо выс­шие военнослужащие и чиновники, вышедшие в отставку, либо руководители крупных государственных или частных предприятий, выдающиеся ученые, профсоюзные деятели, известные актеры. Звание пэра предоставляется за заслуги в общественной и политической деятельности; 3) 26 «духов­ных лордов» (2 архиепископа и 24 епископа англиканской церк­ви), которые считаются членами верхней палаты до тех пор, пока занимают свои церковные должности; 4) 20 «лордов по апелляциям». Это лорды-юристы, которые назначаются коро­левским актом пожизненно из числа лиц, занимающих или занимавших высокие судейские должности. Они оказывают палате помощь при решении судебных дел и получают осо­бую плату. Численный состав палаты лордов юридически не определен. Монарх вправе жаловать титулы пэров и тем са­мым беспредельно увеличивать состав верхней палаты (в на­стоящее время членами палаты лордов являются свыше 1100 человек).

Заседаниями палаты общин руководит спикер, избираемый депутатами из своей среды. Спикер считается беспартийным и сам не участвует ни в прениях, ни в голосованиях, имею­щих место в палате; только в том случае, когда голоса депута­тов разделяются поровну, он подает решающий голос. В палате лордов председательствует лорд-канцлер — член правитель­ства. Если лорд-канцлер не является пэром, он не входит в состав этой палаты, если же он носит титул пэра, то прини­мает участие и в прениях, и в голосованиях. Роль лорда-канц­лера в руководстве заседаниями верхней палаты очень неве­лика: он не предоставляет лордам слова для выступления, не обладает дисциплинарной властью.

Палата общин образует из своих депутатов комитеты трех основных видов: 1) комитет всей палаты; 2) постоянные ко­митеты; 3) «отобранные» комитеты. В комитет всей палаты нижняя палата британского парламента преобразуется при об­суждении законопроектов исключительной важности и зако­нопроектов, содержащих лишь одну статью. При этом уби­рается булава (знак королевской власти), а спикер покидает заседание, которое ведет специально избранный председатель. Состав большинства постоянных комитетов назначается осо­бым комитетом «по отбору» каждый раз заново для рассмот­рения только одного законопроекта, постоянными являются лишь назначенные спикером председатели этих комитетов. Часть постоянных комитетов абсолютно неспециализирована и обозначается первыми буквами алфавита, три Комитета спе­циализированы по территориальному признаку (два шотланд­ских и один североирландский) и один предназначен для рас­смотрения главным образом неправительственных законопро­ектов. Особой разновидностью постоянных комитетов являются два больших комитета (шотландский и валлийский): в их со­став входят все депутаты, избранные соответственно в Шот­ландии и Уэльсе (а также часть других депутатов), а в компе­тенцию, наряду с рассмотрением законопроектов, — прове­дение общих прений по шотландским и валлийским делам. Среди «отобранных» комитетов наиболее важную роль игра­ют сессионные комитеты, образуемые на время сессии. Все эти комитеты специализированы, но по разным признакам: часть из них контролирует определенные министерства, другая часть (комитет по процедуре, комитет по отбору, комитет по при­вилегиям) ведает вопросами внутренней деятельности пала­ты общин. Палата может образовать и временные «отобран­ные» комитеты специально для расследования какого-нибудь вопроса, но в настоящее время редко прибегает к этому.

Партийный состав постоянных и сессионных комитетов комплектуется по принципу пропорционального представи­тельства фракций; это обеспечивает партии, располагающей абсолютным большинством мест в палате общин, преоблада­ние и во всех ее комитетах. Представители той же партии на­значаются и председателями всех комитетов палаты.

Законопроекты (билли) могут быть внесены в любую па­лату, но на практике все политически важные билли рассмат­риваются вначале нижней палатой и лишь затем верхней. Пра­во законодательной инициативы принадлежит исключительно членам парламента, и тем не менее имеется существенное раз­личие между «правительственными биллями» (члены прави­тельства в Великобритании обязательно являются членами той или другой палаты и в качестве таковых пользуются правом законодательной инициативы) и «биллями частных членов» (неправительственными законопроектами). Правительственные билли могут быть внесены в любой день парламентской сес­сии, и для их обсуждения отводится не менее 4 из 5 рабочих дней в неделю, а для внесения и обсуждения «биллей част­ных членов» отводятся только пятницы, да и они могут быть заняты правительственными делами.

Все правительственные и неправительственные билли про­ходят одни и те же стадии законодательной процедуры — три чтения, стадию рассмотрения в комитетах и стадию доклада комитета палате. В интересах правительства прения на лю­бой стадии могут быть ограничены с помощью одного из трех приемов: 1) закрытия прений в случае внесения соответству­ющей резолюции, поддержанной спикером и одобренной по крайней мере 100 депутатами; 2) «гильотины», т. е. принятия резолюции, заранее устанавливающей время прекращения прений по отдельным разделам билля (при этом раздел ут­верждается тогда, когда значительная часть его и не обсуж­далась); 3) «кенгуру», т.е. принятия резолюции, дающей пра­во спикеру выбрать для обсуждения лишь несколько поправок из общего числа предложенных.

Билль, принятый палатой общин, передается на рассмот­рение палаты лордов. Если билль удостоверен спикером в качестве финансового («денежного»), он должен быть принят верхней палатой в течение 1 месяца — в противном случае билль передается на подпись главе государства без одобрения палаты лордов. Нефинансовый билль передается на подпись монарху без одобрения верхней палаты только в том случае, если палата лордов дважды, в двух последовательных сесси­ях, отклонила этот билль, а палата общин дважды приняла его, причем между вторым чтением билля в нижней палате во время первой сессии и окончательным принятием его этой палатой во второй сессии прошло не менее года. Короче го­воря, палата лордов может задержать принятие нефинансо­вого билля на год.

Фактически доминирующую роль в осуществлении зако­нодательной власти в Великобритании играет правительство: оно вносит примерно 85 % всех биллей, а «частные члены» — только 15 %. Среди законов, принятых парламентом, те, что внесены правительством, составляют 95 %.

К формам парламентского контроля над деятельностью правительства, которые используются в Великобритании, от­носятся в первую очередь вопросы. Как правило, вопросы по­даются заранее, и в начале каждого заседания палаты (исклю­чая заседание в пятницу) отводится час для устных ответов на них. Ответы министров предельно кратки, так что в тече­ние «часа вопросов» дается по 50—70 ответов; парламентарий, не удовлетворенный ответом, может задать дополнительный вопрос. В течение года примерно на 3 тысячи вопросов да­ются устные ответы, в парламентских отчетах содержится еще около 40 тысяч письменных ответов министров.

Обсуждению общей политики правительства посвящаются прения по поводу тронной речи монарха, в которой излага­ются ее основные направления. Они проводятся в начале каждой парламентской сессии. Время от времени проходят также прения по отдельным проблемам правительственной политики, к которым правительство считает необходимым привлечь внимание парламента и общественного мнения.

Любая палата вправе принять решение о расследовании какого-то дела, имеющего общественное значение, и поручить это расследование специально образованному временному «отобранному» комитету. Но современная практика идет по другому пути: такое расследование поручается либо какому-то судье, либо королевской (а то и департаментской) комиссии.

Ежегодно одному из «отобранных» комитетов палаты об­щин представляется доклад парламентского комиссара по де­лам администрации. Комиссар назначается главой государства для расследования жалоб граждан на злоупотребления адми­нистрации. Жалобы, однако, должны быть поданы депутату и им переданы комиссару. Последний включает в свой до­клад лишь небольшую часть жалоб, при расследовании кото­рых он установил злоупотребления.

Специфической особенностью британской парламентской практики является наличие официальной оппозиции. «Лояль­ная оппозиция Ее Величества» — так официально именуют глав­ную оппозиционную партию в парламенте. Лидер оппозиции возглавляет так называемый теневой кабинет, занимающий­ся теми же проблемами, что и правительство, и получает жа­лование от государства. Члены теневого кабинета (теневые министры) выступают на заседаниях парламента от имени оп­позиции в качестве главных ораторов по соответствующим вопросам.