Виборчі системи

Вибори є невід'ємним атрибутом демократичного суспільства, адже са­ме шляхом виборів у ньому відбувається відтворення та легітимація влад­них інститутів. Навіть елемен­тарна демократія передбачає, що політичні рішення (у тому числі й щодо того, хто має керувати державою) приймаються більшістю голосів, а кожен громадянин має рівну кількість голосів для прийняття рішень.

Виборча система – це сукупність визначених законодавством правил, які регулюють перебіг виборчої кампанії (змагання між партіями і кандидатами та спосіб голосування), а також спосіб визначення переможців і розподілу між ними депутатських мандатів.

Типи виборчих систем. В залежності від того, яким чином розподіляють­ся депутатські мандати між кандидатами чи партіями, розрізняють три типи виборчих систем:

- якщо депутатські мандати надаються тим кандидатам, які отримують від­носну більшість голосів, то такі виборчі системи називають мажоритар­ними системами відносної більшості (в англо-американській традиції їх прийнято називати плюральними системами);

- якщо депутатські мандати надаються тим кандидатам, які отримали абсо­лютну більшість голосів, то такі виборчі системи називають мажоритарними системами абсолютної більшості;

- якщо розподіл депутатських мандатів відбувається пропорційно до час­тки голосів, поданих за певне об'єднання кандидатів (партію, блок пар­тій), то такі виборчі системи називають пропорційними.

Іноді виділяють ще й змішану систему виборів, яка однак не грунтується на якомусь окремому принципі визначення переможця виборів, а являє со­бою певне поєднання принципів пропорційного розподілу однієї частини депутатських мандатів з принципами відносної чи абсолютної більшості – при розподілі іншої частини.

При цьому слід зазначити, що перші два види виборчих систем (мажоритарні системи абсолютної чи відносної більшості) застосовують як на виборах законодавчої і представницької влади, так і керівників виконавчої влади, тоді як пропорційна система використовується тільки для обрання депутатів парламенту і місцевих представницьких органів самоврядування. Адже пропорційним чином можна визначати тих, хто обраний, тільки в тому ви­падку, якщо обирається багато (чи принаймні кілька) депутатів, а посада керівника держави (президента), мера міста чи губернатора провінції (штату, області) не може бути розподілена пропорційно (частинами).

Вплив виборчих систем на дотримання принципів демократії та ефективність урядування. Чому поява систем пропорційного розподілу депутатських мандатів не призвела до відмови від систем абсолютної чи відносної більшості? Річ у тому, що виборчі системи виконують в демократичному суспільстві різні функції, а, отже, й оцінюються не тільки з точки зору реалізації принципів політичного представництва інтересів. Основними критеріями оцінки виборчих систем є такі:

1. Забезпечення справедливого представництва інтересів різних груп гро­мадян. Найкраще такий принципpeалізується за простої пропорційної сис­теми партійного представництва, яка діє в Ізраїлі та Нідерландах, де вся кра­їна являє собою один загальнонаціональний округ, виборчий бар'єр^[1] дуже низький (у Нідерландах – 0, 67%, в Ізраїлі – 1%), а тому депутатські мандати отримують партії, які набрали навіть таку невелику кількість голосів. Най­гірше принцип справедливого представництва реалізується за мажоритарної системи відносної більшості, особливо в країнах з неусталеною мультипартійною системою. Про це свідчить такий приклад з вітчизняного досвіду. На парламентських виборах в Україні в 1998 році у виборчому окрузі № 217 м. Києва балотувались 26 кандидатів У виборах взяли участь 58, 1% зареєс­трованих виборців.

Отже, переможцем став кандидат, якого підтримали тільки 10% тих, хто прийшов на виборчі дільниці (але це найбільше голосів за якого проголосували), а серед усіх виборців округу тільки 6%. Решта 94% зареєстрованих виборців даного округу ніяк не були представлені в парламенті.

Тільки за усталеної двопартійної (системи, яка фактично існує лише в США та Новій Зеландії, диспропорційність представництва інтересів при виборах за системою відносної більшості зменшується, бо перемо­жець має набрати не 10% голосів виборців і представляти не 5-6% заре­єстрованих виборців, а абсолютну чи відносну більшість громадян. Але і в цих країнах, де конкурують за владу всього дві партії, може виникнути ситуація, що партія, яка набрала понад 40% голосів, не отримає жодно­го мандату.

2. Сприяння політичному структуруванню суспільства. Якою мірою ви­борча система сприяє встановленню усталеної ефективної партійної систе­ми і партійно-політичному структуруванню суспільства? Чи спонукає вона до появи ефективного числа партій, чи, навпаки, веде до мультипартійної розпорошеності?

Проста система пропорційного представництва, як стверджував відомий французький соціолог М. Дюверже, веде до багатопартійності, з численни­ми, незалежними одна від одної політичними партіями. Мажоритарна сис­тема абсолютної більшості обумовлює появу партійної системи з кількох партій, що займають досить гнучку позицію і схильні до компромісів і коа­ліцій, щоб отримати у другому турі голосування 50% + 1 голос. Мажоритар­на система відносної більшості зумовлює появу двопартійної системи кон­куруючих партій.

Але в соціально-культурних умовах різних країн, і навіть в різні соціаль­но-політичні періоди однієї країни, вплив виборчих систем на функціонування і появу партійних систем може бути різним. Мажоритарна система відносної більшості, яка надає усталеності двопартійній системі США чи Нової Зеландії (а не викликає її появу), може мати протилежні наслідки в мультикультурних суспільствах, розколотих соціально, етнокультурно, ідео­логічно, що й викликає появу багатьох груп інтересів і відповідних їм партій.

Для структурування партійно-політичних інтересів в таких суспільствах більше підходить пропорційна система з високим (4-5%) виборчим бар'єром, коли депутатські мандати розподіляються не між усіма партіями, а тільки між тими, які отримали підтримку достатньо великої кількості ви­борців. Така система, звичайно, зменшує пропорційність представництва інтересів усіх груп виборців в порівнянні з тією, що діє в Нідерландах, але посилює роль кількох потужних політичних партій і зменшує партійну роз­порошеність, а також спонукає дрібні партії ще під час виборів (а не тільки в парламенті) створювати партійні коаліції (блоки, об'єднання).

3. Сприяння встановленню працездатного стійкого уряду. Одним з най­важливіших завдань виборів є створення уряду. Постає запитання: яка ж ви­борча система сприяє створенню стійких урядів, а які – ні? Адже демокра­тичні вибори повинні забезпечувати не тільки справедливе представництво інтересів громадян, але й ефективне управління, яке неможливе без стабіль­ності урядів.

Вважається, що система відносної більшості є найсприятливішою для ут­ворення стійких урядів однопартійної більшості, а проста пропорційна сис­тема не дає змоги формувати стійку парламентську більшість і створювати усталені уряди через розпорошеність у парламентах політичних сил. Проте навіть у більшості розвинених західноєвропейських країн, не кажучи вже про нові демократії Східної Європи, де формування політичних партій тіль­ки починається, існуючі політичні суперечності призводять до появи бага­топартійності, а тому й система відносної більшості зовсім не призводить до формування стійких однопартійних урядів.

Уряди в багатопартійних країнах вимушено формуються коаліцією пар­тій. Створенню стійкої коаліції сприяє зменшення числа парламентських партій до 5-7, а парламентську більшість оптимально формувати з представ­ників 2-4-х провідних партій. Саме пропорційна виборча система з високим виборчим бар'єром, як показує досвід країн Центрально-Східної Європи (Польща, Угорщина, Чехія, Словаччина, Румунія тощо), виявляється найе­фективнішою для формування коаліційних урядів парламентської більшос­ті з представників 2-4-х партій, близьких за політико-ідеологічними орієн­таціями.

4. Забезпечення прав меншин (насамперед етнокультурних) на справедли­ве представництво. Демократія, як відомо, це не тільки прийняття рішень більшістю і право громадян на рівну кількість голосів, але і забезпечення прав меншості. Чи сприяють виборчі системи можливості представництва в органах влади етнічних, релігійних, поселенських та культурних меншин?

Взагалі-то ніяка виборча система, коли перемагає більшість, не може всебічно розв'язати проблему меншин: етнічних, культурних, релігійних то­що. Але мажоритарні системи, особливо система абсолютної більшості, ко­ли переможець отримує все, частково реалізують права меншин тільки за умови їх компактного проживання в одному окрузі чи кількох округах. Ет­нічні ж, релігійні, ідеологічні, культурні меншини, які не мешкають ком­пактно, за мажоритарної системи можуть виявитися взагалі не представле­ними в органах влади, або ж представленими явно неадекватною кількістю представників. Пропорційні виборчі системи без наявності виборчого бар'єру та формування великих загальнонаціональних округів дають най­кращі можливості для представництва інтересів меншин.

Отже, можна зробити висновок, що відповідно до різних критеріїв оцінки демократичності та ефективності не існує жодної досконалої, ідеальної системи виборів. В різних історичних, культурних, соціальних та політичних умовах, коли в певних державах на перший план виходять ті чи інші полі­тичні проблеми (справедливого представництва, партійно-політичного структурування суспільства, усталеності урядів чи забезпечення прав мен­шин) доцільність вибору певних електоральних систем і їх модифікацій бу­де різною. Потрібно в кожній країні, в кожний період її розвитку визначати пріоритетні політичні цілі щодо вибору електоральних систем. Хоча на практиці законодавче затвердження виборчих систем визначається не мірою їх відповідності вимогам демократії та здатністю до розв'язання першочер­гових політичних завдань, а співвідношенням політичних сил в законодавчому органі. Кожна з цих сил підтримує ту систему, яка відповідає її уявлен­ням (не завжди достатньо обґрунтованим) на розширення власних електо­ральних можливостей.

Становлення виборчої системи в Україні. Нинішня українська електо­ральна система почала формуватись тільки в 90-х роках XX століття з радян­ської «відбіркової» виборчої системи, яка, з одного боку, ґрунтуваласьна конституційних принципах загального, рівного, прямого виборчого права з таємним голосуванням, до яких розвинені демократії Заходу йшли десяти­літтями і століттями (Велика Британія, США, Франція тощо), а з іншого бо­ку – не допускала вільного висування кандидатів в мажоритарних одноман­датних округах, не передбачала більше, ніж одного (призначеного КПРС) кандидата на округ, забороняла багатопартійність та конкурентність партій і кандидатів. Це була «відбіркова» мажоритарна система – один кандидат на один округ, з примусовим голосуванням, результати якого за офіційними даними завжди були однакові: 99, 9% виборців брали участь у виборах та 99, 9% підтримували єдиних безальтернативних кандидатів.

Тільки в березні 1990 року в Україні, згідно з новим виборчим законом 1989 року, були проведені перші напівдемократичні вибори. За відсутності багатопартійності (однопартійність КПРС була скасована тільки за кілька тижнів до виборів) та вільної демократичної преси (в країні не було жодно­го ЗМ1, що не належало державі, КПРС чи її «громадським» організаціям) нова виборча система не могла бути пропорційною, а тільки мажоритарною системою конкуренції окремих кандидатів, а не партій. При цьому розроб­ники віддали перевагу справедливішій з точки зору представництва інтере­сів більшості – двотуровій системі, за якої обраним вважався тільки той кан­дидат, який в першому чи другому турі голосування набрав абсолютну біль­шість голосів (50%+1).

Становлення ж в умовах незалежної України кількох десятків політичних партій, поява загальнодержавних незалежних ЗМІ поставили на порядок денний проблему партійної структуризації суспільства, обмеження ролі роз­порошених безпартійних кандидатів, «відсіву» штучних, дрібних партій. Ма­жоритарна система абсолютної більшості та одномандатних округів, яку зас­тосовували на парламентських та місцевих виборах в 1990 і 1994 роках, не да­вала можливості партійного структурування парламенту та утворення коалі­ційної більшості. До того ж наявність високого бар'єру виборчої активності (50%) для легітимації виборів та необхідності бодай у другому турі отримати підтримку більш як 50% виборців, призвели до того, що в 1994-1996 роках в Україні виявилось взагалі неможливо (навіть після багаторазових повторних виборів) обрати повний склад Верховної Ради (450 депутатів).

У 1997 році в Україні був прийнятий новий закон «Про вибори народних депутатів України», який відобразив компроміс між політичними партіями і фінансовими та регіональними кланами і передбачав заміну мажоритарної системи абсолютної більшості на змішану систему, коли половина депутатів обирається за пропорційною системою закритих загальнонаціональних пар­тійних списків (з 4% бар'єром), а половина – в одномандатних виборчих ок­ругах за системою відносної більшості. Ця реформа мала частковий характер, бо не передбачала повної заміни виборчої системи та не була послідов­ною, бо депутати місцевих Рад і далі обиралися за іншим законом і іншою системою (в 1997 році на виборах місцевих Рад запроваджена однотурова система відносної більшості).

Якою мірою ця реформа сприяла досягненню основних цілей виборів в Україні – справедливому представництву інтересів, партійно-політичному структуруванню суспільства, формуванню усталеного уряду парламентської більшості? Можна відзначити такі наслідки цієї реформи:

- посилилось партійно-політичне структурування суспільства та парла­менту, але політико-партійне структурування електорату виявилось тільки при голосуванні за пропорційною системою, тоді як у багатомандатних ви­борчих округах перемогли позапартійні, що не дозволило повністю структурувати парламент та зробити цю структуру стійкою;

- пропорційність представництва інтересів дещо посилилась тільки щодо обраних за партійними списками депутатів (та й то третина виборців, що го-лосували за дрібні партії через наявність 4% бар'єру, виявились не представ­леними в парламенті, а їхні голоси «відійшли» на користь партій, яким вони могли зовсім не симпатизувати);

- що ж стосується урядової більшості, то її було сформовано (під тиском Президента і деяких найвпливовіших фракцій парламенту) тільки через два роки після виборів, а ще через рік, у зв'язку з загостренням стосунків між де­путатськими групами і фракціями з питання про відставку уряду Ющенка, більшість розпалась.

Отже, є підстави вважати, що змішана виборча система повністю не розв'язала проблем демократичності виборів та формування стійкого уряду в Україні. Проте вона була знову покладена в основу Закону про вибори на­родних депутатів 2001 р., який відрізнявся від попереднього докладнішою регламентацією виборчих процедур, націленою на уникнення зловживань під час виборчої кампанії.