![]() Главная страница Случайная страница КАТЕГОРИИ: АвтомобилиАстрономияБиологияГеографияДом и садДругие языкиДругоеИнформатикаИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеталлургияМеханикаОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРелигияРиторикаСоциологияСпортСтроительствоТехнологияТуризмФизикаФилософияФинансыХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника |
Структура земель предприятий, организаций и граждан, занимающихся производством сельскохозяйственной продукции 5 страница
Размер одного поля в полевом севообороте увеличивался со 100-120 до 400-1000га, в кормовом-с 32-35 до 400—800, овощном — с 20—30 до 300—600, в противоэрозионном — с 35—40 до 100—200 га (Проблемы совершенствования руководства и управления сельским хозяйством в СССР. — Кишинев.: Картия Молдовеняскэ, 1978. - С. 69-70). Научная землеустроительная школа доказала, что в основе укрупнения севооборотов не должны лежать только требования повышения эффективности использования техники и организации труда на полевых работах. Механическое укрупнение севооборотов и полей может привести к водной и ветровой эрозии почв, нерациональному использованию и потере плодородия почв, снижению производства продукции полеводства за счет размещения посевов сельскохозяйственных культур без учета качества земель и агроэкологических особенностей территории. Поэтому были предложены методы обоснованной концентрации посевов сельскохозяйственных культур, где это возможно, а также четко высказано требование экологической защиты землепользовании. В итоге к середине 80-х годов процессы введения и освоения севооборотов при землеустройстве сельскохозяйственных предприятий были поставлены на разумную основу. Усилившаяся в 70-е годы специализация и концентрация производства на базе межхозяйственной кооперации и агропромышленной интеграции также приводили во многих случаях к нарушению принципа комплексности землеустройства; в ряде районов страны были построены крупные животноводческие комплексы, плохо обеспеченные кормовой базой и недостаточно учитывающие природоохранные требования. В это же время шло интенсивное вовлечение земель в ходе их мелиорации в сельскохозяйственный оборот. При этом часто осваивались и мелиорировались земли, по своим природным свойствам непригодные для использования под пашню, многолетние плодоносящие насаждения или кормовые угодья. В середине 80-х годов в Российской Федерации в соответствии с приказом МСХ РСФСР и ВАСХНИЛ от 16.04.1984 № 242/37 «О дальнейшем совершенствовании, повышении качества разрабатываемых в колхозах и совхозах республики научно обоснованных систем земледелия» были начаты работы по введению новых систем земледелия во всех хозяйствах России. При этом землеустроительной общественностью было доказа- но, что эти работы нельзя проводить без одновременного землеустройства сельскохозяйственных предприятий, которое делать не предполагалось. В основу данного доказательства были положены следующие доводы. Во-первых, в проекте внутрихозяйственного землеустройства содержатся основополагающие сведения о земле, имеющие базовое значение для системы земледелия с учетом требований и особенностей всех отраслей сельского хозяйства. Во-вторых, проект внутрихозяйственного землеустройства является основой обеспечения взаимосвязи системы земледелия с другими частями системы ведения сельского хозяйства. В-третьих, система земледелия может быть освоена только при условии правильной организации территории. Поэтому в 1984— 1986 гг. в России удалось провести комплекс землеустроительных работ с внедрением систем земледелия на основе специально разработанных «Указаний по разработке системы земледелия и землеустройству колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий РСФСР» (М.: МСХ РСФСР, 1984.-62 с). Только в 1985 г. такие проекты были разработаны по 8457 хозяйствам на сумму 14, 62 млн руб. В 90-е годы в ходе земельной реформы вновь возродилась теория «ненужности землеустройства». Ее проповедовали политические деятели и реформаторы, стремящиеся в первую очередь разрушить сельскохозяйственные предприятия, насаждать мелкотоварное крестьянское землепользование и развивать натуральное личное подсобное хозяйство (до уровня мелкотоварного производства). В этой связи в период с 1994 по 2000 г. землеустроительные работы были практически свернуты и не финансировались. Недооценка роли землеустройства в ходе земельных преобразований привела практически к полному нарушению землевладений и землепользовании реформированных сельскохозяйственных предприятий, что сильно подкосило их экономику. Появились недостатки землепользования: чересполосица, дальноземелье, изломанность границ, вклинивания, вкрапливания и т. п. [Волков С. Н. Землеустройство в условиях земельной реформы (экономика, экология, право). — М.: Былина, 1998. — 526 с]. Организационно-хозяйственное, социально-экономическое и экологическое содержание землеустройства было подменено политическими мерами и технико-правовыми мероприятиями по межеванию земель, далеко не всегда обоснованными. В результате в настоящее время комплекс землеустроительных работ необходимо начинать, по существу, заново. В науке в этот период так и не было выработано единое мнение о месте и роли землеустройства в общественном производстве. В советский период в основном преобладали социально-эконо- мическая и организационно-хозяйственная трактовки землеустройства. Из-за громадных земельных просторов России, монополии государственной собственности на землю требования к точности землеустроительных работ были недостаточно высоки, в связи с чем техническая оснащенность землеустроительных предприятий несколько отставала от мирового уровня. Практически не проводились землеустроительные работы в городах. Тем не менее были обоснованы и проведены в жизнь важные мероприятия по использованию и охране земель на уровне государства, республик, областей (краев) и районов, что дало большой эффект и вызвало немалый интерес за рубежом. Впервые в мировой землеустроительной практике была создана система регулярно осуществлявшегося (на территории колхозов и совхозов) внутрихозяйственного землеустройства. Не стояли на месте землеустроительная наука и практика. Продолжались споры и об определении понятия землеустройства. Правоведы по-прежнему видели в первую очередь юридическую сторону дела. Например, профессор Б. В. Ерофеев в 1971г. писал: «Землеустройство — это система государственных мероприятий по обеспечению земельных прав, а также по предоставлению, размежеванию и внутрихозяйственному устройству земель». Его коллега П. Д. Сахаров был не согласен с тем, что определяющим моментом в раскрытии природы землеустройства является его государственный характер. По его мнению, советское землеустройство представляло собой «определенную систему общественных отношений по распределению и перераспределению национализированной земли между отдельными землепользователями и отраслями народного хозяйства». Не было единства в определении понятия землеустройства и у землеустроителей. Так, профессор Харьковского СХИ А. П. Вер-вейко в 1980 г. подчеркивал политическую направленность землеустройства и считал, что «землеустройство в СССР — это государственное мероприятие, направленное на претворение в жизнь ленинской аграрной политики в области пользования землей». В. П. Прошляков, придерживаясь социально-технической позиции, писал, что «границы землеустройства кончаются там, где кончаются конкретные представления о границах, размерах, конфигурации». Социально-экономическую теорию землеустройства продолжали развивать ученые-землеустроители М. А. Гендельман, М. А. Су-лин, В. Н. Хлыстун и др. Например, профессор В. Н. Хлыстун доказывал, что наряду с земельным фондом страны и участками отдельных землепользователей объектом землеустройства является «весь комплекс производственных отношений, возникающих в сфере использования земель, подвергающийся изменениям в процессе осуществления землеустройства». Профессор М. А. Сулин в 1991 г. дал такое определение землеустройства: «Современное землеустройство представляет собой многогранную систему государственных мероприятий по организации рационального и эффективного использования земли с учетом экономических, социальных и экологических интересов социалистического общества, а также по координации управления земельным фондом на различных уровнях расширенного воспроизводства». Споры об определении понятия землеустройства вылились в следующую его формулировку, данную в Земельном кодексе РСФСР 1991 г. (ст. 112): «Землеустройство включает систему мероприятий, направленных на осуществление земельного законодательства, решений Советов народных депутатов по организации использования и охраны земель, создание благоприятной экономической среды и улучшение природных ландшафтов». В связи появлением частной земельной собственности и новых видов землеустроительных действий М. А. Гендельман в 1995 г. дал такое определение: «Современное землеустройство — это система государственных мероприятий (а также частнохозяйственных мероприятий) по осуществлению земельного законодательства, направленных на регулирование земельных отношений в стране, создание благоприятных условий для равноправного развития разных форм хозяйствования на земле, рационального использования и охраны земли как важнейшего природного ресурса и средства производства (а также средств производства, с ней неразрывно связанных) в целях достижения высокой эффективности общественного производства». Примерно такое же определение дал А. А. Варламов в 2000 г.: «Землеустройство как систему мероприятий можно определить как комплекс государственных и частных действий по осуществлению земельного законодательства, регулированию земельных отношений, созданию социально-экономических, территориальных и организационно-хозяйственных условий для экономически и экологически целесообразного использования земельных участков и других объектов недвижимости в соответствии с действующим хозяйственным механизмом». Профессор А. А. Соломонов и его коллеги из Белоруссии также определяют землеустройство как «систему юридических, социально-экономических, природоохранных и инженерно-технических мероприятий по рациональному использованию земельного фонда республики». Профессор В. П. Троицкий, учитывая многогранную роль землеустройства, пытается в одном определении дать понятие землеустройству и как социально-экономическому процессу, и как системе мероприятий «по организации использования и охране земель, организации и регулированию землевладений, землепользовании и специальных фондов земель, устройству территории сельскохозяйственных предприятий, созданию благоприятной экологической среды и улучшению природных ландшафтов». Чрезмерно кратко формулирует понятие землеустройства Большой энциклопедический словарь: «система мероприятий по регулированию землепользования». Если считать, что землепользование понимается здесь в широком смысле слова — как система мероприятий по использованию земель, то в землеустройство войдут и мелиорация земель, и совершенствование систем земледелия и т. п. Таким образом, в краткое определение землеустройства ученые пытаются включить все его многообразное содержание. Получаются сложные конструкции, которые тем не менее не дают четкого представления о землеустройстве как о сфере практической деятельности, отрасли научного знания, системе государственных мероприятий по регулированию землепользования и т. д. По нашему мнению, определение землеустройства вообще не может быть однозначным; его следует искать в различных функциональных частях этого многообразного явления. 4. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА Если дифференцировать содержание землеустроительных мероприятий по функциональному назначению, землеустройство можно рассматривать со следующих позиций: в буквальном смысле слова; как механизм осуществления земельной политики государства; как сферу практической деятельности; как составную часть общественного способа производства; как составную часть хозяйственного механизма страны; как отрасль научной деятельности (науку). С этих позиций и следует рассматривать определение землеустройства; очевидно, что оно не может быть единообразным. Землеустройство в буквальном смысле слова можно определить как действия по наведению порядка на земле, устройству территории. Рассматривая землеустройство в качестве механизма осуществления земельной политики государства, необходимо учитывать следующее. Земельная политика вырабатывается и осуществляется различными органами законодательной и исполнительной власти, министерствами, ведомствами и т. п. Для объединения функций государства по управлению земельными ресурсами нередко создаются специальные землеустроительные органы (землеустроительная служба). Цель землеустроительной службы — обеспечить ясность и порядок в использовании земель, охранять и закреплять право соб- ственности на землю, облегчать переход права собственности от одного лица (учреждения, организации) к другому, при необходимости определять ставки земельного налога, изымать земельную ренту, организовывать хозяйственно целесообразное использование земли. На эти органы возлагаются задачи ведения государственного земельного кадастра, оценки земельных участков, предоставления и изъятия земель, разрешения земельных споров, внутрихозяйственной организации территории, планирования и контроля за использованием земель, реализации земельного законодательства. Таким образом, с рассматриваемой точки зрения землеустройство представляет собой деятельность государственных органов по отводу и оформлению земельных участков, установлению, обеспечению и охране прав землепользования (землевладения), целенаправленному регулированию использования земли. Другими словами, землеустройство — это определенный законом процесс по техническому, экономическому и юридическому оформлению предоставления и изъятия земель, образованию новых, упорядочению существующих и определению границ специальных земельных фондов, землевладений и землепользовании, внутреннему устройству их территории, призванный привести использование земли в соответствие с существующим земельным строем. Государственный характер землеустройства определяет и соответствующий землеустроительный процесс, и землеустроительное делопроизводство, которые имеют юридическую, техническую и экономическую стороны. Юридическая сторона землеустроительного процесса определяет порядок возбуждения, исполнения, утверждения и движения землеустроительного дела; техническая — порядок составления, оформления, выдачи документов и их содержание; экономическая — организацию и технологию землеустроительных работ, их финансирование, стоимость и т. д. Осуществление земельной политики государства наиболее эффективно в случае, если землеустроительные органы находятся в составе и действуют совместно с органами государственной власти или же наделены соответствующими полномочиями и правами от имени государства. В ряде случаев обычных правовых, экономических и организационных мер, осуществляемых в процессе землеустройства или контролируемых землеустроительными органами, бывает недостаточно для регулирования земельного строя. Тогда государство, используя политические меры, берет в свои руки непосредственное распоряжение земельным фондом, осуществляя крупные аграрные преобразования или земельные реформы. Например, при переходе от феодализма к капитализму в странах Западной Европы с помощью землеустройства производилось обезземеливание мелких производителей. Во время так называе- мого огораживания в Англии (XV—XVII вв.) земли, с которых насильственно сгонялись крестьяне, объединялись в крупные земельные массивы для ведения предпринимательского сельского хозяйства. В Германии и России аналогичным образом с помощью землеустройства помещики укрепляли свое землевладение, оставляя крестьянам худшие участки. И в наше время в рамках различного рода сельскохозяйственных программ и специальных земельных законов в ходе землеустройства происходит государственное регулирование земельного строя. Широко известны, например, «Программа перестройки сельского хозяйства США» или закон «Об основной сельскохозяйственной политике» в Японии, который способствовал в ходе установления размеров крестьянских хозяйств значительному снижению их численности. Введение в действие закона «О ликвидации чересполосицы» в ФРГ привело к ликвидации около 600 тыс. фермерских хозяйств. Государственный характер землеустройства в современной России обусловлен необходимостью использовать единый государственный земельный фонд не только в интересах отдельных лиц и коллективов, но и в интересах всего народа. Поэтому недопустим ведомственный подход к организации и функционированию землеустроительных органов. Для повышения эффективности землеустроительных работ, управления земельными ресурсами, и особенно их охраны, землеустроительная служба должна иметь соответствующий статус, быть вне- или надве-домственной. Землеустройство является также сферой сугубо практической деятельности. Чтобы перейти от одной формы организации территории к другой, более прогрессивной, необходимо осуществить ряд действий: проложить дороги, заложить многолетние насаждения, лесополосы, разместить севообороты, поля, рабочие участки, скорректировать границы и т.д., что возможно только на основе соответствующих проектов. Кроме того, для того чтобы претворить в жизнь все эти действия, необходимо иметь данные, характеризующие природные и экономические условия землевладений и землепользовании, провести топографо-геодезические, почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания, наметить определенный порядок переустройства территории, составить проект, рассмотреть и утвердить его, перенести в натуру, осуществить экспертизу и авторский надзор. В этом смысле землеустройство — это система мероприятий (государственных, хозяйственных) по организации рационального использования и охране земель, созданию культурных и устойчивых ландшафтов. В связи с тем что землеустройство является частью общественного производства, его не следует связывать исключительно с государством. Это объясняется рядом причин. Во-первых, какова бы ни была степень активности государства в области управления земельным фондом и осуществления земельной политики, землепользование (землевладение) в значительной степени самоорганизуется; это связано с различными внутренними процессами, развитием производительных сил и производственных отношений. Например, говоря о парцеллярном землевладении в эпоху перехода от феодализма к капитализму, К. Маркс писал «...форма, в которой находит земельную собственность зарождающийся капиталистический способ производства, не соответствует этому способу. Соответствующая ему форма впервые создается им самим посредством подчинения земледелия капиталу; таким образом, и феодальная земельная собственность, и кастовая собственность, и мелкая крестьянская собственность с земельной общиной... превращается в экономические формы, соответствующие этому способу производства, как бы ни были различны их юридические формы» (Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 25, ч. II. — С. 166). Во-вторых, у землепользователей по тем или иным причинам может возникать потребность в сведении земель в крупные и компактные массивы удобной конфигурации, в трансформации и улучшении угодий в целях повышения эффективности своего хозяйства. Например, английские хлебные законы (конец XVIII — начало XIX в.) вынуждали землевладельцев манипулировать составом угодий. Ф. Энгельс по этому поводу писал: «С одной стороны, низкие цены на зерно... с другой, высокие цены на мясо способствовали превращению многих пашен в пастбища. С повышением цен на зерно в связи с ростом промышленности и народонаселения в Англии большая часть земель, недавно превращенных в пастбища, снова была отведена под зерновые культуры» (Там же. Т.4.-С. 515). В-третьих, землеустройство реализуется в определенных формах организации территории, соответствующих данному уровню развития производства. В частности, система земледелия всегда отражает имеющиеся технологии, возможности использования земли как основного средства производства в сельском хозяйстве. В качестве примера можно привести самую примитивную — подсечно-огневую систему земледелия, существовавшую в свое время во многих странах. Единственным способом восстановления плодородия почв тогда было забрасывание земельных участков после значительного снижения урожаев. В лесных районах ранее вспаханные земли обычно пускали под залежь на 30—35 лет, а в степных — на 15—20 лет. Заброшенные участки зарастали травой, кустарником и лесом, в результате чего в почве вновь накапливались питательные вещества, необходимые для растений, и участки осваивались вновь. В результате пахотные участки «кочевали» по территории, отражая своеобразную систему ее организации. Переход от залежной системы земледелия к навозно-паровой, при которой восстановление плодородия почв достигалось регулярным чередованием пара, озимых и яровых культур, внесением органических удобрений, более совершенной обработкой почвы в паровом поле, привело к изменению состава и структуры угодий, увеличению доли пахотных земель, их приближению к селениям; пастбища и сенокосы перемещались на более удаленные участки и т. д. Позднее внедрение паропропашных, плодосменных и травопольных систем земледелия привело к новой перестройке: введению севооборотов, соответственному размещению полей и рабочих участков, трансформации угодий. Освоение почвоводоохран-ной системы земледелия в районах эрозии почв потребовало контурно-мелиоративной или контурно-полосной организации территории. На взаимосвязь организации производства и территории, развития хозяйства и реорганизации его земель обращали внимание многие ученые. Так, академик П. Н. Першин писал: «В общем можно сказать, что экстенсивным системам различных отраслей хозяйства соответствуют, если можно так выразиться, экстенсивные типы организации территории, характеризующиеся большими размерами площади, разбросанностью ее и преобладанием в ней угодий, используемых с малыми затратами труда и средств производства. Интенсивным системам хозяйства сопутствуют интенсивные типы организации территории, то есть отличающиеся сравнительно меньшими размерами, концентрированностью ее в непосредственной близости к усадьбе и наибольшим составом угодий, используемых с большими затратами» (Першин П. Социально-экономическая теория землеустройства. Введение в экономику землеустройства. — На аграрном фронте. Изд-во Коммунистической академии. — М., 1925. — № 5, 6. — С. 41—51). Академик С. А. Удачин отмечал: «В процессе производства любого предприятия рабочая сила и средства производства находятся в форме определенной организации и размещения. Организация средств производства и рабочей силы в сельском хозяйстве связана с большим пространством обрабатываемых земельных массивов. Всякого рода изменения в организации средств и рабочей силы неизбежно обусловливают внесение изменений в организацию территории. Другими словами, определенная организация средств производства и рабочей силы обусловливает создание определенной сферы деятельности, производственных процессов, соответствующих организации территории... Организация же последних (средств производства и рабочей силы. — С. Волков) должна проводиться с учетом свойств земли как основного средства сельскохозяйственного производства» (Землеустроительное проектирование/ Под ред. С. А. Удачина. —- 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Сельхоз-гиз, 1951). Исходя из вышеизложенного, можно дать такое определение: землеустройство — это социально-экономический процесс целенаправленной организации территории и средств производства, неразрывно связанных с землей, происходящий под воздействием изменения производительных сил и производственных отношений общества. Из данного определения вытекают следующие выводы. Во-первых, землеустройство носит не только субъективный (государственный), но и объективный характер. Следовательно, оно находится под влиянием объективных законов развития природы и общества. Во-вторых, как известно, любой процесс представляет собой последовательную смену явлений. Поэтому землеустройство не может быть одноразовым или статическим, оно находится в постоянном развитии. В-третьих, землеустройство заключается в организации территории и средств производства, неразрывно связанных с землей. Такая организация представляет собой социально-экономическое явление, которое может изучаться с различных сторон, а также регулироваться (управляться) путем целенаправленной деятельности людей, их воздействия на сложившуюся организацию территории. Следовательно, землеустройство может рассматриваться как составная часть хозяйственного механизма. С этой точки зрения землеустройство — это система инженерно-технических, экономических, правовых, экологических действий и мероприятий по регулированию землепользования на территории государства. В ходе исторического развития землеустройство, оставаясь все время практической сферой деятельности, вместе с тем превратилось в самостоятельную научную дисциплину, имеющую определенную структуру, предмет и объект исследования. В этом смысле оно может рассматриваться как систематизированное знание об организации рационального использования и охраны земель. Наконец, в Федеральном законе «О землеустройстве» (№ 78-ФЗ от 18 июня 2001 г.) дано следующее определение: «Землеустройство — мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Вос- тока РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство)». Приведенные выше определения землеустройства в компактном виде даны в табл. 14.
|