Высший и местный государственный аппарат

Высшие органы государственной власти. Высшим органом государственной власти СССР по Конституциям СССР 1936 и 1977 гг. являлся Верховный Совет СССР (рис. 20). Он избирался гражданами СССР на основе всеобщегоравного и прямого избирательного права при тайном голосовании на четыре года (с 1977 г. — на пять лет). Верховный Совет был правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению Союза ССР, в том числе: принятие и внесение изменений в Конституцию, принятие в состав СССР новых

союзных республик, образование новых автономных республик и областей, утверждение государственных планов экономического и социального развития, государственного бюджета и отчета о его исполнении, создание подотчетных ему органов. С созданием Верховного Совета СССР прекратили свое существование съезды. Советов СССР.

Верховный Совет СССР первого созыва был избран в декабре 1937 г. и приступил к работе в январе 1938 г. В 1946 г. прошли выборы Верховного Совета СССР второго созыва. Основной формой работы Верховного Совета являлись сессии. Всего с 1938 по 1989 г. работали сессии Верховного Совета одиннадцати созывов. При Сталине имело место нарушение конституционных сроков созыва сессий Верховного Совета не только во время войны, но и в послевоенный период. С 1954 г. сессии Верховного Совета СССР стали проводиться в строгом соответствии с Конституцией, т.е. не менее двух сессий в год.

Рис. 20. Система органов государственной власти в СССР по Конституции СССР 1977 г.

Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат — Совета Союза и Совета Национальностей. Палаты различались по способу формирования. Члены Совета Союза избирались от всего населения страны по избирательным округам с приблизительно равной численностью избирателей, а члены Совета Национальностей — по норме: 32 депутата от союзной республики, 11 депутатов от автономной республики, 5 депутатов от автономной области и 1 депутат от национального (с 1977 г. — автономного) округа.

Каждая палата избирала своего председателя, руководившего заседаниями, и его заместителей, а также совещательный орган — Совет старейшин, на который возлагалось проведение организационной работы: определение повестки дня, установление регламента и т.д. Если проводились совместные заседания палат, то председатели вели их поочередно.

Палаты могли создавать постоянные комиссии. Первоначально их было четыре: мандатная; законодательных предположений; планово-бюджетная; по иностранным делам. Позднее к ним добавились комиссии: по делам молодежи; по промышленности, транспорту и связи; по строительству и промышленности стройматериалов; по сельскому хозяйству; по здравоохранению и социальному обеспечению; по народному образованию, науке и культуре; по торговле, бытовому обслуживанию и коммунальному хозяйству; по охране природы; по товарам народного потребления; по вопросам труда и быта женщин, охраны материнства и детства. В задачи постоянных комиссий входили разработка законопроектов по собственной инициативе или по поручению палаты, подготовка заключений или поправок к ним, контроль за выполнением министерствами и ведомствами Конституции СССР и других законов.

Постоянно действующим высшим органом государственной власти являлся Президиум Верховного Совета СССР. Он избирался на первой сессии Верховного Совета нового созыва и был ответствен перед ним. Неофициально Президиум Верховного Совета называли «коллегиальным президентом». Особенно велики были его полномочия в вопросах государственного строительства. Он устанавливал систему и компетенцию центральных го­сударственных органов по руководству народным хозяйством и социально-культурной сферой, образовывал министерства и ведомства, назначал и смещал министров и других должностных лиц. Указы Президиума Верховного Совета подлежали утверждению на сессии Верховного Совета. Руководил деятельностью Президиума его Председатель. Эту должность последовательно занимали: М.И.Калинин (1938-1946), Н.М.Шверник (1946-1953), К.Е.Ворошилов (1953—1960), Л.И.Брежнев (1960—1964), А.И.Микоян (1964-1965), Н.В.Подгорный (1965-1977), снова Л.И.Брежнев (1977-1982), Ю.В.Андропов (1983-1984), К.У.Черненко (1984-1985), А.А.Громыко (1985-1988), М.С.Горбачев (1988-1989).

Органы государственного управления. В систему органов государственного управления СССР входили правительство СССР, правительства союзных республик, министерства и ведомства СССР и союзных республик (рис. 21).

Высшим органом государственного управления являлось правительство СССР. Конституция СССР 1936 г. определила его как «высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти». В Конституции СССР 1977 г. было сказано, что правительство СССР правомочно решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза СССР, поскольку они не входят согласно Конституции в компетенцию Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета СССР. До 15 марта 1946 г. правительство СССР именовалось Советом народных комиссаров, с 15 марта 1946 г. — Советом Министров. Правительство образовывалось Верховным Советом СССР и было ему подотчетно. В его состав включались Председатель Совета Министров, его заместители, министры и председатели некоторых комитетов при правительстве. Количественный состав Совета Министров постоянно менялся. Будучи органом государственного управления общей компетенции, Совет Министров СССР осуществлял общее руководство народным хозяйством, социально-культурной сферой, развитием науки, обороной, внешней политикой, охраной общественного порядка и т.д. Он был наделен правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений правительств союзных республик, отменять приказы и инструкции министерств. Совет министров непосредственно контролировал исполнение своих актов.

Рис. 21. Вертикаль органов государственного управления в 70-х гг. XX в.

В первое послевоенное десятилетие Председатель Совета Министров занимал высшее место во властной иерархии СССР, но в 1954— 1955 гг. он был оттеснен на второй план Первым секрета­рем ЦК КПСС. В послевоенное время на посту председателя Сове­та Министров находились: И. В. Сталин (1941 —1953, до 1946 г. — председатель Совета народных комиссаров), Г.М.Маленков (1953-1955), Н.А.Булганин (1955-1958), Н.С.Хрущев (1958 — 1964), А.Н.Косыгин (1964-1980), Н.А.Тихонов (1980-1985), Н.И.Рыжков (1985-1990).

К центральным органам государственного управления СССР до 1946 г. относились наркоматы и ведомства СССР. В марте 1946 г. в связи с преобразованием Совета народных комиссаров в Совет Министров все наркоматы были переименованы в министерства. Министерства являлись центральными отраслевыми органами государственного управления. Они осуществляли непосредственное руководство отдельными отраслями народного хозяйства, социально-культурной и административно-политической сферами. Министры, их возглавлявшие, входили в состав правительства. Они единолично руководили порученной им отраслью, издавая приказы и инструкции.

В отличие от министерств ведомства — государственные комитеты, комитеты, комиссии и главные управления — не имели четкого правового статуса. Они могли создаваться для координации деятельности министерств и ведомств по общим для всех отраслей вопросам управления (Госплан, Госкомцен, Госснаб) или для узкоотраслевого управления (Госкомитет по профтехобразованию, Главное архивное управление и т.д.). Ведомства также подразделялись на следующие: 1) предусмотренные Конституцией СССР и создаваемые Верховным Советом СССР; 2) не предусмотренные Конституцией и образуемые правительством. Руководители ведомств первой группы могли включаться в состав правительства. Государственные комитеты и комиссии являлись коллегиальными органами и возглавлялись соответствующими председателями. Главные управления, как и министерства, действовали на основе единоначалия.

Все министерства и ведомства СССР относились к одной из двух категорий: или к общесоюзным, или к союзно-республиканским. Общесоюзные министерства и ведомства управляли отраслями, отнесенными Конституцией к ведению Союза ССР, и осуществляли непосредственное руководство подведомственными объединениями, предприятиями, учреждениями. Союзно-республиканские министерства и ведомства СССР управляли отраслями, отнесенными Конституцией к совместному ведению Союза ССР и союзных республик, и осуществляли непосредственное руководство только объединениями, предприятиями, учреждениями союзного подчинения, а всеми другими подведомственными объектами управления — через одноименные министерства и ведомства союзных республик. Кроме того, в союзных республиках для управления отраслями, отнесенными к самостоятельной компетенции республик, и объединениями, предприятиями и учреждениями республиканского и местного подчинения создавались республиканские министерства и ведомства (например, Министерство социального обеспечения, Министерство местной промышленности и т.д.). К середине 1960-х гг. в нашей стране было 600 министерств и ведомств разного уровня, в середине 1980-х гг. их число достигло 675, в том числе: общесоюзных и союзно-республиканских министерств и ведомств СССР — 81, союзно-республиканских министерств и ведомств союзных республик — 494, республиканских министерств и ведомств — 100. Центр, т. е. общесоюзное правительство, определял задачи, функции, структуру, порядок деятельности союзно-республиканских министерств и ведомств. Компетенция же союзной республики в лице ее Верховного Совета и Совета Министров распространялась лишь на деятельность республиканских министерств и местных органов управления.

Государственный аппарат союзных и автономных республик. Национально-государственное устройство СССР характеризовалось широкой пестротой и до начала 1960-х гг. не отличалось стабильностью. Оно отражало все зигзаги национальной политики Советско­го государства. Так, на завершающем этапе Великой Отечественной войны под надуманным предлогом волюнтаристским решением Сталина были ликвидированы Калмыцкая, Чечено-Ингушская, Кабардино-Балкарская и Крымская АССР. В 1957—1958 гг. три из них были восстановлены. В 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР. Особенно часто происходило преобразование автономных областей в автономные республики.

К середине 1960-х гг. в составе СССР насчитывалось 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 национальных округов. Союзные республики непосредственно входили в состав СССР, и за ними по всем трем Конституциям СССР (1924, 1936 и 1977 гг.) сохранялось право на выход из него. Четыре союзные республики — РСФСР, Грузия, Азербайджан и Узбекистан — имели в своем составе автономные республики. Большинство автономных республик (16 из 20) располагалось на территории РСФСР.

Союзные и автономные республики считались государствами. Они имели свои конституции и могли создавать собственные органы государственной власти и управления. Система этих органов в союзных и автономных республиках была схожей и копировала систему государственных органов СССР. Высшим органом государственной власти в союзных и автономных республиках являлись однопалатные Верховные советы, избиравшиеся населением и работавшие сессионно. Постоянно действующими органами власти были Президиумы Верховных Советов. К органам государственного управления относились правительства — Советы Министров и министерства. Разграничение полномочий между союзными и республиканскими государственными органами осуществлялось на основе Конституции СССР. Федеральные министерства и одноименные министерства в союзных и автономных республиках вместе с подчиненными им органами и объектами управления составляли единое ведомство.

Местные Советы и их исполкомы. Органами государственной власти и управления на местах являлись Советы и их исполнительные комитеты. По Конституции СССР 1936 г. они именовались Советами депутатов трудящихся, по Конституции СССР 1977 г. — Советами народных депутатов. Система местных Советов строилась с учетом административно-территориального деления страны и включала в себя три звена: верхнее — Советы областей, краев (только в РСФСР), округов, городов республиканского значения; среднее — Советы районов и городов областного значения; низовое — поселковые и сельские Советы, а также Советы городов районного значения (см. рис. 20).

Краевые, областные, городские, районные, поселковые и сельские Советы являлись выборными органами государственной вла­сти. Все они избирались на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок полномочий местных Советов по Конституции СССР 1936 г. был установлен в два года, по Конституции СССР 1977 г. — продлен до 2, 5 лет. Местные Советы работали сессионно, проводя от 4 до 6 сессий в год. При необходимости местные Советы могли формировать состоявшие из депутатов постоянные комиссии — бюджетную, школьную, коммунального хозяйства, торговли и т.д.

Исполнительными и распорядительными органами Советов являлись их исполкомы. Они функционировали постоянно в составе председателя, его заместителей, секретаря и нескольких членов. Чем выше был уровень местного исполкома, тем многочисленнее он был по составу.

Для непосредственного руководства отдельными отраслями государственной и общественной жизни местные Советы (за исключением сельских) образовывали отраслевые отделы и управления исполкомов (финансов, народного образования, здравоохранения и т.д.). Они находились в двойном подчинении: по горизонтали — у своего исполкома, по вертикали — у вышестоящего отраслевого органа управления.

В первой половине 1960-х гг. местные Советы стали объектом управленческого эксперимента. В ноябре 1962 г. было решено разделить краевые, областные и районные Советы на промышленные и сельские. Полная нежизнеспособность такой реорганизации стала очевидна очень скоро. Нарушилось единство власти, появилась неразбериха в управленческих структурах, разбух местный аппарат. В ноябре 1964 г. во всех краях, областях и районах были восстановлены единые Советы.

Присущее административно-командной системе противоречие между правовым статусом Советов и их реальной ролью в полити­ческой системе в полной мере проявилось в положении местных Советов. Поставленные в условия жесткой административной опеки со стороны партийных и государственных структур, они не смогли реализовать заложенный в них демократический потенциал и превратиться в органы подлинного народовластия.