Студопедия

Главная страница Случайная страница

КАТЕГОРИИ:

АвтомобилиАстрономияБиологияГеографияДом и садДругие языкиДругоеИнформатикаИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеталлургияМеханикаОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРелигияРиторикаСоциологияСпортСтроительствоТехнологияТуризмФизикаФилософияФинансыХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника






Необходимые условия для проведения демографической политики.






Очевидно, что проведение демографической политики в столь сложной сфере, как рождаемость требует соблюдения ряда условий. Три из них неотделимы друг от друга. Во-первых, наличие собственно концепции, описывающей цели, задачи и сроки реализации политики; во-вторых, ресурсов, которые могут и должны быть затрачены на финансирование всех мероприятий политики в рамках принятой концепции и, наконец, в-третьих, соответствующее общественное мнение, которое поддерживало бы основные стратегические идеи проводимой политики.

КОНЦЕПЦИИ ДЕМОГРАФИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ.

Анализ мер по стимулированию рождаемости, финансовой и иной помощи семьям с детьми в контексте конкретной демографической ситуации, на отдельных временных интервалах в различных странах не позволяет говорить о наличии какой-либо концепции собственно демографической политики. Даже применительно к Франции речь может идти скорее о совокупности тактических маневров, которые должны были помочь преодолеть очередную трудность в демографическом развитии. В то же время эти зачастую противоречивые и хаотичные меры всегда подчинялись единой цели – не допустить сокращения численности населения страны, [i] что позволяет говорить о наличии если не концепции демографического развития страны, то во всяком случае устойчивых представлений о желаемом демографическом тренде.

В послевоенные годы в большинстве стран Западной Европы возобладал взгляд на демографическую политику как некую (причем отнюдь не главную) часть социальной политики. Квинтэссенцией такого подхода к регулированию демографического развития с конца 1970-х годов стала концепция социальной адаптации, как наиболее приемлемая в современных условиях форма демографической политики, учитывающей реальное состояние общественного мнения, экономических и иных интересов населения и т.д. Данная концепция довольно популярна в Скандинавии, ФРГ, Голландии и ряде других стран.[ii] Суть ее состоит в том, что общество должно учиться существовать в условиях суженного воспроизводства, вкладывая инвестиции не в мало эффективные меры стимулирования рождаемости, а в развитие экономики, в социальную политику, наконец, – в обустройство мигрантов, которые могли бы в случае необходимости восполнить дефицит трудовых ресурсов.

В этом смысле весьма показателен пример Финляндии, правительство которой традиционно весьма либерально относится к планированию семьи, не высказывает тревоги относительно демографического будущего страны, а в качестве приоритетной рассматривает задачу достижения максимального социального благополучия и равенства для уже живущих поколений. В этом контексте в стране осуществляется вся семейная политика.

В СССР также предпринимались попытки сформулировать концептуальные подходы к проведению демографической политики. Этот вопрос стал обсуждаться учеными примерно с начала 1960-х годов в связи с резким снижением рождаемости. Однако понимание разными учеными предмета демографии как науки вносило своеобразие в трактовку понятия " демографическая политика" и, как следствие отражалось на определении ее целей, задач и возможных мер. Главным парадоксом дискуссии по этому вопросу было то, что практически все специалисты понимали, что основной проблемой демографического развития страны является депопуляционный уровень рождаемости на большей части ее территории. Однако при этом все поддерживали мнение о том, что демографическая политика должна быть комплексной, т.е. охватывать все демографические процессы. Разница точек зрения состояла лишь в том, какие проблемы те или иные ученые относили в разряд демографических.

Так, часть ученых полагала, что объектом непосредственного воздействия демографической политики являются процессы рождаемости, смертности, брачности, разводимости, миграции, расселения, социальной и профессиональной мобильности и т.д. Следствием столь широкого понимания объекта и, соответственно, целей и задач демографической политики стало то, что ее предлагалось рассматривать лишь как составную часть политики более высокого уровня – политики народонаселения, которая «видит свой объект не непосредственно в демографических процессах, а во всем комплексе условий жизни и труда людей, определяющих производство и воспроизводство главной производительной силы общества, субъекта общественного производства, то есть человека, населения».[iii]

Очевидно, введение понятия «политика народонаселения», которое, судя по контексту определения, охватывает значительную часть социально-экономической политики (если не поглощает всю ее целиком, так как трудно выделить какую-либо ее часть, так или иначе не влияющую на население), должно было придать некоторую духовность утилитарным целям регулирования демографических процессов. Однако оно представляется мало продуктивным с точки зрения практического использования при проведении демографической политики, то есть государственного управления.

Примером полного отождествления демографической и социальной политики, правда с различными акцентами в области приоритетности одной в отношении другой, могут служить два других определения. Первое принадлежит авторам монографии «Воспроизводство населения СССР». «Для развитого социалистического общества рост населения – не самоцель. Высшей целью общественного производства при социализме является наиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей. В соответствии с этим демографическая политика, выступающая в форме политики социальной, всегда была направлена на охрану здоровья людей, широкую и всестороннюю заботу о матери и ребенке, помощь пожилым и нетрудоспособным. Под влиянием последовательного осуществления социальной политики государства, направленной на повышение благосостояния трудящихся, формировались и перемены в демографическом сознании и демографическом поведении».[iv]

Оставляя за рамками обсуждение идеологических аспектов данного определения и игнорирование авторами реальных фактов демографической истории нашего государства, заметим лишь, что в данном определении демографической политике в принципе отказывается в главном – в праве на существование и в наличии самостоятельной цели. Отметим также что, признавая полностью наличие сильной социально-экономической детерминации демографического сознания и поведения, трудно согласиться с полным отрицанием необходимости в случаях резкого ухудшения демографической ситуации проведения политики, направленной на ее корректировку.

Второе определение, произвольно смешивающее воедино цели демографической и социальной политики, еще менее функционально с практической точки зрения, но еще более идеологизировано по форме. «Глубокую сущность социалистической демополитики определяют, во-первых, ее основная стратегическая цель – формирование коммунистического типа самовоспроизведения населения и коммунистического способа демовоспроизводства, то есть создание таких социальных отношений в сфере производства самого человека, таких форм организации демопроцесса, которые обеспечивают воспроизводство всесторонне и гармонично развитых людей; во-вторых, присущие только ей средства достижения этой цели, поскольку на цель демографической политики " работают" все остальные виды социальной политики развитого социалистического общества, и, наконец, то важнейшее обстоятельство, что социалистическая демополитика является политикой общенародного государства и проводится в интересах всего населения, а не какой-то его части».[v] В данном случае уже не демографическая политика представлена как часть социальной, а наоборот - " все виды социальной политики" выступают как фрагменты демографической политики.

Параллельно с приведенными выше существовала и иная точка зрения на демографическую политику, ориентированная в большей мере на прямой пронатализм. Речь идет о том, что хотя любая социальная политика в любой области управления жизнедеятельностью общества неизбежно оказывает влияние на демографические процессы, не является достаточным основанием для смешения двух понятий: социальной и демографической политики. В силу этого относить различного рода социальные мероприятия, осуществляемые государством, к мерам демографической политики можно только в том случае, когда целью их введения является прямое и запланированное воздействие общества на демографические процессы.[vi]

Проблема данного подхода состоит в том, что, базируясь на нем, к мерам политики по регулированию рождаемости в нашей стране можно отнести лишь законодательные акты, направленные на запрещение или легализацию абортов, а также на регулирование норм брачно-семейного права.

При разработке Концепция демографического развития России был принят подход, исходящий из того, что демографическая политика представляет собой систему общепринятых на уровне властных структур идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых государство и другие государственные институты, соблюдая определенные принципы, предполагают достижение целей в сфере регулирования динамики населения. Целью демографической политики России на современном этапе признана постепенная стабилизация численности населения и формирование предпосылок для последующего демографического роста. Это означает применительно к рождаемости, что ее сохранение на современном уровне неприемлемо для стратегических интересов развития страны. Задачей демографической политики в этой сфере является изменение норм репродуктивного поведения в сторону их увеличения и обеспечения уровня рождаемости, достаточного для простого замещения поколений.

РЕСУРСНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ.

Исходя из различий в подходах к выбору стратегий поведения в отношении трендов рождаемости в отдельных странах, можно было бы предположить, что выделяемые на ее стимулирование или поддержание имеющегося уровня средства также должны различаться довольно значительно. Это и так, и не так. Безусловно, как было показано выше, есть страны, принципиально отвергающие идею вмешательства в демографическое поведение семей вне зависимости от их детности и его достаточности для воспроизводства населения. Что касается стран, не занимающих столь крайней позиции, то прямой зависимости целей и форм политики в этой области и масштабов инвестиций не прослеживается (за исключением бедных стран, не имеющих соответствующих материальных возможностей).

Для примера рассмотрим затраты на помощь семьям в ряде стран, позиции которых в этом вопросе приведены в таблице 4.1. Доля валового национального продукта, расходуемого на поддержание доходов и семейные пособия, составляет от 6 до 8 % в Ирландии, Великобритании и США. Из общего объема средств собственно на семейные пособия США не выделяют ничего, Ирландия и Великобритания – около 10 %.

Самыми высокими (в относительном выражении) являются затраты Австрии и Бельгии – около 15 и 14 % ВНП соответственно. При этом Австрия расходует на семейные пособия примерно 1/10 часть выделяемых средств, а Бельгия, сравнительно недавно отказавшаяся от активной демографической политики, – более 1/5 части. Аналогичные пропорции в структуре расходов наблюдаются, с некоторыми колебаниями, и по другим странам.

Однако наиболее примечательны различия в распределении средств в двух странах: во Франции, до недавнего времени стоявшей на позициях государственного пронатализма, и в Германии, в которой официально демографическая политика по стимулированию рождаемости отсутствует. Обе страны выделяют на материальную поддержку семей примерно 12-13 % ВНП, но Франция на прямое стимулирование рождаемости, т.е. на семейные пособия, расходует 1/5 ресурсов, тогда как в Германии на те же цели используется менее 3 % инвестиций. Львиная же доля средств расходуется на цели, укладывающиеся в концепцию социальной адаптации, о которой говорилось выше.[vii] В такой дифференциации стратегий инвестирования и проявляется официальная позиция страны относительно соотношения целей социальной и демографической политики.

Выбирая приоритетные направления демографической политики, России придется также, как и другим странам до нее, определить свое отношение к мерам различного плана: прямым пособиям, выплачиваемым непосредственно семьям и дифференцированным в зависимости от числа детей в них, и условно косвенным выплатам (льготам) и инвестициям в социальную сферу, образование, охрану здоровья матери и ребенка, репродуктивного здоровья и т.п., финансирование льготного жилищного строительства и т.д.

Необходимо также иметь в виду, что преобладающие нормы репродуктивного и матримониального поведения накладывают достаточно жесткие ограничения на возможные колебания трендов рождаемости. В силу этого при определении целевых ориентиров демографической политики необходимо ввести все гипотетические конструкции в объективно заданные (демографические) рамки, поскольку их эластичность весьма невелика. С другой стороны, видимо, стоит постоянно соотносить свои представления о желаемом демографическом будущем с реальными материальными ресурсами и инвестициями, которые могут быть затрачены на достижение поставленных демографических целей. Не исключено, что в определенной ситуации государству придется встать перед выбором приоритетов: либо пересмотреть некоторые свои потребности, исходя из имеющихся демографических ресурсов, концентрируя усилия на росте благосостояния живущих поколений, либо наращивать инвестиции в демографическую политику с целью приращения демографического и соответственно трудового потенциала страны.

ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ.

Подготовка массового сознания к адекватному восприятию мер демографической политики в сфере рождаемости справедливо считается одним из ключевых факторов обеспечения ее эффективности. Кризисный характер воспроизводства населения, недостаточные темпы роста населения не могут быть оценены на уровне индивидуального восприятия, равно как и на уровне населения в целом. Оценка текущих трендов демографического развития и их последствий в контексте более универсальных целей социально-экономического и геополитического характера – это задача государственных институтов. Разного рода пропагандистские мероприятия служат средством коммуникации между населением и государством.

Яркий пример поворота общественного мнения в пользу позитивного восприятия мер стимулирования рождаемости дает опыт Франции на рубеже XIX и ХХ столетий, успешно использованный и в дальнейшем. Собственно пропагандистской кампании тех лет мы обязаны появлением самого термина «депопуляция». Данный феномен стал предметом многочисленных дискуссий среди ученых и общественных деятелей. Уже в 1896 г. был создан Национальный союз в поддержку роста населения. В 1921 г. возникла массовая Федерация союзов больших семей. Годом ранее был создан Высший совет по проблемам рождаемости, а в 1939 г. был образован Высший комитет по проблемам населения, разработавший Семейный кодекс, который до сих пор лежит в основе законодательства о семье.

Послевоенный период в развитии демографической политики во Франции связан с именем одного из наиболее популярных политиков этой страны – генерала де Голля. Созданный при его участии в 1945 г. Высший консультативный комитет по проблемам населения и семье работал под его непосредственным руководством, что в небывалой степени подняло как авторитет самой организации, так и предлагаемых ею мер и программ. Вслед за Францией аналогичные шаги были предприняты в Бельгии и Дании.

Есть все основания полагать, что довольно жесткая политика регулирования рождаемости во Франции смогла продержаться в первозданном виде до середины 1970-х годов исключительно благодаря тому социальному климату, который изначально был создан вокруг пронатализма и стал частью национального менталитета, традицией.

По завершении Первой мировой войны сильную озабоченность низкими темпами роста своего населения проявила и Германия. Предпринятые ею действия (например, создание в 1921 г. Национального союза ассоциаций больших семей) в целом аналогичны французским, поскольку, как говорилось выше, они были инициированы теми же причинами – национально-стратегическими и военными соображениями. После прихода к власти Гитлера позиции пронатализма в Германии необычайно усилились, средствами пропаганды был обеспечен достаточно безболезненный переход к жесткому социальному контролю над внутрисемейным ограничением рождаемости.

Поражение нацизма стало для Германии одновременно символом поражения многих идей и в демографической сфере. Демография как наука была полностью дискредитирована, а термин «демографическая политика» находился под запретом. Только в середине 1970-х годов эта тема стала предметом обсуждения политических партий. В начале 1980-х годов был подготовлен доклад, обосновывающий желательность борьбы с депопуляцией и необходимость разработки мер демографической политики для достижения хотя бы нулевого роста населения. Однако обсуждение доклада в Парламенте свелось к принятию формулы: семейная политика – да, демографическая политика – нет. Основой политики в отношении рождаемости и роста населения стали приспособление к существующим трендам и надежда на «побочные эффекты» семейной политики.[viii] Таким образом, в данном случае можно наблюдать еще один вариант формирования устойчивой традиции – традиции отрицания активных мер по стимулированию рождаемости даже перед лицом вымирания нации.

По мнению К.А.Макинтош, во взглядах на низкую рождаемость в большинстве стран Европы произошла переориентация с макроэкономического уровня к микроэкономическому уровню анализа проблемы. Основной акцент делается на индивидуальные и семейные интересы. Но при этом «в общественном мнении присутствует озабоченность ростом социальных, культурных, финансовых и других проблем, к которому ведет затяжная низкая рождаемость». В качестве образца такого рода озабоченности можно привести пример Швеции, которая в послевоенный период утратила интерес к проблемам демографического развития; общественное мнение было поглощено в основном проблемами женской эмансипации и социального равенства. Однако в конце 1970-х годов всерьез заговорили о серьезной ситуации, создаваемой длительным падением рождаемости, об угрозе национальному и культурному единству страны.[ix]

Есть еще один аспект проблемы активного воздействия на рождаемость и репродуктивное поведение семей. Речь идет о допустимости вмешательства государства (в любых формах и под любыми предлогами) в процесс принятия решения о числе и сроках рождения детей. Мнения отдельных стран и конкретных исследователей весьма различны и претерпели существенную эволюцию на протяжение ХХ века. Начало столетия прошло не только под знаком пронатализма и оптимизма в отношении эффективности мер по регулированию рождаемости, но в обстановке жесткости при принятии решений. Во многих странах аборты и контрацепция еще по сути и не были легализованы, но там, где законодательство было более либеральным, оно зачастую ужесточалось. Этой стратегии придерживалась Франция, Германия, Бельгия, Дания, в менее жестком варианте – Швеция.[x] Еще раз подчеркнем, что в период между двумя мировыми войнами не только внешняя, но и внутренняя, в том числе и демографическая, политика европейских государств определялась национально-стратегическими и оборонными соображениями.[xi] Военные потери, понесенные этими странами во Второй мировой войне, также не способствовали смягчению позиций в вопросе свободы выбора моделей демографического поведения. По названным выше причинам исключение составила лишь послевоенная Германия.

Начиная с 1960-х годов, позиции многих государств подверглись существенному пересмотру в сторону либерализации. На первый план вышли интересы и права личности, семьи. Сегодняшнее отношение к демографическим проблемам характеризуют следующие позиции: 1) исключение репрессивных мер; 2) проведение экономических, социальных, образовательных и иных программ, призванных сократить социальную дискриминацию; 3) главенство индивидуальных решений, принимаемых без опасения негативных последствий. М.Мацура назвал данную позицию эгалитаристской и полностью соответствующей общей стратегии развития современной цивилизации.[xii]

В то же время значительная часть ученых, понимающих, что толерантная депопуляция вряд ли возможна и демографическая ситуация при низкой рождаемости будет неуклонно ухудшаться, продолжает настаивать на том, что «поддержание рождаемости – при условии, что исключены принуждение и посягательства на права человека, - это высоко благородная социальная цель».[xiii]

Существует и диаметрально противоположная точка зрения. В исследовании, посвященном советской демографической политике, утверждается, что политика пронатализма уменьшает не только материальную цену деторождения, но и психологическую ценность детей.[xiv]

Согласно данным опроса политических деятелей Швеции и Франции, проведенного К.А.Макинтош, картина выглядит следующим образом. Политики Швеции полагают, что попытки активизации вмешательства в процесс принятия индивидуальных решений могут натолкнуться на серьезное противодействие населения. Во Франции, имеющей наибольший опыт такого вмешательства, растет скептицизм не только в отношении его допустимости, но так же и в вопросе эффективности демографических инвестиций как таковых. Автор склонна объяснять такой поворот в общественном мнении уменьшением государственного авторитета и, как следствие, возможности его влияния на индивидуальное поведение, ростом «индивидуальной автономности» и кардинальным изменением общественного климата (ценностей, норм и т.п.).[xv]

В России не существует универсальной точки зрения по вопросу допустимости вмешательства в принятие решений о числе и сроках рождения детей. Часть специалистов в принципе отрицает такое вмешательство, рассматривая его как насилие и нарушение прав человека. Абсолютное большинство сходится во мнении, что репрессивные, запретительные меры типа запрета абортов и контрацепции, ограничение права на развод, налоговые санкции и т.п. меры, не допустимые с моральной и правовой точек зрения, к тому же и не эффективны. Наибольшую симпатию вызывают различного рода пособия, льготы и иные меры, призванные смягчить материальное бремя для семей, имеющих детей. Однако в оценке эффективности этих мер с точки зрения реального повышения уровня рождаемости (желаемого числа детей) преобладает пессимизм. Такая осторожность оправдана, если учесть опыт введения мер помощи семьям с детьми в 1980-е годы и те последствия, которые они породили: обвал рождаемости, демографическая волна, наконец, депопуляция, невольным катализатором которой они стали.

Наибольшую озабоченность вызывает все чаще звучащий призыв к введению репрессивных мер для подъема рождаемости. Нужно отметить, что до начала депопуляции такая точка зрения никогда не высказывалась открыто, но по мере углубления демографического кризиса она приобретает все большее число сторонников.

Весь спектр мнений отечественных специалистов по поводу права государства и возможности воздействия на демографические тренды укладывается между двумя диаметрально противоположными позициями. Первая исходит из принципиального отрицания, как возможности, так и необходимости какого-либо влияния на текущую демографическую динамику. Суть позиции формулируется следующим образом: “…это объективный процесс, над которым мы не властны. И в этом есть величайшее благо…”.[xvi] Столь категоричное отрицание основано на множестве аргументов, хотя в основе данной позиции лежит признание незыблемости сложившегося типа воспроизводства населения и соответствующих ему трендов рождаемости, границы колебаний которых довольно малы. Сторонники данной позиции исходят из опыта демографического развития стран, длительное время существующих в условиях суженного воспроизводства населения и пополняющих дефицит населения, главным образом трудоспособного, за счет внешней (замещающей) миграции. По мнению одного из приверженцев такого пути демографического развития, “необходимо осознать новую роль внешней миграции как единственного источника пополнения убывающего российского населения ”.[xvii]

Вторым наиболее распространенным аргументом является то, что демографическая политика, в особенности, пронаталистская, связанная с воздействием на репродуктивные планы семей, неэтична и противоречит базовым правам человека, в частности – праву самостоятельно решать вопрос о числе и сроках рождения детей. При этом основной упор делается на то, что рождаемость будет стабильной (вернее, стабильно низкой), что не всегда справедливо, поскольку ограниченность вариации параметров численности населения и его структур в этих странах определяется в равной мере и устойчивостью показателей смертности.

Авторы гипотез последних прогнозов Госкомстата России исходят именно из неизменности существующего уровня рождаемости (тезис о переходе к европейской модели рождаемости) и из отсутствия внешнего, т.е. государственного влияния на ее будущие тренды, что в общем противоречит «Концепции демографического развития РФ», одобренной российским правительством.

Исходной посылкой второй позиции, которой придерживаются авторы настоящей работы. является признание не только возможности прямого и непосредственного воздействия на демографические тренды, но и необходимости такого вмешательства, поскольку сохранение демографического, трудового и оборонного потенциалов, геополитического равновесия, нормализации пропорций расселения (в первую очередь, заселения приграничных, территорий), следует отнести к фундаментальным для любого суверенного государства ценностям.[xviii]

Проблема противоречия между интересами и правами государства в сфере демографической политики, с одной стороны, и правами личности, с другой, является, скорее всего, искусственно надуманной. Речь идет, безусловно, не о тотальном принуждении и ущемлении базовых прав и свобод личности, а о праве государства использовать доступные ему, прежде всего экономические, средства для реализации своих стратегических целей в сфере политики и экономики. Стимулируя желательные для себя модели демографического поведения, но, не прибегая при этом к карательным санкциям, государство предоставляет конкретной личности, семье, конкретным социально-демографическим группам населения право и возможность выбора наиболее адекватной для них стратегии реализации своих жизненных установок и планов.

В рамках такой стратегии демографической политики государство реализует свое право на управление социальными процессами, одновременно принимая на себя обязательство оплатить усилия той части населения, демографическое поведение которой находится в русле целей и задач этой политики. Такая политика должна быть максимально дифференцированной в соответствии с жизненными интересами и ценностями различных социально-демографических групп, региональных и этнических совокупностей. Это может существенно расширить круг тех, кто ощутит заинтересованность в тех или иных аспектах демографических программ, и, соответственно, повысить эффективность затрат на их осуществление.

Оценивая ситуацию в целом, можно сделать ряд выводов. В большинстве стран политики не выказывают желания принимать в известном смысле прямолинейные решения в отношении демографической политики, то есть ставить конкретные узко демографические цели. Предпочтение отдается интеграции демографической или семейной политики в более глобальные программы социального развития. Основными причинами, формирующими такое осторожное отношение к демографическим программам по регулированию рождаемости, являются следующие. Во-первых, индивидуализация сознания и поведения делает любые шаги государства в этом направлении не популярными. Во-вторых, демографические инвестиции не дают быстрого и, главное, обязательно позитивного эффекта и в силу этого не работают на политический имидж государственных деятелей. В-третьих, демографические программы затратны, причем для поддержания единожды достигнутого уровня рождаемости затраты со временем должны постоянно нарастать только для того, чтобы этот уровень хотя бы не снижался. В силу этого они вообще перестают восприниматься как приносящие какую-либо пользу обществу. Более того, население быстро адаптируется к уже предложенным и задействованным мерам и перестает реагировать на них.


Поделиться с друзьями:

mylektsii.su - Мои Лекции - 2015-2024 год. (0.009 сек.)Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав Пожаловаться на материал