Комітет Міністрів Рекомендація rec (2000) 19 Комітету Міністрів державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя

РАДА ЄВРОПИ

(Ухвалена Комітетом міністрів 6 жовтня 2000 року
на 724-му засіданні заступників міністрів)

Комітет Міністрів, на підставі статті 15. b Статуту Ради Європи,
нагадаючи, що метою Ради Європи є досягнення більшої єдності між його членами;
беручи до уваги, що метою Ради Європи є також утвердження верховенства права, яке є підвалинами усіх справжніх демократичних держав;
уважаючи, що система кримінального правосуддя відіграє першорядну роль в забезпеченні верховества права;
усвідомлюючи спільну для всіх держав-членів потребу посилити боротьбу зі злочинністю як усередині держав, так і на міжнародному рівні;
уважаючи, що з цією метою слід підвищити ефективність не тільки національних систем кримінального правосуддя, але й міжнародного співробітництва в кримінальних справах, водночас забезпечуючи дотримання принципів, закріплених у Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод;
усвідомлюючи, що прокуратура відіграє також першорядну роль у національних системах кримінального правосуддя, а так само і в міжнародному співробітництві в кримінальних справах;
будучи переконаним у тому, що з цією метою слід сприяти визначенню спільних для держав-членів принципів діяльності прокурорів;
беручи до уваги всі принципи й норми, закріплені в документах щодо кримінальних питань, ухвалених Комітетом Міністрів,
Рекомендує урядам держав-членів в покласти в основу свого законодавства й практики щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя наступні засади:
Функції прокуратури
1. «Прокуроратура» — це державний орган, які від імені суспільства й у суспільних інтересах забезпечує правозастосування, в разі якщо порушення закону тягне за собою кримінальне покарання, з урахуванням, з одного боку, прав особи, а, з другого, потрібної дієвості системи кримінального правосуддя.

2. Прокурори в усіх системах кримінального правосуддя:

- вирішують питання про відкриття або продовження кримінального переслідування;
- підтримують обвинувачення в суді;
- можуть оскаржувати або вносити апеляційні подання на всі або деякі судові рішення.

3. В певних системах кримінального правосуддя прокуратура також:

- здійснює державну кримінальну політику, з урахуванням, по змозі, регіональних і місцевих умов;
- веде розслідування, керує ним або здійснює нагляд за ним;
- забезпечує надання ефективної допомоги потерпілим;
- ухвалює рішення щодо заходів альтернативних кримінальному переслідуванню;
- здійснюють нагляд за виконанням рішень судів;
- тощо

Гарантії, що надаються прокурорам при виконанні ними своїх обов'язків

4. Держави мають забезпечувати ефективні гарантії виконання прокурорами своїх професійних обов'язків і функцій при наявності відповідних юридичних і організаційних умов, а так само забезпечувати їм для цього відповідні умови щодо коштів, зокрема бюджетних, що перебувають у їхньому розпорядженні. Подібні умови мають встановлюватися в тісній співпраці із представниками прокуратури.
5. Держави мають уживати заходів, аби забезпечити, що:

a. набір, підвищення на посаді й переміщення по службі прокурорів здійснюється відповідно до справедливих і безсторонніх правил, що унеможливлюють застосування будь-якого підходу, який ставить вище інтереси певних груп, і виключає дискримінацію за будь-якими ознаками, такими, як стать, раса, колір шкіри, мова, релігія, політичні й інші переконання, етнічне або соціальне походження, належність до національних меншин, майновий, соціальний чи інший статус;
b. професійна діяльність прокурорів, їх просування на посаді й переміщення здійснюються відповідно до відомих і об'єктивних критеріїв, такими як компетентність і досвід;
c. переміщення прокурорів по службі також визначається службовою необхідністю;
d. умови роботи прокурорів, такі як винагорода за роботу, строк перебування на посаді й пенсія, а також вік виходу на пенсію, відповідають їхньому високому положенню й визначаються законом;
e. дисциплінарна відповідальність прокурорів розглядається відповідно до закону, і процедура повинна гарантувати справедливу й об'єктивну оцінку, а рішення може бути піддане незалежному й безсторонньому перегляду;
f. якщо правовий статус прокурорів порушений, вони мають право на доступ до відповідної до процедури оскарження, включаючи можливість оскарження в суді;
g. якщо у випадку належного виконання своїх обов'язків особиста безпека прокурорів і їх родин перебуває під загрозою, органи державної влади забезпечують їм захист.

6. Держави також повинні вжити заходів для забезпечення прав прокурорів на свободу висловлень, переконань, асоціацій і зборів. Зокрема, вони повинні мати право брати участь в обговоренні питань, пов'язаних із правом, відправленням правосуддя, сприянням у захисті прав людини, а також правом на приєднання або формування місцевих, національних або міжнародних організацій і участь у їхніх зборах в особистій якості, що не може завдати шкоди їх професійному статусу, тому що здійснюють вони законні дії й беруть участь у законних організаціях. Зазначені вище права можуть бути обмежені, тільки якщо це зазначене в законі й необхідно для збереження конституційного1 статусу прокурорів2. У випадку порушення вищевказаних прав повинні бути доступні ефективні засоби захисту.
7. Правом і обов'язком прокурорів є професійна підготовка як до призначення на посаду, так і постійно в будь-який інший час. Держави повинні вжити ефективних заходів для того, щоб переконатися, що прокурори мають відповідний утвір і підготовку до й послу призначення на посаду. Прокурори, зокрема, повинні бути інформовані про:
a. принципи і моральні обов'язки їхньої служби;
b. передбачені Конституцією і законами гарантії підозрюваних, потерпілих і свідків;
c. права і свободи людини, закріплені у Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод, насамперед про права, що їх закріплено в статтях 5 і 6 Конвенції;
d. принципи і практику організації роботи, керування, кадрового забезпечення, за участю судової влади;
e. механізми і матеріали, які забезпечують погодженість їх дій.

До того ж держави повинні вживати ефективних заходів для забезпечення додаткової підготовки прокурорів у специфічних питаннях або в специфічних сферах, у світлі сучасних умов, зокрема беручи до уваги види й розвиток злочинності, а також співробітництво по кримінальних питаннях.
8. Щоб краще реагувати на нові форми, що з'являються, злочинності, зокрема на організовану злочинність, спеціалізація повинна розглядатися як пріоритетний напрямок організації прокуратури; це рівною мірою стосується підготовки й здійснення професійної діяльності. При здійсненні прокурорами своїх функцій слід більше прибігати до допомоги фахівців, включаючи їх багатопрофільні групи.
9. Стосовно організації й внутрішньому функціонуванню прокуратури, зокрема розподілу й перерозподілу справ, повинні дотримуватися вимоги неупередженості й незалежності й прагнення до максимально правильного функціонування системи кримінального правосуддя, зокрема рівню юридичної кваліфікації й спеціалізації стосовно до кожного питання.
10. Усі прокурори мають право вимагати, щоб вказівки, адресовані йому або їй, були видані в писаній формі. Якщо він або вона вважають, що вказівка незаконна або несумісна з його або її переконаннями, повинна бути забезпечена відповідна внутрішня процедура, яка може привести до нього або її заміні.
Відносини прокуратури з виконавчої й законодавчої владою
11. Держави повинні вжити заходів, щоб забезпечити виконання прокурорами своїх професійних обов'язків без необґрунтованого втручання або необґрунтованого покладання на них цивільної, кримінальної й іншої відповідальності. Однак прокурори повинні періодично привселюдно звітувати у своїх діях у цілому й, зокрема, у тому, як вони здійснювали свої переважні права.
12. Прокурори не втручаються в діяльність законодавчої й виконавчої влади.
13. У випадку якщо прокуратура є частиною або підкоряється уряду, держава повинна гарантувати, що:
a. характер і обсяг повноважень уряду відносно прокуратури встановлюються законом;
b. уряд здійснює свої повноваження відкрите, відповідно до міжнародних договорів, національного законодавства й загальними принципами права;
c. якщо уряд дає загальні вказівки, вони повинні наділятися в письмову форму й бути опубліковані відповідним чином;
d. якщо уряд має повноваження для дачі вказівок про порушення певну справи, такі вказівки повинні містити відповідні гарантії відкритості й справедливості відповідно до національного законодавства, виконання урядом його обов'язків, наприклад:
вимагати попередніх письмових роз'яснень від правочинного прокурора або органа, який здійснює суспільне обвинувачення;
належним чином роз'ясняти свої письмові вказівки, особливо якщо вони розходяться з рекомендаціями прокурора, і передавати їх у порядку підпорядкованості;
подбати, щоб до суду всі роз'яснення й вказівки були залучена до справи, щоб інші особи могли з ними ознайомитися й висловити своя думка;
e. прокурори вільні у виставі суду будь-яких юридичних аргументів за своїм вибором, навіть коли вони повинні в писемній формі відображати отримані вказівки;
f. у принципі неприпустимі індивідуальні вказівки про заборону кримінального переслідування. Якщо тільки того не вимагає справу, подібні вказівки повинні залишатися винятками й підкорятися не тільки вимогам, зазначеним у параграфах " d" і " е", але й спеціальному контролю, зокрема відносно гарантій відкритості вказівок.
14. У країнах, де прокуратура незалежна від уряду, держава повинна вжити ефективних заходів для того, щоб гарантувати закріплення в законі характеру й обсягу незалежності прокуратури.
15. Для того щоб сприяти зміцненню справедливості й ефективності кримінальної політики, прокурори повинні співробітничати з урядовими органами й установами в тій мері, у якій це визначене законом.
16. Прокурори повинні в кожному разі мати можливість безперешкодно збуджувати кримінальне переслідування проти державних посадових осіб, особливо за корупцію, незаконне використання повноважень, грубе порушення прав людини й за інші правопорушення, визнані міжнародним правом.
Відносини між прокурорами й суддями
17. Держави повинні вжити відповідних заходів для забезпечення того, щоб компетенція й процесуальне положення прокурорів були встановлені законом таким чином, щоб не було ніяких сумнівів у незалежності й неупередженості суддів. Зокрема, держави повинні гарантувати, що той самий людей не може одночасно виконувати обов'язки прокурора й судді.
18. Однак якщо правова система допускає, держава повинна вжити заходів для того, щоб уможливити послідовне виконання тим самим особою функцій прокурора й судді й навпаки. Такі зміни посади можливі тільки по ясно вираженім бажанню зацікавленого особи й з дотриманням необхідних обережностей.
19. Прокурори повинні поважати незалежність і неупередженість суддів; зокрема, вони не повинні не піддавати сумніву рішення суду, не перешкоджати їхньому виконанню, крім як при використанні свого права на оскарження або при здійсненні інших офіційних процедур.
20. Прокурори повинні бути об'єктивними й слушними під час судового розгляду. Зокрема, вони повинні представляти суду факти і юридичні аргументи, що мають відношення до справи, які необхідні для слушного відправлення правосуддя.
Відносини між прокуратурою й поліцією
21. Прокурори повинні ретельно перевіряти законність поліцейських розслідувань, саме пізніше, коли вирішують питання про порушення або продовження кримінального переслідування. Щодо цього прокурори повинні здійснювати постійний контроль над дотриманням поліцією прав людини.
22. У країнах, де поліція або підлегла прокуратурі, або де поліцейські розслідування проводяться під наглядом прокуратури, держава повинна вжити відповідних заходів, щоб гарантувати, що прокурори можуть:
а. давати поліції відповідні вказівки для ефективного виконання пріоритетів кримінальної політики, особливо що стосується рішень про те, які категорії справ повинні розглядатися прокуратурою, про способи збору доказів, роботі персоналу, про тривалість розслідування, про інформацію, надавану прокурорам, і т.д.;
b. якщо існують різні підрозділи поліції, направляти справа в той підрозділ, де воно буде найкраще дозволене;
c. здійснювати оцінку й внутрішній контроль у тій мері, у якій вони необхідні для спостереження за виконанням вказівок прокуратури;
d. установлювати відповідальність або, якщо доречно, сприяти встановленню відповідальності за можливі порушення.
23. Держави, де поліція незалежна від прокуратури, повинні вживати ефективних заходів, щоб гарантувати належне й функціональне співробітництво між прокуратурою й поліцією.
Обов'язки прокурора перед людьми
24. При виконанні своїх обов'язків прокурори повинні:
a. виконувати свої функції справедливо, неупереджено й об'єктивно;
b. поважати й намагатися захищати права людини, як зазначено в Конвенції про захист прав людини й основних свобод;
c. намагатися забезпечити, щоб система кримінального правосуддя функціонувала так швидко, як це можливо.
25. Прокурори повинні втримуватися від дискримінації за будь-якими підставами, таким, як стать, раса, колір шкіри, мова, релігія, політичні й інші переконання, національність або соціальне походження, приналежність до національних меншин, наявність власності, походження, здоров'я, фізичні недоліки й по інших підставах.
26. Прокурори повинні забезпечувати рівність осіб перед законом і знайомитися з усіма обставинами, що мають відношення до справи, включаючи й стосовні до підозрюваного, незалежно від того, свідчать вони на користь останнього або проти нього.
27. Прокурори не повинні збуджувати або продовжувати кримінальне переслідування, коли незалежне розслідування показує, що обвинувачення необґрунтовано.
28. Прокурори не повинні пред'являти проти обвинувачуваного доказу, які, як вони знають або мають достатні підстави підозрювати, отримані з порушенням закону. У випадку найменшого сумніву прокурори повинні просити суд перевірити прийнятність таких доказів.
29. Прокурори повинні забезпечувати принцип змагальності сторін, не розголошуючи, зокрема, іншим сторонам, крім як у випадках, установлених законом, будь-яку інформацію, якої вони мають і яка може вплинути на справедливість правосуддя.
30. Прокурори не повинні розголошувати конфіденційну інформацію, отриману від третіх осіб, зокрема якщо мова йде про презумпцію невинності, якщо тільки розголошення не буде потрібно в інтересах правосуддя або відповідно до закону.
31. Повинна бути забезпечена можливість судового контролю над діями прокурорів, коли вони мають повноваження на застосування заходів, які втручаються в сферу основних прав і воль підозрюваного.
32. Прокурори повинні належним чином опікуватися про інтереси свідків, особливо вживати заходів по захисту їх здоров'я, безпеки й особистого життя або стежити за тим, щоб такі заходи були прийняті.
33. Прокурори повинні також брати до уваги думки, заклопотаність потерпілих від злочину, коли порушені їхні особисті інтереси, і вживати заходів, які б забезпечили поінформованість потерпілих від злочину відносно їх прав і ходу справи.
34. Зацікавлені сторони, з визнаним або встановленим статусом, особливо потерпілі, повинні мати право на оскарження рішень прокурорів про відмову в порушенні справи; оскарження можливе в окремих випадках, якщо це доречно, після розгляду вищою посадовою особою або в судовому порядку, або шляхом надання сторонам права порушити справу в суді в приватному порядку.
35. Держави повинні гарантувати, що при виконанні прокурорами своїх обов'язків вони керуються " кодексом поведінки". Порушення цих кодексів можуть привести до належних санкцій відповідно до пункту 5, зазначеним вище. Діяльність прокурорів повинна бути піддана регулярному внутрішньому контролю.
36. а. Для забезпечення слушної, погодженої й ефективної діяльності прокурорів держави повинні прагнути:
робити основний акцент на підпорядкування вищому в організаційнім відношенні прокуророві, не допускаючи, однак, щоб такі організаційні методи привели до створення неефективних, що й створюють перешкоди бюрократичних структур;
визначати основні напрямки реалізації кримінальної політики;
визначати основні принципи й критерії, на основі яких повинні ухвалюватися рішення по окремих справах, щоб виключити довільне прийняття рішень.
b. Вищезгадані методи організації, основні напрямки, принципи й критерії повинні бути визначені парламентом або урядом або, якщо національне законодавство закріплює незалежність прокурора, представниками прокуратури.
c. Громадськість повинна бути інформована про вищезгадану організацію діяльності прокурорів, основних напрямках, принципах і критеріях; інформація про них повинна надаватися будь-якій людині на його вимогу.
Міжнародне співробітництво
37. Незважаючи на те що інші державні органі можуть виконувати функції, що стосуються міжнародного співробітництва в області правосуддя, повинні розширюватися прямі контакти між прокурорами різних країн, які або закріплені в системі міжнародних угод, або здійснюються в робочому порядку.
38. У ряді областей повинні бути вжиті заходи для розширення безпосередніх контактів прокурорів при здійсненні міжнародного співробітництва в області правосуддя.
Зокрема, такі заходи повинні полягати в наступному:
a. поширення документів;
b. складання списків контактних адрес із вказівкою імен осіб, з якими можна зв'язатися в різних органах прокуратури, а також області їх діяльності, сфери відповідальності і т.д.;
c. установлення постійних особистих контактів між прокурорами різних країн, особливо шляхом організації регулярних зустрічей між генеральними прокурорами;
d. організація навчальних семінарів і зустрічей по обміну інформацією;
e. уведення й розширення функцій посади юриста по зв'язках, з місцезнаходженням в іноземній державі;
f. навчання іноземним мовам;
g. розширення використання електронних коштів обміну інформацією;
h. організація робочих семінарів з іншими державами з питань взаємодопомоги й загальним проблемам кримінального правосуддя.
39. З метою поліпшення раціоналізації й досягнення координації дій по взаємодопомозі повинні бути прикладені зусилля, щоб сприяти:
a. усвідомленню прокурорами в цілому необхідності активної участі в міжнароднім співробітництві й
b. спеціалізації деяких прокурорів у сфері міжнародного співробітництва.
Для цієї мети держави повинні вжити заходів по забезпеченню того, щоб прокурор запитуючого держави, де він або вона відповідають за міжнародне співробітництво, міг направити запит про взаємне співробітництво безпосередньо посадовій особі запитуваного держави, що має повноваження на виконання запитуваного дії, і щоб ця посадова особа мала можливість передати прокуророві отримані докази.