Загальні зауваження

З моменту свого створення Рада Європи докладала постійних зусиль для встановлення й просування загальних принципів законодавства, організації правових систем і практичної діяльності державрчленів, спрямованих на боротьбу зі злочинністю.
Це пояснюється, по-перше, тим, що боротьба зі злочинністю вимагає прямого практичного застосування принципів, на яких заснований і які повинен захищати Раду Європи, а саме верховенства права, демократії й прав людини.
Другою причиною на користь такої участі є те, що " ефективність боротьби зі злочинністю багато в чому залежить від гармонізації дій у рамках згуртованої й погодженої європейської політики" 3.
Подібна вимога ще більш змістовна сьогодні у зв'язку з існуванням таких карних проявів, як організована злочинність і корупція, міжнародний розмах яких є усе більш і більш значним і перед особою яких зусилля внутрішньодержавних структур можуть виявитися недостатніми4. Ця ситуація вимагає не тільки нових підходів до співробітництва по кримінально-правових питаннях, але й розробки більш пристосованих друг до друга — або, насправді, загальних — принципів і стратегій.
Дійсно, усі правові системи Європи відрізняються друг від друга двома моментами — відмінність спостерігається як в організації карного процесу (обвинувальна або інквізиційна процедури), так і в способі ініціювання кримінального переслідування (обов'язкове, або дискреційне). Однак зазначений поділ, що склався історично, має тенденцію до зменшення, оскільки різні державиачлени приводять свої закони й інші акти до більш повної погодженості з тим, що зараз представляють загальні європейські принципи, зокрема закріплені в Конвенції по захисту прав людини.
У сфері правозастосування — приділяючи, у цьому випадку, основну увагу органам влади, відповідальним за карне переслідування передбачуваних злочинців, — знадобилося більше часу для усвідомлення необхідності гармонізації, можливо, тому, що питання є досить делікатним для установ кожної держави й втручається в сферу організації публічної влади.
Втім, деякі акти Ради Європи вже визначили основні напрямки з питань, пов'язаним зі справжньою Рекомендацією, і, мабуть, Комітет приділив їм своя пильна увага:
Рекомендація № R (80) 11, що стосується утримання під вартою до суду;
Рекомендація № R (83) 7 про участь громадськості в карній політиці;
Рекомендація № R (85) 11 про положення потерпілого в рамках кримінального права й процесу;
Рекомендація № R (87) 18, що стосується спрощення карного правосуддя й, особливо, частини, що має справу з карним переслідуванням по розсуду;
Рекомендація № R (87) 21 про допомогу потерпілим і попередженні віктимізації;
Рекомендація № R (92) 17, що стосується погодженості у винесенні вироків;
Рекомендація № R (94) 12 про незалежність, ефективність і про роль суддів;
Рекомендація № R (95) 12 про керування карним правосуддям;
Рекомендація № R (97) 13 щодо залякування свідків і про права захисту;
Рекомендація № R (99) 19 про посередництво по карних питаннях.
Однак потрібно констатувати, що дотепер статус, роль і методи діяльності органів влади, відповідальних за карне переслідування передбачуваних злочинців, не були предметом детального дослідження для гармонізації останніх на загальноєвропейському рівні.
Реагуючи на політичні зміни в Центральній і Східній Європі й на повномасштабні реформи, проведені в інших країнах (наприклад, в Італії, Нідерландах і Франції), Рада Європи надає зараз пріоритетне значення цьому питанню. Той факт, що 25 держав призначили своїх представників у спеціальний комітет експертів, створений для вивчення зазначеної проблеми, показує, що ідея гармонізації актуальна й знаходить підтримку.
Але із цілого ряду причин було б неправильним, з нашої сторони, розглядати зазначену мету як легко досяжну.
По-перше, сама концепція органів влади, відповідальних за карне переслідування передбачуваних злочинців, що існує в Європі, є двоїстої, тому що її коріння лежало у двох великих системах, створених на різних основах:
французької моделі прокуратури, при якій посадові особи фактично мають монополію на карне переслідування в рамках інквізиційної системи;
англосаксонської моделі, при якій карне переслідування ініціюється або потерпілим, або поліцією в рамках змагальної системи.
Зараз у кожній державіачлені існує владна структура, що займається карним переслідуванням, відома під різними найменуваннями: " державний обвинувач", " атторней обвинувачення" і " прокурор". У всіх системах карного правосуддя ця владна структура відіграє ключову роль, з різницею залежно від того, наскільки давно з'явилася дана установа. Статус і роль прокуратури також значно розширилися внаслідок того масштабу реформ, які проводилися багатьма державамисчленами протягом останніх десяти років.
По-друге, існують значні відмінності в ієрархічнім положенні прокуратури в тієї або іншій країні; по-перше, виходячи з її взаємин з виконавчою владою держави (які варіюються від підпорядкування до незалежності), і, по-друге, з урахуванням взаємин між прокурорами й суддями: у деяких системах вони є членами одного професійного об'єднання, у той час як в інших повністю розділені.
Комітет уважає, що його завданням не було ні запозичення тих або інших рис обох систем для створення третьої альтернативи, ні пропозиція уніфікації існуючих систем, ні пропозиція створення наднаціональної моделі. Комітет також не вважав своїм завданням простий пошук найменшого спільного знаменника. Напроти, використовуючи динамічний підхід, Комітет мав своєю метою визначення основних принципів — загальних для обох систем, — які повинні направляти прокуратуру на шляху в нове тисячоріччя. У той же час він мав намір рекомендувати досягнення практичних цілей у прагненні до інституціонального балансу, від якого багато в чому залежать демократія й верховенство права в Європі.
Оскільки Рекомендація не є юридично обов'язкової, будь-які формулювання, які в інших обставинах можуть тлумачитися, що як установлюють зобов'язання відносно держав, насправді повинні розумітися в тому розумінні, що тільки сама держава може здійснювати принцип, про який мова йде.

КОМЕНТАР ПО КОЖНОМУ ПУНКТУ РЕКОМЕНДАЦІЇ
ФУНКЦІЇ ПРОКУРОРА
1. Прокурори — це представники державної влади, які від імені суспільства й у державних інтересах беруть участь у застосуванні права, якщо правопорушення тягне кримінальне покарання, беручи до уваги права людини й необхідність ефективної дії системи кримінального правосуддя.
Враховуючи компетенцію Комітету експертів, дана Рекомендація стосується винятково ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя, незважаючи на те, що в деяких країнах на прокурорів можуть бути покладені інші важливі завдання, наприклад в галузях комерційного й цивільного права.
Вираз " якщо правопорушення тягне кримінальне покарання" позначає кримінальне право в широкому значенні слова. Термін " кримінальне право" не використовувався, оскільки в багатьох людей він асоціюється винятково із кримінальним кодексом, у той час як сьогодні зростаюча й усе більш різноманітна область права може позначатися терміном " кримінальне" не тому, що вона реалізується в якому б то ні було законі, що визнаються в якості " кримінального", а скоріше тому, що її положення містять у собі кримінальну санкцію.
Завдання прокурорів, як і суддів, полягає в тому, щоб застосовувати право або доглядати за його застосуванням. Судді реагують на це ретроактивно, шляхом вирішення у суді справ, у той час як прокурор робить це, проявляючи активність, спрямовану в майбутнє, " забезпечуючи" застосування права. Судді виносять рішення; прокурори зобов'язано бути пильними й діяти таким чином, щоб збуджувати справи в суді.
Виступаючи ні на стороні якої б то ні було (політичної або економічної) влади, ні від себе властиво, але насамперед на стороні суспільства, прокурори при виконанні своїх обов'язків повинні керуватися суспільним інтересом. Вони повинні дотримувати двох невід'ємні вимоги, що стосуються, з одного боку, прав особистості, а з іншого — необхідності ефективної дії системи карного правосуддя, яке прокурори повинні, деякою мірою, гарантувати. У цьому випадку Комітет праг би зробити акцент на концепції ефективності, тому що, незважаючи на те, що скоріше судді, ніж прокурори, дозволяють конкретні справи, зв'язані з волями, у цілому й правами захисту, зокрема, на прокурорах, а не на суддях лежить основна відповідальність за загальну ефективність системи карного правосуддя з посиланням на концепцію спільного інтересу.
У Рекомендації термін " право" використовується в загальноприйнятому значенні як сукупності правових норм, закріплених у різних джерелах, писаних і не тільки.
2. У всіх системах кримінального правосуддя прокурори:
вирішують питання про порушення або продовження карного переслідування;
підтримують обвинувачення в суді;
можуть оскаржити або давати висновку по скаргах на всі або деякі рішення суду.
Аналіз специфічних обов'язків прокурорів у різних державахаучасниках чітко показує, що їх можна розглядати як утворюючі певну послідовність концентричних кіл. Внутрішнє коло складається з обов'язків, загальних для прокурорів у всіх системах карного правосуддя, — завдань, що становлять " серцевину", навколо яких була зосереджена основна увага Комітету під час обговорень.
По-перше, прокурори відіграють основну роль при ініціюванні або продовженні карного переслідування незважаючи на те, що ця роль різниться, залежно від того, чи будується робота в цілому на принципі обов'язкового або дискреційного переслідування.
По-друге, формальний обов'язок підтримки обвинувачення й доведення справи в суді є прерогативою прокурорів.
Нарешті, право оскарження рішень суду тісним образом пов'язане із загальним призначенням прокурорів, тому що воно є одним з коштів забезпечення застосування права, при цьому сприяючи підвищенню ефективності системи, зокрема відносно погодженості судових постанов, у широкому змісті, реалізації права. Із цього погляду, Комітет праг би, щоб прокурори мали б значні можливості для оскарження, що не завжди має місце в рамках деяких правових систем центральної й східної Європи. Більше того, ця пропозиція не може розглядатися у відриві від положень Рекомендації, що стосуються взаємин між прокурорами й суддями.
3. В окремих системах карного правосуддя прокурори також: здійснюють карну політику, пристосовуючи її, де це можливо, до регіональних і місцевих умов;
ведуть і направляють розслідування або здійснюють нагляд за ними;
забезпечують надання ефективного сприяння потерпілим;
визначають альтернативи карного переслідування;
здійснюють нагляд за виконанням рішень судів;
і т.д.
Зазначені тут — хоча й не вичерпним образом — завдання прокурорів ставляться до завдань, що перебувають у другім колі. По організаційних причинах їх не можна виявити у всіх правових системах і по цих же причинах на теперішній момент не досягнута згоди по питанню про те, повинні чи вони застосовуватися на загальних підставах.
Проте вони стосуються досить важливих аспектів, що існують у деяких континентальних правових системах Європи.
Здійснення карної політики, обумовленої законодавчої й(або) виконавчої владою, є однієї з основних завдань прокурорів у багатьох країнах. Адаптація загальнодержавної політики до регіональних і місцевих реалій не припускає волі прокурорів у частині відступу від пріоритетів, закріплених в основній стратегії, або можливості наражати на небезпеку погоджене її застосування. Інакше кажучи, адаптація до регіональних і місцевих умов необхідна, якщо зазначені пріоритети будуть застосовуватися належним чином.
Що стосується слідства, роль, відведена прокуророві, у кожному випадку займає положення між двома крайностями — перша укладається в повній відсутності повноважень для ініціювання розслідувань, а остання має місце у випадку, коли прокурор наділений усіма повноваженнями в сфері слідства. У деяких країнах прокурор звичайно діє, коли його увага була притягнута — звичайно слідчими органами поліції — до виявлених порушень кримінального права. В інших країнах прокурор може самостійно встановлювати порушення права; а йому також належить активна роль при їхньому встановленні — частиною його завдання, при даних обставини, є безпосереднє ведення слідства. Однак замість простої фіксації цих відмінностей Рекомендація відзначає деякі їхні специфічні моменти (див. пункт 21 і наступні).
Вона також приділяє особливої увагу питанню підтримки потерпілих (див. пп. 33 і 34).
Відносно ролі прокурорів у виборі альтернатив карного переслідування — питання, значимість якого зростає у всіх системах, включаючи ті, які застосовують принцип обов'язкового карного переслідування, — Комітет зупинив свій вибір на тому, щоб не висувати нових пропозицій, а просто зробити посилання на Рекомендацію (87) 18, що стосується спрощення карного правосуддя, яка детально викладає мети, які необхідно досягтися, і методи, які потрібно використовувати.
Що стосується виконання судових рішень, то роль прокурорів різна, залежно від використовуваної системи. У деяких випадках прокурор самостійно видає постанову про виконання судового рішення; в інших випадках він здійснює нагляд за виконанням; в
будь-якому випадку його роль особливо важлива, коли мова йде про вирок, у якім вказується на висновок під варту.
Нарешті, у багатьох державахрчленах на прокуратуру покладені інші важливі завдання, такі як:
завдання, пов'язані із пропозиціями із приводу домірності покарання ⁵;
роль у співробітництві по карних питаннях, важливість якого обґрунтовується Рекомендаціями 37, 38 і 39 нижче.

ГАРАНТІЇ БЕЗПЕКИ ПРОКУРОРІВ ПРИ ВИКОНАННІ НИМИ СВОЇХ ОБОВ'ЯЗКІВ
4. Держави повинні забезпечувати ефективні гарантії виконання прокурорами своїх професійних обов'язків і функцій при наявності відповідних юридичних і організаційних умов рівною мірою, як і забезпечувати їх для цього відповідними коштами, зокрема бюджетними коштами, що перебувають у їхньому розпорядженні. Подібні умови повинні встановлюватися при тіснім співробітництві із представниками прокурорів.
Як і судді, прокурори можуть виконувати свої обов'язки й належним чином відправляти свої професійні функції, тільки якщо вони мають відповідний статус, організаційну підтримку й ресурсами, забезпечені кадрами, приміщеннями, транспортними засобами або хоча б достатнім бюджетом. Консультації із представниками прокуратури про ці вимоги гарантують правильне визначення зазначених потреб.
5. Держави повинні вживати заходів, щоб забезпечити наступні вимоги:
a) набір, підвищення на посаді й переміщення по службі прокурорів повинні здійснюватися у відповідності зі слушними й безсторонніми правилами, що охороняє від підтримки інтересів певних груп і виключає дискримінацію за будь-якими підставами, таким як стать, расова приналежність, колір шкіри, мова, релігія, політичні й інші погляди, національне або соціальне походження, приналежність до національних меншин, наявність власності, місце народження й іншим підставам;
b) професійна діяльність прокурорів, їх просування на посаді й переміщення здійснюються відповідно до відомих і об'єктивних критеріїв, такими, як компетентність і досвід;
c) переміщення прокурорів по службі також визначається службовою необхідністю;
d) умови роботи прокурорів, такі як винагорода за роботу, строк перебування на посаді й пенсія, а також вік виходу на пенсію, відповідають їхньому високому положенню й визначаються законом;
e) дисциплінарна відповідальність прокурорів розглядається відповідно до закону, і процедура повинна гарантувати слушну й об'єктивну оцінку, а рішення може бути піддане незалежному й безсторонньому перегляду;
f) якщо правовий статус прокурорів порушений, вони мають право на доступ до відповідної до процедури оскарження, включаючи можливість оскарження в суді;
g) якщо у випадку належного виконання своїх обов'язків особиста безпека прокурорів і їх родин перебуває під загрозою, органі державної влади забезпечують ним захист.
Тут приводяться основні гарантії, здійснення яких необхідно для того, щоб прокурори могли відправляти свої функції належним чином. Вони повинні бути напрямними для всіх державрчленів, тому що відображають загальне відношення, вироблене не в результаті обмірковування якою-небудь зацікавленою групою, а є вираженням волі, спрямованої на ліквідацію деяких незаконних видів діяльності, зокрема незаконні види діяльності з боку політичних влади.
Перші три гарантії — (а), (b) і (с) — стосуються неупередженості, яка тем або іншим способом повинна керувати набором і просуванням по службі прокурорів. Організація професійного набору по конкурсу й створення комісій з питань служби для суддівського корпуса або спеціально для прокурорів являють собою деякі зі способів, що сприяють досягненню неупередженості. Однак, на відміну від суддів, на прокурорів не повинна поширюватися гарантія незмінюваності відносно якої-небудь посади, хоча рішення про їхній переклад з однієї посади на іншу повинні ґрунтуватися на дійсних потребах служби (з урахуванням навичок і досвіду прокурорів), а не просто виходити з довільних рішень влади. Вимоги мобільності, однак, не повинні приводити до яких б то ні було пріоритетним наборам або призначенням, які можуть мати руйнівні наслідки.
При рішенні питання про статус, рівень винагороди й пенсії прокурорів (див. (d) вище) необхідно брати до уваги необхідність підтримки певного балансу між членами суддівського корпуса й прокуратури, і ті й інші — незважаючи на різний характер своїх обов'язків — відіграють певну роль у системі карного правосуддя. Матеріальні умови служби повинні також відображати важливість і високе положення займаної посади. Нарешті, поліпшення положення прокурорів у деяких державахаучасниках, зокрема в центральній і східній Європі, повинне стримати тенденцію до залишення ними своїх рядів заради посад у приватному секторі.
Що стосується дисциплінарної відповідальності (е), то в прокурорів повинна залишатися можливість для оскарження рішень і їх перегляду незалежною й безсторонньою інстанцією. Однак це не суперечить вимозі про можливість перегляду в порядку підпорядкованості.
Термін " суд" у підпункті " Р вище використовується в тому ж змісті, що й у Статті 6 Європейської Конвенції по правах людям.
Вимога підпункту " g" про те, що прокурори повинні мати захист, відсилає нас до положень Рекомендації (94) 12.
6. Держави також повинні вжити заходів для забезпечення прав прокурорів на волю висловлень, переконань, асоціацій і зборів. Зокрема, вони повинні мати право брати участь в обговоренні питань, пов'язаних із правом, відправленням правосуддя, сприянням у захисті прав людини, а також правом на приєднання або формування місцевих, національних або міжнародних організацій і участь у їхніх зборах в особистій якості, що не може завдати шкоди їх професійному статусу, тому що роблять вони законні дії й беруть участь у законних організаціях. Зазначені вище права можуть бути обмежені, тільки якщо це зазначене в законі й необхідно для збереження конституційного ⁶ статусу прокурорів. У випадку порушення вищевказаних прав повинні бути доступні ефективні засоби захисту.
Ця рекомендація ґрунтується, зокрема, на Статті 10 Конвенції про захист прав людини. Вона повинна трактуватися у світлі обов'язків прокурорів, зокрема обов'язку бути стриманим. Наприклад, посадові особи прокуратури в деяких державахаучасниках не можуть бути ні членами політичних партій, ні активно займатися політикою.
7. Правом і обов'язком прокурорів є професійна підготовка як до призначення на посаду, так і постійно в будь-який інший час. Держави повинні вжити ефективних заходів для того, щоб переконатися, що прокурори мають відповідний утвір і підготовку до й послу призначення на посаду.
Прокурори, зокрема, повинні бути інформовані про:
a) принципах і етичних обов'язках служби;
b) конституційному і юридичному захисту підозрюваних, потерпілих і свідків;
c) правах і волях людину, закріплених у Конвенції про захист прав людини й основних свобод, а надто про права, установлені Статтями 5 і 6 Конвенції;
d) принципах і практиці організації роботи, керування, кадрового забезпечення, за участю судової влади;
e) механізмах і матеріалах, які забезпечують погодженість їх дій.
До того ж держави повинні вживати ефективних заходів для забезпечення додаткової підготовки прокурорів у специфічних питаннях або в специфічних сферах, у світлі сучасних умов, зокрема беручи до уваги види й розвиток злочинності, а також співробітництво по карних питаннях.
Комітет засновував свої міркування на наступному принципі: у той час як підготовка є основним моментом в організації прокуратури у всіх європейських країнах, вона повинна бути посилена відносно якості й кількості як стажистів, що так і діють прокурорів, ставши сьогоденням правом. У той же час усі співробітники прокуратури повинні усвідомити, що на них покладений обов'язок — особливо на тих, які виступають у суді — займатися підготовкою.
Особливо вони повинні бути краще інформовані:
про ідеали й етичних обов'язках своєї служби;
про конституційний і юридичний захист прав підозрюваних і потерпілих;
про права й волі людину, закріплених у Конвенції про захист прав людини й основних свобод, особливо зазначених у Статтях 5 і 6, у світлі прецедентного права Суду в Страсбурзі.
Також повинне приділятися увага завданням, покладеним на головних державних прокурорів, у сфері керування, адміністрування й організації багатопрофільних команд — див. підпункт " d". Вираз " за участю судової влади" відсилає нас до того факту, що багато правових систем вимагають від прокурорів, суддів і інших служителів права працювати разом у тих самих функціональних адміністративних структурах або в структурах, які, хоча й розділені, тісно зв'язані й між якими стають усе більше й більше внутрішніх зв'язків. Більше того, є певні специфічні ознаки правового керування й адміністрування, які роблять його відмінним від загального адміністративного керування, що також повинне враховуватися.
Нарешті, більш рівноправне відношення до осіб, що з'явилися в суді, залежить від досягнення більшої погодженості в роботі прокуратури на місцевому, регіональному й центральному рівнях, і не тільки відносно індивідуальних рішень ⁷ >. Тому підготовка повинна включати інформацію про різні механізми, які можуть сприяти погодженості — підпункт " е", які більш детально обговорюються в пункті 36а.
Загалом, підпункти " d" і " е" відображають і заново визначають мети, викладені в Рекомендації (95)12 про керування карним правосуддям, які включають наступні положення:
" Принципи стратегії й техніки керування можуть внести значний вклад в ефективність і дієвість функціонування карного правосуддя. Для цього зацікавлені органі повинні забезпечити керування карним правосуддям своїми робочим навантаженням, фінансами, інфраструктурою, людськими ресурсами й комунікаціями.
Досягнення більш ефективного й діючого карного правосуддя значною мірою буде полегшено, якщо мети різних органів будуть координуватися в більш широких рамках контролю над злочинністю й карним правосуддям".
На практичному рівні й у світлі розвитку злочинності існують вагомі доводи на користь додаткової підготовки в спеціальних областях, таких як:
транскордонна злочинність і інші форми злочинності міжнародного значення;
організована злочинність;
комп'ютерна злочинність;
міжнародна торгівля психотропними речовинами;
злочину, пов'язані із заплутаними фінансовими операціями, такі як відмивання грошей і великомасштабне шахрайство;
міжнародне співробітництво по карних питаннях;
порівняння систем карного правосуддя й порівняльне право;
стратегії карного переслідування;
уразливість свідків і потерпілих;
внесок кримінального права в захист навколишнього середовища, зокрема документи Ради Європи на цю тему, а саме Резолюція (77) 28 і Конвенція по захисту навколишнього середовища, за допомогою кримінального права (ETS 172);
наукова обґрунтованість доведення, зокрема використання недавно розроблених технологій, таких як обробка ДНК.
8. Щоб краще реагувати на нові форми, що з'являються, злочинності, зокрема на організовану злочинність, спеціалізація повинна розглядатися як пріоритетний напрямок організації прокуратури; це рівною мірою стосується підготовки й здійснення професійної діяльності. При здійсненні прокурорами своїх функцій слід більше прибігати до допомоги фахівців, включаючи їх багатопрофільні групи.
Усі прокурори повинні добре орієнтуватися в більшості областей права. У цьому змісті вони повинні бути скоріше універсалістами, чому фахівцями. Проте з метою ефективності необхідна спеціалізація у високотехнологічних сферах (наприклад, економічна й фінансова злочинність) або при розгляді з категорією великомасштабної організованої злочинності.
Відповідно передбачаються два типи спеціалізації:
перший тип — класична форма спеціалізації, при якій у самій прокуратурі (у великих прокуратурах або на регіональному або державному рівнях) створюються команди прокурорів, що спеціалізуються в певних областях. Роз'єднання чину й посади може бути способом заохочення такої спеціалізації, як передбачається в пункті 13 Рекомендації (95) 12:
" Необхідно активно планувати просування по службі, inter alia, через подальшу спеціалізацію, рассоединение звання й посади, де це доречно, а також через створення інших можливостей для персоналу, що сприяють розвитку нових навичок і знань [...]";
другий тип спеціалізації, який повинен заохочуватися, укладається в створенні під керівництвом прокурорів, які самі є фахівцями, дійсно багатопрофільних команд, співробітники яких залучаються з різних областей (наприклад, команда, що займається боротьбою з фінансовою злочинністю й відмиванням грошей, може включати атестованих бухгалтерів, митників і банківських експертів). Таке об'єднання кваліфікованих фахівців в одній одиниці є життєво важливим фактором ефективної діяльності системи.
9. Стосовно організації й внутрішньому функціонуванню прокуратури, зокрема розподілу й перерозподілу справ, повинні дотримуватися вимоги неупередженості й незалежності й прагнення до максимально правильного функціонування системи карного правосуддя, зокрема рівню юридичної кваліфікації й спеціалізації стосовно до кожного питання.
Ієрархічна структура є необхідністю для всіх прокуратур, продиктованої характером виконуваних завдань. Але відносини між різними рівнями ієрархії повинні ґрунтуватися на чітких недвозначних правилах, для того щоб особистий розсуд не здобував невиправданого значення. Такими є міркування, висловлені в пунктах 9 і 10, про що більш докладно говориться в пункті 36а.
Пункт 9 у принципі вимагає дотримання того ж рівня неупередженості, що й при визначенні статусу прокурора при внутрішній організації й функціонуванні кожної окремої прокуратури.
10. Усі прокурори мають право вимагати, щоб вказівки, адресовані йому або їй, були видані в писемній формі. Якщо він або вона вважають, що вказівка незаконна або несумісне з нього або її переконаннями, повинна бути забезпечена відповідна внутрішня процедура, яка може привести до нього або її заміні.
Що стосується вказівок, видаваних усередині ієрархії, — особливо хворобливе питання в правових системах, де старший по ієрархії управомочен давати вказівки по конкретній справі й про загальну карну політику, — те тут існують дві крайності, яких слід уникати.
З одного боку, право на непокору " по совісті" приведе до крайностей, які не можуть бути досить ефективно переборені через механізми оскарження. Більше того, впровадження таких механізмів приведе до створення таких взаємин між різними рівнями прокуратури, які будуть носити судовий характер, що швидше за все виявиться перешкодою злагодженому функціонуванню системи.
З іншого боку, негуманне й небезпечно для цивільних воль вимагати від посадових осіб прокуратури виконання вказівок, які можуть розглядатися як незаконні або суперечать совісті.
Тому за даних обставин повинні бути доступні два види гарантій:
перша (якої вже мають усі ті, хто має справу з адмініструванням або виступає в судах) укладається в можливості запиту вказівок у писемній формі, для того щоб передбачити пряму відповідальність щодо ієрархії. Оскільки самі вказівки зверху широко відрізняються — від рутинних щоденних рішень до постанов по принципових питаннях — було визнано недоречним вимога про те, щоб усі вказівки виносилися в писемній формі, оскільки в цьому випадку прокурори б загрузли в залицяльнику (однак див. пункти " 13з" і " d" відносно вказівок виконавчої влади, де є присутнім інший підхід до цього питання);
друга гарантія укладається у виробленні в прокуратурі внутрішньої процедури, що дозволяє заміщення підлеглих по їхньому власнім проханню для виконання спірної вказівки.
Слід розуміти, що зазначені гарантії встановлюються в інтересах як окремих прокурорів, так і суспільства в цілому. Інакше кажучи, до них необхідно прибігати тільки у виняткових випадках і вони не повинні використовуватися не по призначенню — наприклад, як кошт для створення перешкод злагодженому функціонуванню системи. Очевидно також і те, що ієрархія повинна бути побудована таким чином, щоб залишати широкі можливості для співробітництва й роботи в команді.
У той же час обіг прокурорів до подібних гарантій в обставинах, що виправдовують такий обіг, не повинне тягти які б то ні було пагубні наслідки для розвитку їх кар'єри.