Приходько Е.Г. Субъекты процесса на стадии возбуждения дела об административном правонарушении[363]

Субъекты процесса на стадии возбуждения дела об административном правонарушении[363]

Стадия производства по делу об административном правонарушении представляет собой относительно обособленную систему процессуальных действий, направленных на решение определённой задачи производства. Одна стадия отличается от другой не только задачей и набором процессуальных действий, но и субъектным составом, процессуальными сроками, оформлением принимаемых решений и т.д. В КоАП РФ достаточно чётко выделены четыре стадии: возбуждение дела об административном правонарушении (глава 28), рассмотрение дела об административном правонарушении (глава 29), пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (глава 30), исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях (раздел V).

Целью данной статьи является определение субъектов, ведущих производство по делу об административном правонарушении (далее по тексту – субъекты процесса) на стадии возбуждения дела, то есть определение лиц, уполномоченных принимать решения о начале производства по делу об административном правонарушении и дальнейшем движении дела в производстве.

Субъектов процесса на рассматриваемой стадии можно выделить, исходя из способа возбуждения дела. В ч. 4 ст. 28.1. КоАП РФ определены моменты, с которых дело об административном правонарушении считается возбужденным. Эти моменты связаны с процессуальным оформлением принятых решений: а) о применении мер обеспечения производства; б) о начале производства по делу путём составления протокола об административном правонарушении (путём вынесения постановления прокурором); в) о начале административного расследования; г) о назначении административного наказания на месте совершения правонарушения. Следовательно, субъектами процесса на стадии возбуждения дела являются лица, применяющие процессуально-обеспечительные меры до составления протокола об административном правонарушении; лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях (они же имеют право принимать решение о проведении административного расследования); прокурор, выносящий постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Отдельную группу составляют лица, уполномоченные назначать административное наказание на месте совершения правонарушения.

Правила о должностных лицах, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, закреплены в ст. 28.3. КоАП РФ, а также в соответствующих статьях законов субъектов РФ об административных правонарушениях. На федеральном уровне закреплены общее, дополнительное и специальные правила, позволяющие определить лицо, уполномоченное составить протокол об административном правонарушении в каждом конкретном случае.

Согласно общему правилу ч. 1 ст. 28.3. КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа. Сложность применения этой нормы обусловлена её бланкетным характером. Так как в главе 23 КоАП РФ определена компетенция всех государственных органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, то норму ч. 1 ст. 28.3. КоАП РФ часто толкуют следующим образом: протокол об административном правонарушении может составить то лицо, которое уполномочено рассматривать дело об административном правонарушении. Возникает вопрос о том, могут ли составлять протоколы все субъекты, рассматривающие дела об административных правонарушениях, то есть судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы исполнительной власти и другие государственные органы, компетенция которых установлена в главе 23 КоАП РФ. Представляется, что норма ч. 1 ст. 28.3. КоАП РФ не распространяется на судей, а также членов комиссий по делам несовершеннолетних.

Во-первых, деятельность по установлению и фиксации обстоятельств дела и деятельность по назначению административного наказания имеют существенные отличия, поэтому в производстве они составляют содержание разных стадий. Для обеспечения всесторонности, полноты и объективности процесса эти направления деятельности должны осуществляться разными лицами. На это, в частности, указывает норма п. 3 ст. 29.1. КоАП РФ, возлагающая на субъектов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, обязанность проверять правильность составления протокола об административном правонарушении и иных материалов, поступивших от лиц, возбудивших производство по делу.

Во-вторых, административно-юрисдикционными полномочиями наделены государственные органы, принадлежащие к разным ветвям государственной власти. И если государственные органы, относящиеся к исполнительной ветви государственной власти, осуществляют различные по содержанию виды деятельности (как позитивные, так и негативные, то есть юрисдикционные функции), то деятельность суда поставлена в более жёсткие рамки, обусловленные его основным назначением – осуществлением правосудия. Судья является арбитром, разрешающим на основе закона спорные ситуации. И хотя правила производства по делу об административном правонарушении едины для всех органов, они не могут изменить природу органов. Поскольку административная и уголовная ответственность являются видами публично-правовой ответственности, а многие составы правонарушений являются смежными, постольку правовое регулирование процесса привлечения к ответственности должно соответствовать общим принципам публичного юрисдикционного процесса. До недавнего времени уголовно-процессуальное законодательство предусматривало возможность возбуждения уголовного дела судьёй. Конституционный Суд РФ, рассматривая дело о соответствии этой нормы Конституции РФ, пришёл к выводу о том, что в уголовном судопроизводстве строго разграничиваются функция разрешения дела и функция обвинения, каждая из которых возлагается на соответствующие субъекты. Возбуждение уголовного преследования, формулирование обвинения и его поддержание перед судом обеспечивается указанными в законе органами и должностными лицами. Возложение же на суд обязанности в той или иной форме осуществлять функцию обвинения не согласуется с предписанием ст. 123 (ч. 3) Конституции РФ об осуществлении правосудия на основе состязательности и равноправия сторон и препятствует независимому и беспристрастному осуществлению правосудия.[364]

В-третьих, следует специально остановиться на вопросе о том, кто составляет протокол в тех случаях, когда рассмотрение дела отнесено к ведению суда. Возбуждение дел об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено к подведомственности судей по ч.1 ст. 23.1. КоАП РФ, входит в компетенцию должностных лиц органов, перечисленных в ч.2, ч. 3 и ч. 5 ст. 28.3. КоАП РФ, или в компетенцию прокурора. Например, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.6. КоАП РФ, составляют члены избирательных комиссий (согласно ч. 5 ст. 28.3. КоАП РФ); протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ, составляют должностные лица всех органов государственного контроля и надзора (согласно ч. 2 ст. 28.3. КоАП РФ); постановления о возбуждении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.21. КоАП РФ, выносит прокурор (согласно ч.1 ст. 28.4. КоАП РФ). То есть возбуждение дел об административных правонарушениях, которые в дальнейшем рассматривает только суд, обеспечено специальными правилами, поэтому общее правило ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ в этих случаях не должно применяться, и судьи не могут составлять протоколы об административных правонарушениях.

В-четвёртых, справедливость тезиса о том, что судьи и члены комиссий по делам несовершеннолетних не уполномочены составлять протоколы в соответствии с ч. 1 ст. 28.3. КоАП РФ, подтверждается терминологией и техникой построения норм в КоАП РФ. Для обозначения всех субъектов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, в Кодексе используется термин «судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях». Поэтому термин ч. 1 ст. 28.3. КоАП РФ «должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях» не должен применяться к судьям. Что касается членов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, то их компетенция по составлению протоколов установлена специальной нормой абз. 2 ч. 5 ст. 28.3. КоАП РФ. Правило ч. 2 ст. 28.3. КоАП РФ, дополняющее норму ч. 1 этой же статьи[365], адресовано должностным лицам федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Таким образом, представляется, что общее правило, предусмотренное ч. 1 ст. 28.3. КоАП РФ, распространяется только на должностных лиц органов, названных в п. 3 ч. 1 ст. 22.1. КоАП РФ. Другими словами, протоколы об административных правонарушениях, по общему правилу, составляются должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, в пределах компетенции соответствующего органа.

В соответствии с ч. 4 ст. 28. 3. КоАП РФ перечни лиц, составляющих протоколы согласно ч. 2 и ч. 3 ст. 28.3. КоАП РФ, устанавливаться соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Представляется, что в целях защиты прав участников производства по делу об административном правонарушении и обеспечения законности производства в целом перечень лиц, уполномоченных составлять протоколы согласно ч. 1 ст. 28.3. КоАП РФ, также должен утверждаться соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Вместе с тем необходимо отметить тот факт, что во многих утверждённых перечнях в качестве лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, названы руководители государственных органов и их подразделений. В результате на практике протоколы составляются специалистами (служащими-исполнителями), а уполномоченные лица только подписывают протоколы. Тем самым нарушаются нормы ст. 28.2. КоАП РФ, предусматривающие личное составление протокола уполномоченным лицом.[366]

В связи с реформированием системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, вероятно, возникнет вопрос о полномочиях по составлению протоколов должностных лиц тех федеральных органов исполнительной власти, в чью компетенцию не входит более осуществление функций по государственному контролю и надзору. Например, должностные лица органов, уполномоченных в области управления архивным фондом, составляют протоколы об административных правонарушениях, перечисленных в п. 59 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ. Дела о данных правонарушениях рассматривают судьи. Федеральной архивной службой 18 февраля 2002 г. был утверждён перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Согласно п. 15 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная архивная служба преобразована в Федеральное архивное агентство с передачей функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности Министерству культуры и массовых коммуникаций. Федеральное агентство, в соответствии с подп. г п. 5 вышеназванного Указа, не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента РФ. Полномочие по составлению протокола об административном правонарушении является одним из полномочий, направленных на осуществление функций по контролю и надзору. Следовательно, по общему правилу, должностные лица федерального архивного агентства и его органов не вправе осуществлять полномочие по составлению протоколов об административных правонарушениях. Конечно, нормы КоАП РФ, как федерального закона, имеют более высокую юридическую силу по отношению к указам Президента РФ. Однако даже законом не должны возлагаться полномочия, не соответствующие выполняемым государственным органом функциям.

Среди иных субъектов процесса на стадии возбуждения дела об административном правонарушении представляют интерес лица, уполномоченные назначать наказание на месте совершения административного правонарушения (ст. 28.6. КоАП РФ). В КоАП РФ эти субъекты обозначены общей фразой «уполномоченные на то лица», что не вносит ясности в определение круга уполномоченных. Назначение административного наказания без составления протокола по существу является упрощённым порядком производства по делу, когда за короткий промежуток времени с участием правонарушителя после обнаружения правонарушения на месте его совершения решаются все задачи производства по делу об административном правонарушении. Основное решение, которое принимается в данном случае, состоит в назначении административного наказания в виде предупреждения или административного штрафа до одного минимального размера оплаты труда (за таможенные правонарушения – до пяти МРОТ). Следовательно, на месте совершения правонарушения дело разрешается полностью (а в некоторых случаях возможно и исполнение наказания). В обычном порядке производства по делу об административном правонарушении разрешение дела составляет задачу стадии рассмотрения дела, а значит, осуществляется субъектами, перечисленными в главе 23 КоАП РФ. Представляется, что назначать административное наказание без составления протокола должны только те субъекты стадии возбуждения дела, в чьей компетенции находится и рассмотрение дела об административном правонарушении, то есть должностные лица органов, названных в п. 3 ч. 1 ст. 22.1. КоАП РФ. Данное правило не относится к судьям и членам комиссий по делам несовершеннолетних, потому что судьи, как отмечено выше, не участвуют в возбуждении дела об административном правонарушении, а комиссии могут разрешать дела только коллегиальным способом, реализовать который на месте совершения административного правонарушения фактически невозможно.

Таким образом, в регулировании круга лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, в КоАП РФ используются общие и специальные нормы. Если дело должно рассматриваться должностными лицами государственных органов, названных в п. 3 ч. 1 ст. 22.1. КоАП РФ, то протокол об административном правонарушении составляется представителем данного органа. Если дело рассматривается исключительно судьёй, то протокол составляется должностными лицами органов, перечисленных в ч. 2 и ч. 3 ст. 28.3. КоАП РФ, либо дело возбуждается по постановлению прокурора. Члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях в случаях, указанных в абз. 2 ч. 5 ст. 28.3. КоАП РФ.