Морозова Н. А.

Суды как органы, осуществляющие производство по делам об административных правонарушениях[367]

В литературе к органам административной юрисдикции относятся органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях[368]. Как правило, это органы исполнительной власти. Однако рассматривать дела об административных правонарушениях вправе и суды. С этим фактом связан давно дискутируемый в науке административного права вопрос о том, каков статус судов, рассматривающих дела об административных правонарушениях – являются ли он органами административной юрисдикции или органами правосудия. Данный вопрос имеет большое практическое значение, поскольку от решения указанной теоретической проблемы зависят ответы на два важнейших вопроса: осуществляют ли суды при этом правосудие по делам об административных правонарушениях или их деятельность является производством по указанным делам – следовательно, каковы права лиц, участвующих в процессе, кто эти лица, каковы последствия ненадлежащего исполнения ими обязанностей или злоупотребления правами; и каким процессуальным законодательством судам при этом надлежит руководствоваться.

Еще во время действия КоАП РСФСР административная ответственность могла налагаться судами, что вызывало ожесточенные споры по указанным вопросам. Конституция РФ закрепила как вид судопроизводства административное судопроизводство, однако дальнейшего правового регулирования не последовало. Смысл этого положения Конституции РФ тоже является предметом споров.

Новый КоАП РФ не только не устранил данное противоречие, но и добавил поводов для сомнений, назвав в числе органов, налагающих административные наказания, суды общей юрисдикции, мировых судей и, что вызывает особенно много вопросов, арбитражные суды. Следует отметить особый порядок, предусмотренный КоАП РФ, заключающийся в том, что орган, полномочный в соответствии с КоАП рассматривать дело, может в некоторых случаях, указанных в законе, передать дело на рассмотрение суда, после проведения ряда предварительных процессуальных действий. Это свидетельствует о том, что российским законодателем была воспринята существующая в странах континентального права доктрина «первичной юрисдикции», согласно которой учреждение имеет приоритет перед судом при разрешении вопросов факта в сфере, где оно является специалистом и ему предоставляется возможность высказаться первым[369].

Очевидно, что после закрепления в КоАП РФ судов в роли органов административной юрисдикции нам предстоит вернуться к ведшимся ранее спорам о теоретической обоснованности такого установления и к иным вопросам. Следует уделить внимание основным моментам развития законодательства и сопровождавшим его дискуссиям.

В период действия КоАП РСФСР районные суды могли налагать взыскания за некоторые составы административных проступков. При этом рассмотрение дела происходило по правилам, установленным КоАП РСФСР, и единым для всех органов, полномочных рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать взыскания.

17 декабря 1998 года был принят закон «О мировых судьях», в соответствии с которым мировые судьи являются судьями общей юрисдикции. Согласно ст. 3 этого же закона в компетенцию мировых судей включены дела об административных правонарушениях, отнесенные к компетенции мирового судьи Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. На момент принятия данного закона к ведению мировых судей были отнесены дела, входящие в компетенцию судов общей юрисдикции КоАП РСФСР. С принятием нового КоАП РФ круг дел, рассматриваемых мировыми судьями, существенно расширился.

Арбитражные же суды стали рассматривать дела о наложении административных наказаний под влиянием складывающейся практики правоприменения. В ст. 22 АПК РФ, принятого в 1995 году, было предусмотрено, что арбитражные суды могут рассматривать дела о взыскании с организаций и граждан штрафов, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный порядок их взыскания. Возможность бесспорного взыскания штрафов с юридических лиц была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и признана неконституционной[370]. После чего органы, правомочные следить за соблюдением законодательства и налагать штрафы в случае его несоблюдения, стали обращаться в арбитражные суды с требованиями о взыскании штрафов[371]. Такая практика вызвала неоднозначную реакцию в литературе[372], однако ничего не изменилось – арбитражные суды налагали административные наказания по заявлениям органов. Следует упомянуть также о том, что арбитражные суды рассматривают дела о взыскании штрафов за налоговые правонарушения, налагаемые в соответствии с нормами Налогового Кодекса. Впрочем, не ясно, следует ли считать эти штрафы административными, – большинство исследователей склоняется именно к этой точке зрения[373], в то время как законодатель, кодифицируя законодательство об административной ответственности, данные штрафы туда не внес, продемонстрировав тем самым, что он этой точки зрения не разделяет.

В науке по вопросу о том, каков статус суда при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности сформировалось два направления. Представители первого – С. С. Студеникин, Ю. М. Козлов, В. Д, Сорокин, Н. Г. Салищева, Д, Н. Бахрах, М. С. Строгович и др. – исходили из того, что деятельность народных судей и судов по осуществлению административной ответственности (рассмотрению конкретных дел и наложению административных взысканий) охватываются объемом административного процесса, регулируется нормами административно-процессуального права и никоим образом к правосудию не относится[374].

Представители второго направления – А. Ф. Клейман, Г. И. Петрова, И. А. Жеруолис, А. К. Блажко, В. А. Лория и др. – полагали, что в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях народными судьями и судами применяются нормы гражданского либо уголовного процесса, а сама эта деятельность представляет собой не что иное, как правосудие[375]. Данную позицию можно проиллюстрировать следующими высказываниями: М. С. Студеникиной, которая писала: «суд всегда должен выступать как орган правосудия, независимо от того, какую категорию дел он разрешает»[376], И. А. Жеруолис, так же придерживающийся точки зрения, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции ими осуществляется правосудие, писал: «Если административное дело передается суду, то это означает, что по такому делу будет осуществляться правосудие, которое отправляется в определенной процессуальной форме, отличающейся от административно – процессуальной формы»[377]. Конституционный Суд РФ неоднократно указывала то, что рассмотрение дел об административных правонарушениях – вид правосудия[378].

Данная проблема приобрела огромную актуальность в настоящее время. Это связано с принятием двух новых процессуальных кодексов – Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального. При написании указанных кодексов авторы исходили из двух противоположных концепций – авторы ГПК РФ сочли суд при рассмотрении дел об административных правонарушениях органом административной юрисдикции, а авторы АПК РФ, напротив, решили, что суд при рассмотрении любых дел осуществляет правосудие. Это повлекло за собой два принципиально разных подхода к решению вопроса о том, какое процессуальное законодательство приоритетно при рассмотрении указанных дел.

Так, АПК РФ содержит самостоятельные, отличные от содержащихся в КоАП РФ, правила рассмотрения дел об административных правонарушениях - глава 25, где регламентированы порядок рассмотрения дел, исполнение принимаемых решений и т.д. Между нормами АПК РФ и КоАП РФ существует большое число расхождений, в том числе и по ряду принципиальных вопросов. Так, сторонами в процессе являются заявитель (представитель органа, обратившегося в суд с заявлением о привлечении к ответственности и составившего протокол) и лицо, привлекаемое к ответственности, которое в судебной практике все чаще именуют «ответчиком». При этом по КоАП РФ участием представителя органа, составившего протокол, вообще не предусмотрено. При рассмотрении дела указанные лица пользуются правами сторон, причем ответчику разъясняются права и по КоАП РФ и по АПК РФ. Суд занимает позицию арбитра при споре между сторонами, предметом которого является административное наказание, а основанием – административное правонарушение, и не занимает обвинительную позицию, как следует из инквизиционного характера производства по делам об административном правонарушении – поэтому суд, например, не отправляет для «доработки» материалы по делу об административном правонарушении, иначе бы это нарушило принцип равноправия сторон в процессе. По результатам рассмотрения суд выносит решение, не принимает постановление, на основании решения выдается исполнительный лист, который обращается к исполнению в другом порядке, нежели предусмотрено КоАП РФ, и так далее. Это только малое количество примеров, каждый из которых заслуживает самостоятельного анализа. В основе же указанных разногласий лежит именно подход, согласно которому арбитражный суд при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности сохраняет статус органа, осуществляющего правосудие. Эта мысль подтверждается и в п. 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.2002 № 11, где сказано: «В соответствии с ч. 1 ст. 202 Кодекса дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 25 Кодекса и федеральным законом об административных правонарушениях. В случаях, когда в гл. 25 Кодекса содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности»[379]. То есть приоритет норм выглядит следующим образом – сначала применяются нормы гл. 25 АПК, затем нормы общей части АПК РФ, и после этого – нормы КоАП РФ[380]. Руководствуясь нормами своего кодекса, отличными от норм КоАП РФ, арбитражный суд осуществляет правосудие по делам об административных правонарушениях, как по любым другим спорам, отнесенным к его подведомственности. Что же касается дел об оспаривании постановлений о привлечении к ответственности, то КоАП РФ прямо говорит, что «постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством» (ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ). То есть рассмотрение этих дел происходит целиком по правилам АПК РФ.

Противоположный изложенному подход наблюдается при анализе норм ГПК РФ. ГПК РФ не содержит специальных норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции и у мировых судей. Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 20.01.03 №2[381] указал, что «ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (п. 7). То есть при рассмотрении дел об административных правонарушениях суды общей юрисдикции и мировые судьи должны руководствоваться КоАП РФ, и только им. Что касается правил обжалования постановлений, вынесенных по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях, то, кроме уже процитированного положения, из которого следует, что и рассмотрение жалоб так же производится по правилам КоАП РФ, п. 9 данного Постановления ВС РФ указывает, что недопустимо принятие и рассмотрение в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, заявлений об оспаривании таких решений … для которых федеральными законами (в т.ч. Кодексом РФ об административных правонарушениях) установлен иной судебный порядок оспаривания (обжалования).

Такая ситуация, когда у двух ветвей судебной власти существует принципиально противоположные подходы к решению одного и того же вопроса, что порождает разницу в правовом регулировании, отражается на порядке рассмотрения одних и тех же дел, представляется неудачной.

Возможно, следовало бы унифицировать законодательство, определяющее порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в соответствии с идеей, заложенной при создании КоАП РФ – все без исключения субъекты, наделенные КоАП РФ правом рассмотрения дел об административных правонарушениях, должны рассматривать указанные дела, руководствуясь нормами КоАП РФ. И до внесения изменений в законодательство, что бы минимизировать имеющиеся противоречия, практика могла руководствоваться правилом о том, что нормы КоАП РФ в сфере регламентации производства по делам об административных правонарушениях являются нормами не специального, а общего характера. При наличии противоречий с иными нормами, регулирующими те же вопросы, нормам КоАП РФ следовало бы отдавать приоритет.