Морозова Н.А. Проблемы производства по делам об административных правонарушениях, возникающие в связи с осуществлением административной реформы в российской

Проблемы производства по делам об административных правонарушениях, возникающие в связи с осуществлением административной реформы в российской федерации[382]

В настоящее время в Российской Федерации осуществляется административная реформа. Для реализации её целей была изменена система федеральных органов исполнительной власти[383]. При этом изменены виды и наименования органов, созданы новые и упразднены прежде существующие, перераспределены их функции и полномочия.

Одной из функций, осуществляемой многими федеральным органам исполнительной власти, является ведение производства по делам об административных правонарушениях. В период изменений в системе органов в рамках административной реформы нередко остро вставал вопрос о том, кто должен осуществлять производство по конкретным делам (совершать отдельные процессуальные действия) в тот период, когда соответствующий орган реорганизуется или упраздняется?

Ст. 22.3 КоАП РФ устанавливает подведомственность дел об административных правонарушениях в случае упразднения, реорганизации или переименования органов (должностей должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Согласно части 1 указанной статьи, в случае упразднения органа рассматривать дело об административном правонарушении будет суд. В случае реорганизации органа рассмотрение поручается тому органу, которому переданы соответствующие функции (часть 2). В случае переименования должностные лица этого же органа продолжают осуществлять производство по конкретным делам (часть 3).

Первая из выделяемых нами проблем заключается в следующем. Как видим, часть 1 и 2 указанной статьи говорят только о рассмотрении дела. Но производство по делам об административных правонарушениях включает в себя и иные стадии: возбуждения дела, обжалования постановления, его исполнения. Следовательно, нужно дополнить приведенные правила иными, закрепляющими, кто должен осуществлять процессуальные действия, связанные с возбуждением дел об административных правонарушениях, обращением постановления к исполнению и рассмотрением жалоб, в случае реорганизации или упразднения органа. Часть 3 ст. 22.3 носит более универсальный характер и применима к любой из стадий, но в ней речь идет о переименовании, то есть изменении не сущностном, не связанном с перераспределением функций.

Вторая проблема имеет те же причины, что и первая – неопределенность в решении вопроса, кто должен осуществлять функции реорганизуемого или упраздняемого органа, осуществлявшего производство по делу об административном правонарушении, и выражается следующем. Федеральные органы исполнительной власти, кроме того, что сами рассматривают дела об административных правонарушениях, они также передают указанные дела на рассмотрение в суды, где участвуют в качестве заявителя (ст. 40 и ч.1 ст. 202 АПК РФ), либо могут вызываться для пояснения возникших вопросов (п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.05 №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ»). При этом нередко возникают вопросы: о правомерности подачи заявлений от имени реорганизуемых и упраздненных органов; о полномочиях представителей указанных органов в процессе, по причине реорганизации последних.

Таким образом, можно выделить следующие вопросы, связанные с производством по делам об административных правонарушениях в условиях проведения административной реформы в Российской Федерации.

Первый. На кого возлагается осуществление полномочий федеральных органов исполнительной власти по возбуждению дел об административных правонарушениях, рассмотрению жалоб и обращению к исполнению постановлений по указанным делам в случае упразднения или реорганизации данного органа?

Так, при обжаловании постановлений федеральных органов исполнительной власти о привлечении к административной ответственности лица, обжалующие эти постановления, неоднократно ссылались на отсутствие соответствующих полномочий у органа (составлять протокол, привлекать к ответственности) в связи с его реорганизацией[384].

Второй. Каким образом в судах должно происходить установление полномочий представителей федеральных органов исполнительной власти при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности на основании заявлений указанных органов, в случае реорганизации или упразднения последних в ходе процесса?

Так, например, в соответствии с ч. 5.1 ст. 59, ч. 4 ст. 61 АПК РФ, представители указанных органов в арбитражном процессе участвуют на основании доверенности, выданной соответствующим органом. Если, как в случае с Указом Президента от 09.03.04, вступающим в силу немедленно, действующие к тому моменту органы прекращали своё существование, а новые только подлежали созданию, то полномочия их представителей, действующих на основании доверенности, могли быть подвергнуты сомнению.

Более того, реорганизация самого органа может служить основанием для приостановления производства по делу, как это следует из определения ФАС Восточно-Сибирского округа[385]. Однако в упомянутом случае было приостановлено производство в кассационной инстанции. Если бы речь шла о процедуре привлечения к административной ответственности в суде первой инстанции, то за тот период, на который было приостановлено дело – до окончания реорганизации, могли бы истечь сроки привлечения к ответственности.

Общее правило, позволяющее подойти к решению обоих обозначенных вопросов сводится к тому, что в период реорганизации федерального органа исполнительной власти или его упразднения и последующего создания нового функции данного органа должны осуществляться непрерывно, в частности, функция по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях. Указанная функция должна переходить от одного органа к другому автоматически, в момент завершения процесса реорганизации (создания нового органа и упразднения прежнего).

Однако автоматически – не значит по умолчанию. Производство по делам об административных правонарушениях – процедура, связанная с ограничением прав лица, привлекаемого к ответственности. В связи с этим орган, который осуществляет юрисдикционные полномочия, должен быть четко указан в законе. Представляется целесообразным договориться на уровне теории административного права и закрепить в законодательстве (в актах о реорганизации или в тексте КоАП РФ) положения, позволяющие определить лиц, обязанных осуществлять процессуальные действия в рамках производства по делам об административных правонарушениях в случае упразднения или реорганизации полномочного органа.

Так, в тексте КоАП РФ можно было бы указать, что:

1) в случае, если орган, который в соответствии с КоАП РФ уполномочен совершать действия по возбуждению дела об административном правонарушении или обращении постановления к исполнению, реорганизуется или упраздняется, то совершение всех процессуальных действий, необходимых для передачи дела на рассмотрение или обращения постановления к исполнению, возлагается на правопреемника;

2) в случае, если орган, уполномоченный рассматривать жалобу на постановление по делу об административном правонарушении упраздняется на стадии рассмотрения жалобы, жалобу будет рассматривать суд; если орган реорганизуется, то жалобу может рассмотреть его правопреемник или суд.

Кроме того, для всех ситуаций, связанных с изменением системы федеральных органов исполнительной власти, следует сделать общим правило, закрепленное в Распоряжении Правительства РФ[386], принятом во исполнение Указа Президента от 09.03.2004 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», которым установлено, что «работники упраздняемых и преобразуемых федеральных органов исполнительной власти продолжают выполнять возложенные на них обязанности до передачи функций упраздняемых органов соответствующим федеральным органам исполнительной власти и завершения организационно-штатных мероприятий в преобразуемых органах».

На основании вышеозначенных положений можно также сделать вывод о том, что полномочия по участию в рассмотрении дела об административном правонарушении в суде, принадлежащие органу, и полномочия его представителя, должны переходить к правопреемнику (его представителю) на основании нормативного акта о реорганизации органа или упразднении и создании другого. До окончания периода реорганизации действительны документы, выданные ранее существовавшим органом. Для установления процессуального правопреемства излишне ждать окончания процесса реорганизации.