![]() Главная страница Случайная страница КАТЕГОРИИ: АвтомобилиАстрономияБиологияГеографияДом и садДругие языкиДругоеИнформатикаИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеталлургияМеханикаОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРелигияРиторикаСоциологияСпортСтроительствоТехнологияТуризмФизикаФилософияФинансыХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника |
Федерация обладает полномочиями в области внешней политики и международных отношений, международных договоров.
Федерация и субъекты Федерации совместно координируют международные и внешнеэкономические связи субъектов Федерации и совместно обеспечивают выполнение международных договоров. Это решение является совершенно специфическим. Субъекты Федерации в рамках внешней политики и международных отношений, которые относятся к ведению Федерации, а также в рамках координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, которые относятся к совместному ведению, поддерживают международные и внешнеэкономические связи. Существование различных полномочий федерации и субъектов федерации подразумевает необходимость координации. В большинстве федеративных государств за координацию внешних сношений субъектов федерации несет ответственность федерация. Россия, которая сделала координацию предметом совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, представляет собой исключение, что требует создания более сложного механизма координации, чем в других федеративных государствах. 40 Конституция Российской Федерации. — С. 25. 84 С 1994-го до 1998 г. в России шел процесс заключения договоров с отдельными субъектами Федерации, что было уступкой Федерального центра региональным элитам и привело к реанимации договорного принципа федерализма (всего было заключено 50 договоров). Первым был заключен Договор Российской Федерации с Республикой Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 г. В ст. 2 Договора указывалось, что органы государственной власти Республики Татарстан самостоятельно участвуют в международных отношениях, устанавливают отношения с иностранными государствами и заключают с ними соглашения, не противоречащие Конституции и международным обязательствам Российской Федерации. Республика Татарстан по настоящему Договору участвует в деятельности соответствующих международных организаций, самостоятельно осуществляет внешнеэкономическую деятельность41. Язык этого документа был более умеренным, чем Конституции Республики Татарстан: очевидно, что он явился итогом длительных переговоров и носил компромиссный характер. Вместе с тем следует отметить, что, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанные полномочия относятся к сфере совместного ведения (ст. 72, п. 1). В договоре также говорилось, что органами власти Российской Федерации и Республики Татарстан совместно осуществляется организация мобилизационной подготовки народного хозяйства, разработка и производство вооружений и военной техники на территории Татарстана, продажа оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества. По Конституции Российской Федерации, это — область исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71, п. «м»). По Договору Российской Федерации с Республикой Башкортостан от 3 августа 1994 г. за последней закреплялось право самостоятельно осуществлять связи с иностранными государствами в области экономики, науки, культуры и спорта. Фактически аналогичные права были предоставлены и Москве как субъекту Федерации42. По договорам с республиками Башкортостан, Татарстан, Кабардино-Балкария и Северная Осетия предусматривалась 41 См.: Республика Татарстан. Путь к суверенитету. — Казань, 1999. — 42 Федерализм: система государственных органов и практический ■
Противоречия между конституционным правом Российской Федерации, договорами о разграничении предметов ведения между центром и регионами и местным законодательством вели к нарушению единого правового пространства на территории Российской Федерации и конфликтам между федеральными и региональными властями. Ряд региональных лидеров заявил о своем принципиальном нежелании заключать договоры с Москвой, ибо это нарушает конституционные принципы и способствует конфедерализации страны. Эти политики считали, что по Конституции субъекты Федерации имеют достаточно внешнеполитических полномочий, в частности, можно согласовать в «рабочем порядке» или решить возникающие проблемы на основе дополнительного федерального законодательства. Отсутствие ясности в вопросе регулирования внешних связей регионов не могло не беспокоить Федеральный центр и субъекты Федерации, и к 1995 г. Москва постепенно начала перехватывать инициативу в формировании новой правовой базы в данной области. Важнейшим регулятором сферы международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации стал Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» (1995 г.), закрепивший участие регионов в этой сфере внешней политики. В соответствии с Законом, международный договор должен 43 Договор о мире и принципах взаимоотношений между Российс быть согласован с субъектом, если он затрагивает вопросы, относящиеся к ведению этого субъекта (ст. 4, п. 1). Предусматривается также направление проекта договора (его основных положений) субъекту для получения от него предложений, если договор затрагивает предметы совместного ведения (ст. 4, п. 2). Субъект также может привлекаться к подготовке проекта международного договора, если он затрагивает его полномочия или предметы совместного ведения (ст. 3, п. 4). Субъекты имеют право давать рекомендации и предложения по вопросу заключения, прекращения и приостановления действия международных договоров РФ (ст. 35, п. 1; ст. 36, п. 1). Наконец, субъекты обязаны в пределах своих полномочий выполнять международные договоры РФ (ст. 36, п. I)44. В то же время остался неясным статус соглашений, которые российские регионы заключали с иностранными партнерами. Можно ли их считать международными договорами или нет? Если нет, то каков их статус? Закон не давал четкого ответа на эти вопросы. Наряду с регламентацией договорных отношений регионов, Федеральный центр постарался уточнить компетенции субъектов Российской Федерации в области внешнеэкономической деятельности. 13 октября 1995 г. был принят Закон Российской Федерации «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», в котором были более четко определены сферы совместного ведения и права субъектов Федерации. К предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов были отнесены: - координация внешнеторговой деятельности субъектов, в том числе их экспортной деятельности, в целях максимальной реализации их экспортного потенциала; - формирование и реализация региональных и межрегиональных программ внешнеторговой деятельности; - получение иностранных кредитов под гарантии бюджетных доходов субъектов РФ, их использование во внешнеторговой деятельности и погашение; - выполнение международных договоров Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности, непосредственно затрагивающих интересы соответствующих регионов; - координация деятельности субъектов по созданию и функционированию свободных экономических зон, регулированию приграничной торговли; 44 Романова О.Ю. Региональные интересы в контексте национальных: внешнеполитическое измерение. — С. 149.
В Законе был предусмотрен и механизм координации внешнеторговой деятельности регионов по вопросам совместного ведения. Эта функция была возложена на органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Были предусмотрены два основных способа координации — заключение международных договоров Российской Федерации, непосредственно затрагивающих внешнеторговые интересы субъектов, и взаимный обмен информацией. К предметам ведения субъектов Закон относит следующие права: - осуществлять внешнеторговую деятельность на своей территории; - осуществлять координацию и контроль над внешнеторговой деятельностью российских и иностранных лиц; - осуществлять формирование и реализацию региональных программ внешнеторговой деятельности; - предоставлять дополнительные по отношению к федеральным «финансовые» гарантии участникам внешнеторговой деятельности, зарегистрированным на их территории (при этом подчеркивалось, что Российская Федерация не отвечает по дополнительным гарантиям своих субъектов);
- предоставлять гарантии и льготы участникам внешнеторговой деятельности, зарегистрированным на их территории, только в части выполнения их обязательств перед бюджетами и внебюджетными фондами субъектов Федерации; - создавать страховые и залоговые фонды в сфере внешнеторговой деятельности для привлечения иностранных займов и кредитов; - заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств; - содержать своих представителей при торговых представи Оценивая значение данного Закона, отметим, что, по сравнению с Конституцией Российской Федерации, он гораздо более детально описывает полномочия и механизм участия регионов во Российская газета. 1995.24.11. — С. 4. внешнеэкономической деятельности. Субъекты Федерации в целом позитивно отнеслись к этому Закону. После «наведения порядка» в сфере внешнеэкономических связей Федеральный центр принялся устанавливать контроль за внешнеполитической деятельностью регионов. 12 марта 1996 г. был принят Президентский Указ № 375 «О координирующей роли МИД РФ» в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации. В соответствии с этим Указом, регионы должны были информировать МИД Российской Федерации о своей международной деятельности, включая визиты официальных делегаций за рубеж и прием иностранных партнеров. Было принято Положение о представительстве МИД Российской Федерации в субъектах Федерации. Разработано типовое Положение о представительстве субъектов Российской Федерации за рубежом, рекомендации по подготовке соглашений субъектами Федерации с зарубежными партнерами. Строго определены рамки соглашений субъектов Федерации с зарубежными партнерами, которые не являются международными договорами. Они действуют только на их территории и по характеру правового регулирования могут быть приравнены к законам субъектов Российской Федерации. Такие соглашения могут заключаться только по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации к компетенции субъектов Федерации. Следующим шагом на пути правового регулирования международной деятельности регионов стал Закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 4 января 1999 г. Этот документ был призван конкретизировать ст. 72, п. «о» Конституции РФ, в которой описывались предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Прежде всего, Закон дал определение международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, под которыми понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами (ст. 1, ч. 2). Закон также четко оговаривает круг партнеров, с которыми субъекты могут вступать в международные связи (субъекты иностранных федеративных государств и административно-территориальные образования иностранных государств). Субъекты также могут участвовать в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели (ст. 1, ч. 1). С- ' «89
Закон также регламентирует договорную деятельность регионов. Он разрешает субъектам Российской Федерации заключать соглашения с органами государственной власти иностранных государств с согласия Правительства Российской Федерации, или когда под такое соглашение имеются гарантии Правительства Российской Федерации (ст. 8). Регионам дано право вести переговоры и заключать соглашения в области международных и внешнеэкономических связей. Однако субъекты должны заблаговременно уведомлять федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры с иностранными партнерами, а проекты таких соглашений должны представляться в МИД Российской Федерации для согласования (ст. 4). Специально подчеркивалось, что «соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами» (ст. 7)46. Закон обязал субъекты Российской Федерации привести их нормативные акты в сфере международной деятельности в соответствие с федеральным законодательством. В принятом 24 июня 1999 г. Законе Российской Федерации «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» допускалось принятие субъектами собственных правовых актов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, до момента принятия соответствующих федеральных законов. Однако после принятия последних от регионов требовалось приведения их правовой базы в соответствие с федеральным законом47. Особенно высказывались сомнения и в отношении сроков, которые были отведены Законом Российской Федерации «О прин- ципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» для гармонизации федерального и регионального законодательства. Отмечалось, что для приведения в соответствие с федеральным законодательством законов и иных нормативных актов субъектов (ст. 32, ч. 3) достаточно 12 месяцев, а для договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий, действующих на территории Российской Федерации (ст. 32, ч. 2), явно недостаточно и 3-х лет48. Со временем Федеральный центр осознал и те возможности, которые таит в себе внешнеполитическая активность субъектов Российской Федерации. В частности, российская дипломатия стала привлекать регионы как для урегулирования спорных вопросов с иностранными государствами, так и для развития стабильных добрососедских отношений с сопредельными странами. Так, например, в 1999 г. представители Курильских островов были включены в состав делегации на российско-японских переговорах по заключению мирного договора между двумя странами. Представители дальневосточных территорий приглашались на российско-китайские встречи в верхах и участвовали в смешанных комиссиях по демаркации границы между этими государствами. Подобная же практика применялась и в случае с другими приграничными регионами — Калининградской и Мурманской областями, Республикой Карелия. Так, представители Калининградской области принимали участие в разработке и церемонии подписания соглашения между Россией и Польшей о сотрудничестве Калининградской области с северо-восточными воеводствами Польши49. К марту 2000 г. было подготовлено соглашение об экономическом сотрудничестве между Псковской областью и латвийским портовым городом Вентспилс, предусматривающее развитие транзитного бизнеса, упрощение таможенных процедур и создание совместных предприятий. Эксперты единодушно оценили эти проекты на региональном уровне как полезные для размораживания российско-латвийских отношений на высшем уровне, ухудшившиеся после серии недружественных действий латвийской стороны в 1999 - 2000 гг.50
46 Собрание законодательства Российской Федерации. —М., 1999. — 47 Российская газета. 1999.30.06. — С. 3. Мухаметшин Ф. Казань за реальный федерализм. — С. 4. Matvienko V. The Center and the Regions in Foreign Policy. — P. 92. ' Независимая газета. 2000.02.03. — С. 12.
(1991 - 1994 гг.) соответствующего федерального законодательства практически не было, или оно носило слишком общий характер (Конституция РФ 1993 г.). Регионы были вынуждены сами формировать правовую базу для развития своих международных связей. Федеральный центр практически не контролировал внешнеполитическую и внешнеэкономическую деятельность субъектов РФ. На втором этапе (1995 - 1998 гг.). Федеральные власти предприняли энергичные усилия для разработки соответствующего законодательства и усиления контроля за международными связями регионов. На третьем этапе, который начался в 1998 г. и длится до сих пор, тенденция к централизации внешних связей субъектов Российской Федерации усиливается. Принятые в последние годы федеральные законы продемонстрировали намерение центральной власти детализировать конституционные положения, касающиеся внешнеполитических полномочий субъектов Федерации, и установить более жесткий централизованный контроль над их деятельностью на мировой арене. В 2000 г. изменение в структуре вертикали государственной власти и введение 7 федеральных округов в Российской Федерации привело к резкому усилению контроля над деятельностью исполнительной и законодательной власти в субъектах России. И многие регионы, особенно республики, не спешившие реагировать на неоднократные требования центра привести свои нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, вынуждены были приводить положения регионального законодательства в соответствие с федеральным. В настоящий момент исход многолетнего «перетягивания каната» между центром и регионами складывается в пользу федеральной власти. Вопросы для обсуждения 1. В чем особенности формирования механизма правового регулирования международных и внешнеэкономических связей в России по сравнению с другими зарубежными странами? 2. Развитие российского федерального законодательства в международной сфере. ,,.; 3. Охарактеризовать этапы правового регулирования международной деятельности субъектов Российской Федерации. V 3.3. Правовая база субъектов РФ по ведению ; " внешнеэкономической деятельности Следует признать несомненный приоритет федеральных законов, охватывающих широкий спектр вопросов внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации. Важнейшее значение для их регионов имеют: Федеральные законы — «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (1999 г.), «О международных договорах Российской Федерации» (1995 г.), «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» (1995 г.), «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» (1998 г.), «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (1998 г.), «Федеральная программа развития экспорта» (1996 г.), а также указы Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации, в том числе инструкции МИД. Сфера внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации регулируется и в их конституциях и уставах. Большинство из них устанавливает, что участие субъектов Федерации в выполнении международных договоров Российской Федерации и координация их международных и экономических связей входят в сферу их совместной компетенции с Федеральным центром. Именно такова федеральная конституционная норма (п. «о» ст. 72 Конституции Российской Федерации). В силу собственной компетенции исполнительные и законодательные органы власти субъектов Российской Федерации все активнее вырабатывают законы и постановления в целях совершенствования внешнеэкономической деятельности на региональном уровне. В конституциях и уставах приграничных субъектов Федерации более подробно регулируются формы их приграничного сотрудничества. Анализ доходов региональных бюджетов от внешнеэкономической деятельности в период 1996 - 2000 гг. в регионах на примере 21 субъекта РФ показал (таблица 13), что они очень незначительны и связаны, в основном, с рядом законодательных уступок центра на уплату налогов или других разрешений. Наибольший результат отмечается в Республике Татарстан, Ростовской, Челябинской областях. Основные доходы от внешней торговли в регионе получают за счет уплаты налогов за внешнеэкономическую деятельность. Важным направлением развития регионального законодательства является оптимальная разработка законов в соответствии с Формами международного экономического сотрудничества.
|