Направления и формы международной деятельности субъектов федерации

Все разнообразие направлений и форм международной дея­тельности субъектов федерации можно, на наш взгляд, рассмат­ривать в трех основных аспектах — географическом, содержа­тельном и организационном. В географическом отношении мож­но выделить, с одной стороны, связи субъектов федерации с их соседями, а с другой — контакты с географически отдаленными партнерами. Тесное сотрудничество существует между американ­скими штатами и канадскими провинциями. Примеры: соглаше­ние провинции Квебек со штатом Нью-Йорк и некоторыми шта­тами Новой Англии об экспорте электроэнергии, совместное фи­нансирование штатами Вашингтон и провинцией Британская Ко­лумбия рекламной кампании по привлечению иностранных тури­стов. Губернаторы восьми штатов и премьер-министры двух провинций договорились относительно водных прав на Великих озерах. Изве­стно также, что успешно развиваются связи с зарубежными сосе­дями земли ФРГ, кантоны Швейцарии, провинции Австрии.

Однако географическая близость не является единственной или обязательной предпосылкой установления субъектами федерации внешних связей. Что касается содержания внешних связей субъек­тов федерации, то они имеют преимущественно экономический характер.

Бесспорно, важное место занимают и вопросы сотрудничества в области образования, науки, культуры, охраны окружающей среды и т.п. Например, значительная часть внешних связей немецких земель приходится на содействие в области образования и подго-

³⁰ См.: Michelmann H. The Federal Republic of Germany / Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. — N.Y., 1993.— P. 219.

товки кадров. Однако главным все же остаются внешнеэкономи­ческие связи. Так, внешние связи канадских провинций проявля­ются в трех аспектах: увеличение экспорта своих товаров, при­влечение иностранных туристов, получение новых инвестиций из-за рубежа.

Весьма многообразны организационные формы, в которые выливается участие субъектов федерации в международной жиз­ни. Указанные формы можно подразделить на непосредствен­ные и опосредованные. К первым целесообразно отнести преж­де всего деятельность на основе договоров и соглашений, заклю­чаемых с иностранными партнерами — государствами и членами зарубежных федераций. Такие договоры и соглашения подписы­вают и субъекты Российской Федерации. Члены федераций со­здают свои представительства в зарубежных странах. Так, амери­канские штаты и канадские провинции в общей сложности име­ют более 100 постоянных миссий за рубежом³¹. Квебек же с 28 его зарубежными миссиями вообще представляет собой уникаль­ный случай вовлеченности члена федерации в международные

связи³².

По Конституции Бельгии, общины и регионы не могут поддер­живать дипломатические и консульские отношения с иностранны­ми государствами. Однако им не запрещается открывать за рубе­жом туристические конторы и центры содействия культурному и экономическому сотрудничеству. Две самые крупные общины Бель­гии — франкоязычная и фламандская — создавали первоначаль­но культурные центры (в Париже, Амстердаме, Киншасе, Осаке). Затем эти центры были использованы и для других целей: сбора экономической информации в стране пребывания, решения инвес­тиционных и торговых вопросов. Земли ФРГ до недавнего време­ни не имели прямых представительств за рубежом. Но сейчас идет процесс их открытия.

Сам факт создания субъектами многих федераций собствен­ных зарубежных представительств является достаточно убедитель­ным доказательством их расширяющихся внешних контактов, отражает включение членов федераций, несмотря на все препят­ствия, в число активных участников международной жизни. В све-

³¹ См.: Duchacek I. Perforated Sovereignties: Howard a Typology of
New Actors in International Relations: The Role of Subnational Units. —
L., 1993. — P. 27.

³² См.: Baltazaz L. Quebec's International Relations: A. Respond to
Needs and Necessities/ Foreign Relations and Federal States. — P. 17.

те этой практики, создание некоторыми субъектами Российской Федерации, в том числе Республикой Татарстан, своих представи­тельств в иностранных государствах не есть что-то исключитель­ное в международной практике.

Участие субъектов федерации во внешних связях стимулируют и зарубежные деловые поездки руководителей этих субъектов, других должностных лиц, специалистов-экспертов. Входят в прак­тику и регулярные их встречи. Так, одиннадцать губернаторов аме­риканских штатов и премьер-министров канадских провинций встречаются ежегодно. Они обсуждают такие вопросы, как транс­граничные поставки электроэнергии, экспорт товаров, борьбу с кис­лотными дождями, развитие туризма и движение грузового авто­транспорта, наконец, региональные проблемы, возникшие в резуль­тате заключения НАФТА.

В качестве форм непосредственного подключения субъектов федерации к внешним связям следует выделить также их учас­тие в международных организациях и/или конференциях в каче­стве самостоятельных или ассоциированных членов, наблюдате­лей или просто приглашенных. В ряде договоров федеральных органов власти Российской Федерации с субъектами Федерации такое участие предусмотрено. И это соответствует современной мировой практике. Наряду с рассмотренными формами непосред­ственного вовлечения субъектов федерации в международные контакты существует много форм опосредованного участия. Наи­более распространенной из них является включение представите­лей субъектов федерации в состав общенациональных делегаций на переговорах по заключению договора или для участия в рабо­те международных организаций и конференций. Эта практика институционализируется.

В связи с происходящими в мире процессами политической и социально-экономической интеграции исключительную актуаль­ность приобрел вопрос о возможности передачи федеральной вла­стью полномочий наднациональным или международным орга­низациям и институтам. Конституционное законодательство фе­деративных государств прямо, либо косвенно, но всегда однозначно Допускает такую возможность. Это видно, например, в ФРГ. Ста­тья 24 Основного закона этой страны недвусмысленно закрепля-^ет право федеральных органов власти передавать полномочия надгосударственным (международным) органам. Российская Кон­ституция (ст. 79) также исходит из того, что «Российская Феде­рация может участвовать в межгосударственных объединениях и

передавать им часть своих полномочий в соответствии с между­народными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам кон­ституционного строя Российской Федерации».

Федеративная природа государства объективно ставит опреде­ленные пределы международной деятельности субъектов федера­ции, сохраняя приоритет в области внешней политики за феде­ральными органами власти. Вместе с тем из международного опыта очевидно, что пределы эти могут быть достаточно широкими, что­бы позволить субъектам федерации самостоятельно вступать во внешние связи с целью обеспечения очень существенных для на­селения региональных интересов. При этом важно, чтобы доста­точно четкое разграничение компетенции федерального центра и членов федерации в данной области было проведено в конститу­циях и других законодательных актах, в конституционно-дого­ворных отношениях.

Вопросы для обсуждения

1. Развитие международных отношений на субнациональном уровне.

2. Географические, содержательные и организационные аспек­ты международной деятельности субъектов федерации.

3.2. Разделение полномочий между центром и регионами в РФ

Для современного периода развития Российской Федерации характерно интенсивное сотрудничество с иностранными государ­ствами. Наша страна участвует в деятельности международных организаций, межгосударственных объединений. Речь идет о внеш­ней функции нашего государства, осуществляемой как на феде­ральном, так и на региональном уровнях. В конституционном смысле вопрос стоит о признании международной правосубъект­ности за Россией как федеративным государством и режимов участия субъектов Федерации в ее осуществлении³³.

Конституционное закрепление компетенции Федерации и ее субъектов в международной сфере позволяет определить весь ме-

ханизм ее регулирования. В нем выделяется в качестве состав­ной части механизм правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации. Он со­стоит из комплекса правовых средств, используемых в этих це­лях. Это, во-первых, конституционные нормы как основа регули­рования, во-вторых, федеральные законы, указы Президента РФ и акты Правительства РФ, договоры Федерального центра и регио­нов в сфере внешнеэкономической деятельности, иные акты, в-третьих, конституции, уставы, а также законы и иные акты субъек­тов Федерации в данной сфере, в-четвертых, система международ­но-правовых актов, относящихся к этой сфере.

С точки зрения международного права, Российская Федера­ция относится к сложным (федеративным) государствам. В таких случаях отношения между центром и субъектами федерации рег­ламентируются конституцией и/или договорами между ними.

Объем и характер международных и внешнеэкономических связей между центром и регионами России предопределен пп. «к», «л», «м», «н» ст. 71 и п. «ж» ст. 72, а также статьями 4, 73, 76 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71, пп. «к», «л», «м», «н»), большинство вопросов внешней и оборонной политики от­несено к сфере исключительного ведения Федерального центра: внешняя политика и международные отношения, международные договоры, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отноше­ния, оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной тех­ники и другого военного имущества, определение и защита госу­дарственной границы, территориального моря, воздушного про­странства, исключительной экономической зоны и континенталь­ного шельфа³⁴.

К сфере совместного ведения отнесены координация между­народных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации и выполнение международных договоров РФ (ст. 72, п. 1 «о»). В п. 2 той же статьи было особо подчеркнуто, что эти положения в рав­ной мере распространяются на все виды субъектов Федерации — Республики, края, области, города федерального значения, авто­номную область и автономные округа. Иными словами, все субъек­ты Федерации имеют равные права и статус в сфере международ­ных связей.

³³ См.: Тихомиров ЮЛ. Вопросы правового регулирования междуна­родных и внешнеэкономических связей российских регионов// Сборник документов и материалов по вопросам международных и внешнеэконо­мический связей субъектов Российской Федерации. — М., 1999. — С. 21.

^м Конституция Российской Федерации. — М.: Юридическая ли-
^ТеРатура, 1993. — С. 27-28............,., --.,

; В ст. 76, п. 4 указывается, что вне пределов ведения Российс-! кой Федерации ее субъекты могут осуществлять собствен-