Развитие законодательства в международной сфере в субъектах РФ

Решение проблем, связанных с недостатками конституционно­го права или устареванием его отдельных положений, происхо­дит путем принятия федерального законодательства, развиваю­щего и уточняющего те или иные конституционные положения, в разработке которых принимают участие региональные власти.

Внешнеполитические вопросы являются одной из сфер сопер­ничества региональных элит с Москвой и давления на нее для того, чтобы выторговать себе дополнительные привилегии. Так, ру­ководство Калининградской области в первой половине 1990-х гг. активно использовало методы давления для открытия в регионе специальной экономической зоны. Губернаторы ряда дальневос­точных краев и областей конфликтовали с Москвой из-за переда­чи некоторых территорий Китаю по условиям советско-китайс­кого договора 1991 г. Подобный конфронтационный подход не способствовал скорейшему достижению разумного компромисса между центром и субъектами Российской Федерации.

Кроме того, Конституция Российской Федерации 1993 г. была принята спустя два года независимого существования России, а регионы успели принять свои конституции и законы, регулирую­щие их международную деятельность. Эти документы по-разно­му определяли общий статус регионов и их полномочия во внеш­неполитической сфере. Так, Республики Татарстан и Башкорто­стан объявили себя конституционно не только государствами, но и суверенными государствами. В соответствии с нормами между-

³⁵ Курдюков Г. Конституция Республики Татарстан и между­народное право. — С. 21; Игнатенко Г.В. Международно-правовой ста­тус субъектов Российской Федерации// Российский юридический жур­нал. 1995. — № 1. — С. 9, 11.

народного права, суверенитет предполагает международную пра­восубъектность.

В ст. 61 Конституции Республики Татарстан 1992 г. особо подчеркивалась международная правосубъектность республики: «Республика Татарстан — суверенное государство, субъект меж­дународного права, ассоциированное с Российской Федераци­ей, - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Более того, в ст. 62 Консти­туции говорилось, что «Республика Татарстан вступает в отно­шения с другими государствами, заключает международные до­говоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торго­выми и иными представителями, участвует в деятельности меж­дународных организаций, руководствуясь принципами между­народного права»³⁶.

В Конституции Республики Башкортостан также подчеркива­лась ее международная правосубъектность: «Республика Башкор­тостан есть суверенное демократическое правовое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики... Республика Башкортостан обладает высшей влас­тью на своей территории, самостоятельно определяет и проводит внутреннюю и внешнюю политику»³⁷. В продолжение этих кон­ституционных деклараций 23 декабря 1992 г. был принят Закон «О международных договорах Республики Башкортостан», рег­ламентировавший процедуру разработки и заключения междуна­родных договоров этой республикой. Кстати говоря, аналогичный федеральный закон был принят только в 1995 г.

Конституция Республики Тува пошла еще дальше, чем кон­ституции Республик Татарстана и Башкортостана, заявляя о воз­можности сецессии, то есть о праве на выход из состава Российс­кой Федерации. В ней содержится и положение, явно противоре­чащее Основному закону Российской Федерации, о наделении Верховного Хурала Тувы правом решать вопросы войны и мира³⁸. Конституция Республики Карелия закрепила право на измене­ние своего статуса на основе волеизъявления народа.

В Уставе Калининградской области закреплено право губер­натора представлять область во взаимоотношениях с соответству-

³⁶ Конституция Республики Татарстан. — Казань, 1997. — С. 3-55.

³⁷ Права человека и гражданина в Республике Башкортостан//
Сборник документов. — Уфа. — 1998. — С. 21.

³⁸ Сарычева ИЛ. Расползание правовой системы - угроза конститу­
ционной безопасности России// Федерация. — 1997. — № 4. — С. 129.

6-4411

ющими органами иностранных государств. Подробнее договор­ные отношения с зарубежными партнерами регулируются в За­коне «О порядке заключения, утверждения, исполнения и пре­кращения действия договоров и соглашений, заключаемых орга­нами государственной власти Калининградской области» (27 июня 1998 г.). Предусмотрены соглашения с субъектами иност­ранных федеративных государств, административно-территори­альными образованиями иностранных государств, с министер­ствами и ведомствами иностранных государств. Особо оговоре­но: это не международные договоры, при их заключении под-верждается статус области как неотъемлемой части Российс­кой Федерации.

Ст. 28 Устава Оренбургской области по непонятным причи­нам объявляла общепризнанные нормы и принципы междуна­родного права и ратифицированные международные договоры Российской Федерации частью права области. Новгородская об­ласть рассматривала себя самостоятельным участником между­народных и внешнеэкономических отношений по вопросам сво­ей компетенции (ст. 6 Устава). Та же формула воспроизведена в ст. 5 Устава Ленинградской области.

Таким образом, очевидно, что принятие Конституции РФ 1993 г. породило многочисленные коллизии между федеральным и региональным законодательствами по международной пробле­матике. По логике, местное законодательство должно было быть приведено в соответствие с Конституцией Российской Федера­ции. Однако, учитывая нечеткость положений самой Конститу­ции РФ и отсутствие у центра реальных рычагов воздействия на регионы, правовая разноголосица в сфере регулирования вне­шних связей субъектов Федерации оставалась до 2000 г.

Следует подчеркнуть, что законодательство субъектов РФ в ряде случаев опережало федеральные законы и даже служило приме­ром для центра при разработке аналогичных законов на феде­ральном уровне. Так, принятый Законодательным собранием Нижегородской области в 1995 г. Закон «О международных и межрегиональных соглашениях Нижегородской области» во мно­гом предвосхитил Закон Российской Федерации 1998 г. «О коор­динации международной деятельности субъектов».

В ряде регионов (Москва, Новгородская область, Республика Татарстан, Санкт-Петербург и пр.) было принято прогрессивное законодательство, поощряющее иностранные инвестиции, в част­ности, освобождающие инвесторов от уплаты местных налогов на

период полной окупаемости проекта³⁹. В других субъектах (Сара­товская и Нижегородская области) местные правовые акты давали иностранцам большую свободу в пользовании земельными участ­ками, чем федеральные законы.

Вопросы для обсуждения

1. Конституция Российской Федерации о международной и внеш­неэкономической деятельности субъектов Российской Феде­рации.

2. Определить условия разделения полномочий между Федераль­ным центром и регионами в сфере внешнеэкономической де­ятельности.

3. Проблемы развития федерального и регионального законода­тельств в международной сфере.

Развитие российского федерального законодательства в международной сфере

Важным фактором, затруднившим формирование эффектив­ной правовой базы в изучаемой сфере, было то, что в практике российского государственного строительства с самого начала было допущено смешение двух основных принципов создания Феде­рации — конституционного и договорного. Исторический опыт показывает, что федерации, созданные на основе конституции (США, ФРГ), как правило, более стабильны и эффективны, чем образованные по договору. Последние часто бывают асимметрич­ными (их субъекты имеют разные статус и права), и постоянно идет борьба между регионами и центром за пересмотр условий договоров. Тем не менее при определенных условиях и такие фе­дерации жизнеспособны. Смешение этих двух принципов приве­ло к путанице в правовой сфере в стране и, как следствие, к внутренней нестабильности.

Сначала был заключен Федеративный договор 31 марта 1992 г., провозгласивший договорной принцип формирования Федерации (кстати, Республики Татарстан и Чечня не подписали его). В

³⁹ См., например: Законодательство Новгородской области «О на­
логовых льготах предприятиям и организациям, расположенным на тер­
ритории Новгородской области». — Новгород: Новгородская областная
Дума, 1994; Постановление о зонах экономического благоприятствова­
ния, 27 декабря 1996 г. Новгород: Новгородская областная Дума, 1996;
Investment Climate of Novgorod Oblast. — Novgorod: Novgorod Oblast
Administration, 1999.....

Договоре республики были названы государствами и представле­ны как суверенные республики в составе Российской Федерации. В Договоре, по сути дела, утверждалось, что субъекты Российс­кой Федерации являются самостоятельными участниками меж­дународных и внешнеэкономических связей.

Затем была принята Конституция РФ 1993 г., отстаивавшая верховенство конституционного принципа создания федерации, но допускавшая элементы договорных отношений. Так, в ст. 76, п. 4 этого документа говорилось: «Разграничение предметов ве­дения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации осуществляется настоящей Конститу­цией, Федеративным и иными договорами о разграничении пред­метов ведения и полномочий»⁴⁰.

Россия избрала особую модель разграничения полномочий в международной сфере, различая отношения и связи, благодаря тому, что в Конституции 1993 г. было введено новое понятие: внешние связи субъектов Федерации. Тогда как, например, Бель­гия устанавливает двойной уровень полномочий, Российская Конституция в области международных отношений и междуна­родных связей устанавливает тройной уровень полномочий.