Особенности надзора за исполнением законов в досудебном производстве

Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном произ-
водстве начинается со стадии возбуждения уголовного дела. Осуще-
ствляя надзор за исполнением законов в этой стадии досудебного произ-
водства прокурор руководствуется положениями, регламентированными
главами 19 и 20 УПК РФ, приказом Генерального прокурора РФ от
Ю.01.99 № 3 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением закон-
ности при разрешении заявлений, сообщений и иной информации о со-

вершенных и подготавливаемых преступлениях», указанием Генерально-
го прокурора РФ от 28.08.2001 № 52/20 «Об организации надзора за ис-
полнением законодательства, направленного на предупреждение пре-
ступных проявлений», совместным приказом и.о. Генерального прокурора
РФ и Министра внутренних дел РФ от 28.11.2001 № 1058/72 «О мерах по
укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при ре-
гистрации и учете преступлений» и другими нормативными актами.

Наряду с прокурором обязанность принять, проверить сообщение о
любом совершенном или готовящемся преступлении и принять решение
в срок не позднее 3 суток со дня поступления указанного сообщения
возложена на дознавателя, орган дознания, следователя (ч. 1 ст. 144
УПК РФ). Наиболее распространенным нарушением является сокрытие
преступлений, осуществляемое путем отказа в приеме сообщения о пре-
ступлении, либо в нарушение требований закона отказе в возбуждении
уголовного дела. Так, в приказах и указаниях Генерального прокурора
РФ отмечается, что нередко жертвам преступлений отказывается в при-
еме заявлений, сообщений о преступлениях, принятые заявления не ре-
гистрируются и не рассматриваются; нередко работники милиции стре-
мятся уговорить или заставить потерпевших не подавать заявления.
Уголовно-наказуемые деяния квалифицируются как административные
проступки, при очевидных признаках состава преступления принима-
ются незаконные решения об отказе в возбуждении уголовных дел, в
отдельных случаях учиняются подлоги и фальсифицируются материалы
проверок. Ежегодно по результатам проверок возбуждается около 50
тыс. уголовных дел.

В результате укрытия преступлений создается обстановка безнаказан-
ности виновных лиц, что нередко приводит к совершению ими еще более
тяжких преступлений.

К обстоятельствам, способствующим сокрытию преступлений, отно-
сятся, прежде всего: неумение либо нежелание раскрывать неочевидные
преступления, т.е. те, в которых отсутствуют сведения о лице (лицах), их
совершившем; а также нежелание производить расследование по не пред-
ставляющим, по мнению, работников органов дознания, следователей
большой социальной опасности деяниям.

Сокрытием преступлений преследуется чаще всего создание видимос-
ти благополучия в борьбе с преступностью либо освобождение таким
способом от кропотливой работы по раскрытию и расследованию пре-
ступлений, представляющих большую сложность. ' I*
252

Для повышения качества прокурорского надзора Генеральный проку-
рор требует от подчиненных прокуроров проверки исполнения требова-
ний закона в органах внутренних дел, органах налоговой полиции, орга-
нах федеральной службы безопасности, таможенных органах, органах
безопасности и дознания в войсках проводить систематически, но не реже
1 раза в месяц.

Надзор за исполнением законов в стадии возбуждения уголовного де-
ла должен осуществляться наиболее активно, чтобы максимально при-
близить расследование ко времени совершения преступления.

Порядок регистрации заявлений и сообщений о преступлениях пре-
дусмотрен не законом, а ведомственными актами. При этом следует
подчеркнуть, что приему подлежат все без исключения заявления и со-
общения, которые содержат информацию об уголовно-наказуемых дея-
ниях. Поэтому не должно отказываться в их приеме по мотивам незна-
чительной общественной опасности, отсутствия тяжких последствий и
т.д., а также в связи с обращением не в тот орган, которому оно не под-
недственно.

Прокурор, осуществляющий проверку исполнения требований закона
» приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершен-
ных или готовящихся преступлениях, обращает внимание на такие об-
^стоятелъства:

полнота, правильность учета и регистрации поступивших сообщений

о преступлениях;

соблюдение установленных законом сроков их проверки;

законность и обоснованность принятого одного из предусмотренных

в законе решения: о возбуждении дела; об отказе в возбуждении дела;

о передаче сообщения по подследственности или в суд по делам част-
ного обвинения.

Методы прокурорского надзора за исполнением порядка приема, учета
: разрешения заявлений и сообщений о преступлениях могут меняться в
висимости от конкретных обстоятельств. Наиболее характерные из них
эчаются в следующем.

Прокурор знакомится в органе внутренних дел, органе налоговой по-
риции, органе федеральной службы безопасности, таможенном либо
ном органе с книгами учета заявлений и сообщений о преступлениях, с
урналами учета поступившей информации по телефону, телефаксу, те-
Ьеграфу, радио и т.д.; с корешками талонов-уведомлений заявителям о
рринятом заявлении; с книгами учета документации, находящимися в

дежурной части (магнитофонными записями сообщений «02» в милиции;
корешками направлений на судебно-медицинское освидетельствование и
экспертизу; книгой учета доставленных лиц и т.д.); с документами канце-
лярии (алфавитным журналом регистрации жалоб и заявлений граждан и
т.д.); с документами других служб органа (например, в органе внутренних
дел в экспертно-криминалистическом подразделении — с журналом уче-
та выездов работников этого подразделения на место происшествия; в па-
спортных подразделениях — с журналами учета выдачи гражданам
паспортов взамен утраченных; в подразделениях Государственной ин-
спекции безопасности дорожного движения — с журналом учета дорож-
но-транспортных происшествий и угона автотранспорта и т.д.).

Сведения о совершенных, но незарегистрированных преступлениях
прокурор может получить из следующих органов: из медицинских уч-
реждений; из статистических, контрольно-ревизионных органов; подраз-
делений военизированной охраны; организаций, занимающихся частным
сыском и охраной судов.

Всю полученную информацию прокурор сопоставляет между собой в
целях выявления укрытых от учета преступлений.

Прокурор также проверяет заявления, сообщения о преступлениях и
приложенные к ним документы, которые находятся на разрешении ра-
ботников соответствующих органов и по которым приняты решения об
отказе в возбуждении уголовного дела. Закон обязывает следователей и
дознавателей направлять прокурору и заявителю копию постановления о
возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его вынесе-
ния. При проверке законности и обоснованности отказа в возбуждении
уголовного дела обращается внимание на соответствие решения материа-
лам проверки, полноту проверки, правильность юридической оценки дей-
ствия конкретного лица.

При обнаружении нарушений требований законов прокурор принима-
ет меры в соответствии с предоставленными ему полномочиями.

Много разных проблем возникает у прокурора при осуществлении
надзора за исполнением требований уголовно-процессуального законода-
тельства в процессе предварительного расследования. При наличии по-
вода и основания, предусмотренных ст. 140 УПК РФ, дознаватель или
следователь возбуждают уголовное дело. По уголовному делу с учетом
требований ст. 150 УПК РФ производится предварительное расследова-
ние в форме предварительного следствия либо в форме дознания. Кроме
того, в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством при
254

наличии признаков преступления, по которым производство предвари-
тельного следствия обязательно, орган дознания возбуждает уголовное
дело и производит неотложные следственные действия. Неотложные
следственные действия — это действия, осуществляемые органом дозна-
ния после возбуждения уголовного дела, по которому производство пред-
варительного следствия обязательно, в целях обнаружения и фиксации
следов преступления, а также доказательств, требующих незамедлитель-
ного закрепления, изъятия и исследования. Перечень действий, которые
отнесены к неотложным, в УПК РФ в отличие от УПК РСФСР не дается.

При проведении проверки исполнения требований закона прокурору
следует обращать внимание на то, чтобы орган дознания: возбудил уголов-
ное дело при наличии признаков преступления, по которому производство
предварительного следствия обязательно; выполнил необходимые с учетом
конкретной ситуации неотложные следственные действия; по выполнении
неотложных следственных действий и не позднее десяти суток направил
дело прокурору; после направления дело прокурору, в случаях не установ-
ления лица, совершившего преступление, продолжал принимать розыск-
ные и оперативно-розыскные меры для его установления.

Органы дознания определены в ст. 40 УПК РФ. Органы внутренних
дел и другие органы, перечисленные в ч. 1 указанной статьи, обязаны вы-
полнять неотложные следственные действия по уголовным делам, по
которым производство предварительного следствия обязательно; произ-
водить дознание по уголовным делам, по которым производство предва-
рительного следствия необязательно. Возбуждение уголовного дела и
выполнение неотложных следствий действий возложено также на капи-
танов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, — по
уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах; руко-
водителей геологоразведочных партий и зимовок, удаленных от мест
расположения органов дознания, указанных в ч. 1 ст. 40 УПК РФ, — по
уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения
данных партий и зимовок; глав дипломатических представительств и
консульских учреждений Российской Федерации — по уголовным делам
о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных предста-
вительств и учреждений.

Дознание, как форма предварительного расследования, производится
по уголовным делам об умышленном причинении средней тяжести вреда
здоровью, умышленном причинении легкого вреда здоровью и о других
преступлениях, предусмотренных в п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК РФ, а также по

уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести — по
письменному указанию прокурора. Дознание производится дознавателя-
ми органов внутренних дел Российской Федерации, дознавателями орга-
нов налоговой полиции, дознавателями органов пограничной службы
Российской Федерации, дознавателями органов службы судебных при-
ставов Министерства юстиции Российской Федерации, дознавателями
таможенных органов Российской Федерации, дознавателями органов Го-
сударственной противопожарной службы. Подследственность уголовных
дел для дознавателей указанных органов определена ч. 3 ст. 151 УПК РФ.
Кроме того, Федеральным законом от 29.05.2002 № 58 «О внесении изме-
нений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Феде-
рации» ч. 3 ст. 151 УПК РФ дополнена пунктом 7 следующего содержа-
ния «следователи прокуратуры — по уголовным делам о преступлениях,
предусмотренных частью третьей статьи 150 настоящего Кодекса, совер-
шенных лицами, указанными в подпунктах «б» и «в» пункта 1 части вто-
рой настоящей статьи». Таким образом, следователи прокуратуры долж-
ны производить дознание по уголовным делам об умышленном
причинении средней тяжести вреда здоровью, умышленном причинении
легкого вреда здоровью и о других преступлениях, предусмотренных в
п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК РФ, совершенных членом Совета Федерации, депу-
татом Государственной Думы, прокурором, следователем, адвокатом,
должностными лицами органов внутренних дел Российской Федерации,
органов налоговой полиции, органов федеральной службы безопасности
и другими лицами, указанными в подпункте «в» пункта 1 части второй
статьи 151и в статье 447 УПК РФ.

Предварительное следствие, как форма предварительного расследо-
вания, производится следователями прокуратуры, следователями органов
федеральной службы безопасности; следователями органов внутренних
дел Российской Федерации, следователями органов налоговой полиции.
Следователи этих четырех ведомств расследуют преступления в зависи-
мости от определенной для каждого ведомства подследственности.

При соединении в одном производстве уголовных дел, подследствен-
ных разным органам предварительного расследования, подследствен-
ность определяется прокурором с соблюдением подследственности, уста-
новленной ст. 151 УПК РФ.

При осуществлении надзора за исполнением законов при производст-
ве предварительного расследования прокурор обращает внимание на про-
ведение необходимых следственных и иных процессуальных действий и

их полноту, а также соблюдение порядка их проведения; обоснованность
предъявленного обвинения; правильность юридической оценки преступле-
ния; соответствие требованиям закона мер процессуального принуждения;
принятие мер обеспечения гражданского иска; установление обстоя-
тельств, способствующих совершению преступления; а также на соблюде-
ние иных требований уголовно-процессуального закона.

Генеральный прокурор РФ в своих приказах и указаниях большое
значение придает своевременности и качеству проведения осмотра ме-
ста происшествия. Для выполнения требований Генерального прокуро-
ра РФ в прокуратурах городов и районов составляются графики выездов
прокуроров, их заместителей либо других ответственных работников на
место происшествия при получении сообщений об убийствах, террорис-
тических актах, бандитизме и массовых беспорядках; совместно с орга-
нами внутренних дел создаются следственно-оперативные группы; ус-
танавливается порядок их оповещения при поступлении сообщений о
преступлениях и выезда на место происшествия. При выезде на место
происшествия прокурор принимает меры к проведению качественного
осмотра, к организации взаимодействия следователей и работников ор-
ганов дознания.

, Нередко на начальном этапе предварительного расследования приме-
няется одна из существенных мер процессуального принуждения — за-
держание, являющейся одной из эффективных средств пресечения пре-
ступной деятельности. Прокурор должен постоянно следить за тем, что
задержание лица по подозрению в совершении преступления проводи-
лось только лишь при наличии оснований, предусмотренных ст. 91 УПК
РФ и при этом был соблюден установленный законом порядок, поскольку
эта мера пресечения существенно ограничивает гарантированное в Кон-
ституции Российской Федерации право на неприкосновенность личности.
При оценке соответствия требованиям закона задержания таких лиц, про-
курор должен учитывать также мотивы задержания: необходимость пре-
сечь преступную деятельность подозреваемого, лишить его возможности
скрыться, отсутствие у такого лица постоянного места жительства, отсут-
ствие сведений о его личности, а также, если направлено ходатайство об
избрании в отношении указанного лица меры пресечения в виде заключе-
ния под стражу. Решение о задержании лица по подозрению в соверше-
нии преступления орган дознания, следователь принимают самостоятель-
но, однако о произведенном задержании они обязаны в течение 12 часов с
момента задержания в письменном виде сообщить прокурору.