Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом. ботанному согласительной комиссией, не допускаются (ст

ботанному согласительной комиссией, не допускаются (ст. 45 Кон­ституции Франции);

в Японии разногласия между Палатой советников и Палатой представителей решаются на объединенном заседании обеих палат парламента (ст. 60 Конституции Японии);

законодательство США также предусматривает возможность со­зыва согласительной комиссии в случае разногласий по совпадаю­щей резолюции по бюджету.

Таковы наиболее общие особенности прохождения бюджетных законопроектов в парламенте. Однако необходимо также остано­виться на особенностях бюджетного процесса в англосаксонских странах.

В Великобритании расходная и доходная части бюджета рассмат­риваются и принимаются парламентом раздельно.

При обсуждении расходной части бюджета Палата общин засе­дает в полном составе в качестве Комитета по ассигнованиям. Рас­ходная часть обсуждается постатейно, голосование по каждому пункту оформляется в виде резолюций о предоставлении денежных средств Короне, которые сводятся в ежегодно принимаемый Закон об ассигнованиях.

При рассмотрении доходной части бюджета Палата общин засе­дает в полном составе в качестве Комитета путей и средств. По ка­ждой статье доходной части бюджета Палатой общин принимаются резолюции, составляющие основу Закона о финансах.

Закон о контроле за бюджетом и импаундменте 1974 г. устано­вил порядок прохождения проекта бюджета в Парламенте США.

На первом этапе Конгрессом на основе проекта бюджета и эко­номических прогнозов, предложенных исполнительной властью и Бюджетным управлением Конгресса, определяются основные па­раметры бюджета, фиксируются уровни военных и гражданских расходов. Эти функции возложены на бюджетные комитеты обеих палат, которые принимают совместную бюджетную резолюцию, подлежащую утверждению президентом. Совместная резолюция служит законодательной основой для последующих решений других комитетов по программам.

Второй этап заключается в утверждении федеральных программ и принятии федеральных законов о налогах. Эти функции выпол­няют законодательные комитеты палат, которые принимают реше­ния (санкционирующие законы) на основе бюджетной резолюции. Принятые обеими палатами санкционирующие законопроекты ут­верждаются президентом.

Однако никакие выплаты из бюджета на основании такого раз­решающего закона не производятся. Для этого необходимо приня­тие закона об ассигнованиях, содержащего обязательные для феде­рального казначейства предписания о выплате определенной суммы из государственного бюджета. Принятием билля об ассигнованиях и его подписанием президентом завершается законодательный этап бюджетного процесса в США.

________ Глава 21. Основы бюджетного права и процесса 429

В Канаде после рассмотрения проекта расходов постоянными комиссиями Палаты общин законопроект об ассигнованиях прохо­дит три коротких чтения в палате и принимается. После обсужде­ния Сенатом он подписывается генерал-губернатором и становится актом парламента.

Во время представления бюджета традиционно делаются пред­ложения по налоговым изменениям, которые представляются пар­ламенту как налоговые законопроекты. Новые законопроекты про­ходят три чтения, а проекты, вносящие изменения в действующее налоговое законодательство, вступают в силу сразу после внесения резолюций в парламент во время бюджетного послания, по реше­нию правительства.

После утверждения парламентом бюджет поступает на подпись главы государства.

В некоторых странах предусмотрена процедура предварительной контрассигнации закона о бюджете. Так, Конституция Германии (ст. 82) и Регламент правительства предусматривают обязательную контрассигнацию закона о бюджете федеральным канцлером и фе­деральным министром финансов.

В случае несогласия с изменениями, внесенными в бюджет пар­ламентом, в государствах с президентской формой правления при­меняется отлагательное вето президента.

В США Закон о контроле за бюджетом и импаундменте 1974г предусматривает также возможность отказа Президента расходовать денежные средства, выделенные по закону Конгрессом. В этом слу­чае Президент в специальном послании к Конгрессу объясняет причины импаундмента. Преодолеть решение Президента Конгресс может лишь путем принятия нового билля об ассигнованиях.

Бюджетный закон (законы) подлежат обязательному опублико­ванию в официальном издании.

Исполнение бюджета

Третьей стадией бюджетного процесса является исполнение бюджета. Исполнение бюджета заключается в обеспечении поступ­ления доходов и финансировании расходов в пределах, установлен­ных бюджетным законом.

В вопросах исполнения бюджета решения парламента имеют различное значение в отношении доходов и расходов. Так, в отно­шении расходов они являются факультативными (т.е. одобренные кредиты могут и не расходоваться), но в случае их осуществления они строго ограничивают размеры ассигнований (нельзя расходо­вать более, чем установил парламент). А в отношении доходов ре­шения парламента обязательны (доходы должны быть собраны) и не ограничивают размеры бюджетных поступлений (предусмот­ренный уровень доходов может быть превышен).

Выделяются два аспекта исполнения бюджета: финансовый и юридический. Финансовый аспект связан с деятельностью казна­чейства и (или) Центрального банка, а юридический аспект —

430 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом _____

с принципами исполнения бюджета и процедурой исполнения до­ходной и расходной частей бюджета.

Принцип разграничения распорядителей кредитов и бухгалтеров впервые был установлен во Франции 14 сентября 1822 г. и заклю­чается в том, что исполнение бюджета должно возлагаться на двух различных агентов, иерархически независимых друг от друга и осу­ществляющих разные, но взаимодополняющие функции. При этом функции распорядителей кредитов и бухгалтеров (в отличие от функций администраторов и распорядителей, которые могут быть совмещены) несовместимы.

Таким образом, бюджет исполняется специальными субъекта­ми: администраторами, распорядителями кредитов и бухгалтерами, каждый из которых осуществляет определенные операции. Так, ад­министраторы устанавливают и определяют размеры доходов и рас­ходов, распорядители кредитов предписывают исполнение доход­ной части бюджета, производят расходы в установленных рамках, а бухгалтеры обеспечивают сбор доходов, осуществляют расходы и сохранность денежных средств.

Другим, не менее важным, принципом является принцип един­ства кассы, в соответствии с которым все собранные доходы посту­пают на единый счет Министерства финансов в Центральном бан­ке, с которого производятся все ассигнования в соответствии с ут­вержденными расходами.

Важнейшим элементом третьей стадии бюджетного процесса является кассовое исполнение бюджета, представляющее собой орга­низацию сбора, хранения и выдачи бюджетных средств, а также ве­дение учета и отчетности.

В зарубежных странах встречаются три основные системы орга­низации кассового исполнения бюджета — казначейская, банков­ская и смешанная. При казначейской системе кассовое исполнение возлагается на специальный орган министерства финансов — ка­значейство и систему казначейских касс. При банковской системе кассовое исполнение бюджета осуществляет Центральный банк. Смешанная система предполагает кассовое исполнение бюджета как казначейскими кассами, так и банками.

Но несмотря на существующую в стране систему исполнения бюджета, особое внимание необходимо уделить изучению роли и значению казначейства на стадии исполнения бюджета. Казна­чейство может обладать различным объемом прав. Так, роль казна­чейства может ограничиваться выделением ассигнований бюджет­ным учреждениям в четком соответствии с утвержденными законом о бюджете размерами. Казначейство может быть наделено правом устанавливать лимиты на обязательства и на оплату расходов на ос­новании заранее установленных критериев. Также казначейство мо­жет отвечать за выполнение учетных функций.

В Германии существует смешанная система исполнения бюдже­та. Так, на уровне федерации кассовое исполнение бюджета осуще­ствляется по банковской системе, а на местном уровне — по казна-

чейской системе. Необходимо отметить также и такую особенность, что министр финансов в Германии наделен полномочиями урезать уже вотированные парламентом расходы.

Все финансовые ресурсы Франции сосредотачиваются на еди­ном счете Казначейства, входящего в состав Министерства финан­сов. Казначейство контролирует поступления и выплаты по этому счету, который находится в Центральном банке. Все бюджетные го­сударственные организации, местные органы власти, государствен­ные предприятия и организации, находящиеся на самостоятельно^ балансе, кредитные учреждения и банки обязаны держать часть своих средств на счетах казначейства. Казначейство обеспечивает своевременную инкассацию доходов и снабжение всех государст­венных касс достаточными денежными средствами для осуществле­ния платежей.

В Испании в рамках Министерства финансов полномочиями по исполнению бюджета обладают Канцелярия заместителя секретаря по финансам и Генеральный директорат казначейства. Бюджетные средства Испании находятся на специальном счете казначейства в Центральном банке, и все поступления и выплаты по данному счету контролирует Генеральный директорат казначейства. Также казначейство ведет надзор за фактическим выделением средств, ус­танавливает рамки, сроки и порядок исполнения бюджетных обяза­тельств. На Канцелярию заместителя секретаря по финансам возло­жены функции контроля за расходами и организации учета.

В Японии кассовое обслуживание бюджета осуществляет Банк Японии. Все государственные средства аккумулируются в Банке Японии на сводном счете правительства. Банк Японии контролиру­ет выполнение министерствами бюджетных и наличных лимитов. Также исполнением бюджета занимаются Министерство финансов и другие министерства и ведомства. Полную ответственность за ис­полнение бюджета возложено на министра финансов.

В Канаде ведущую роль на стадии исполнения бюджета играют Казначейство и Управление Главного аудитора. Казначейство было создано в 1867 г. в рамках Министерства финансов и через 100 лет преобразовано в самостоятельное министерство, которое на сего­дняшний день отвечает за распределение ресурсов для утвержден­ных политических курсов и программ. Также традиционно роль хранителя финансов парламента принадлежит Управлению Главно­го аудитора, которое с 1877 г. отвечает за проверку правительствен­ных счетов для обеспечения их правильного ведения с целью пол­ного учета всех доходов и расходов государства.

В Великобритании Министерство финансов в лице Канцлера Казначейства обеспечивает исполнение государственного бюджета, контролирует финансовые службы остальных министерств и ве­домств, в частности при помощи установления форм финансовой отчетности. Казначейство осуществляет контроль за общими посту­плениями в Консолидированный фонд, который представляет со­бой специальный единый счет Казначейства в Банке Англии. Сред-

I

432 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом _____

ства с этого счета могут выделяться только с разрешения парламен­та и под контролем специального должностного лица — Контроле­ра и генерального аудитора. Любое перечисление средств из указанного фонда без разрешения парламента рассматривается как незаконное, а выделенные средства подлежат возврату. Кроме того, Канцлер Казначейства имеет право наложить вето на утвержденные парламентом расходы в случае нарушения ведомством условий рас­ходования средств или превышения суммы расходов.

В США, где применяется банковская система исполнения бюдже­та Казначейство, осуществляющее свою деятельность в рамках Мини­стерства финансов, контролирует все поступления и выплаты по сво­ему генеральному счету в Федеральном резервном банке в Нью-Йор­ке, а также контролирует банковские счета правительства.

Контроль за исполнением бюджета

Завершает бюджетный процесс стадия контроля за исполнени­ем бюджета. Как уже говорилось, исполнение бюджета связано с операциями двух видов: административными и финансовыми (счетными), что приводит к разделению функций между админист­раторами, распорядителями кредитов и бухгалтерами. Исходя из этого различают и два вида контроля: контроль административного исполнения бюджета и контроль счетного исполнения бюджета.

В принципе, контроль за исполнением бюджета включает в себя контроль за расходованием и поступлением бюджетных средств. На сегодняшний день контроль за исполнением бюджета осуществляется не только на стадии исполнения бюджета, но и по­сле его фактического исполнения. Кроме того, существует несколь­ко разновидностей бюджетного контроля:

— в зависимости от контролируемого агента, т.е. осуществляет­ся контроль за администраторами, распорядителями кредитов и бухгалтерами;

— в зависимости от времени проведения различают предвари­тельный, текущий и последующий контроль за исполнением бюд­жета. Предварительный контроль проводится до утверждения обя­зательства на оплату расходов и заключается в получении необхо­димых подписей и виз. Текущий контроль осуществляется бухгал­терами на каждом этапе исполнения бюджетного обязательства. Последующий контроль проводится после реализации бюджетного обязательства, и если быть более точными, заключается он в пар­ламентском контроле, проводимом по окончании исполнения бюджета;

— в зависимости от места проведения контроль за исполнением бюджета проводится по результатам выездных или камеральных проверок. Выездные проверки состоят в выезде контролеров к про­веряемым с целью ознакомления с условиями исполнения бюджет­ного обязательства. Камеральные проверки заключаются в проверке подтверждающих документов и бухгалтерских счетов и в их сопос­тавлении. Любые операции по исполнению бюджетных обязатель-

________ Глава 21. Основы бюджетного права и процесса _____ 433

ствах учитываются дважды: в бухгалтерском учете администраторов и бухгалтеров. Существование двойного учета уже представляет со­бой определенную форму бюджетного контроля;

— в зависимости от органа, осуществляющего контроль, разли­чают контроль административный, судебный и парламентский.

В Германии контроль за исполнением бюджета предусмотрен ст. 114 Основного закона, согласно которой Бундестагу и Бундесра­ту федеральный министр финансов должен представлять отчеты о всех доходах и расходах правительства, о состоянии государствен­ного имущества, а также о государственных долгах, а Федеральная-счетная палата — свои выводы о рентабельности и правильности руководства бюджетом; такие же выводы она представляет феде­ральному правительству. Кроме того, законодательство Германии предусматривает возможность передачи наиболее сложных дел в финансовые суды, которые специализируются на финансовых спорах и проступках, связанных со злоупотреблением государствен­ными фондами.

Аналогичные положения содержатся также в конституциях зе­мель, где контроль за исполнением бюджета осуществляют казна­чейские палаты, но при этом бюджетные полномочия, права и обя­занности сбалансированно распределены между ландтагами и пра­вительствами.

Во Франции несмотря на ограничение роли парламента в бюд­жетном процессе Конституция 1958 г. предоставляет парламенту право контроля в финансовой сфере. В частности, парламент мо­жет осуществлять свой контроль через парламентские комиссии по расследованию и контролю, предусмотренные ст. 6 Ордонанса от 15 ноября 1958 г. о деятельности парламентских палат. По оконча­нии финансового года парламент принимает закон об исполнении бюджета, к проекту которого должен прилагаться доклад Счетной палаты.

Кроме того, контроль за исполнением бюджета осуществляет и специализированный судебный орган — Счетная палата, создан­ная еще в 1807 г. Наиболее важным документом Счетной палаты является ежегодный доклад президенту, передаваемый также в пар­ламент. В докладе сообщается обо всех нарушениях, выявленных в процессе проверки, обращается внимание на самые серьезные из них, требующие принятия законодательных и иных мер.

Также во Франции действует Генеральная инспекция финансов, представляющая собой корпорацию финансовых инспекторов-кон­тролеров, связанную с кабинетом министра финансов, но не входя­щую ни в одно из управлений этого министерства. Финансовые инспектора проводят проверки состояния учета во всех звеньях го­сударственных финансов.

Контроль за исполнением бюджета в Японии непосредственно возложен на независимый от правительства орган — Ревизионную палату, создание которой было предусмотрено Конституцией 1889 г., и деятельность которой на сегодняшний день регулируется

28 - 9677