Особенности нормативно-правового обеспечения развития российской молодёжной политики

Первым документом о молодёжи в нашей стране стал Закон СССР «Об основных началах государственной молодёжной политики в СССР». Он был принят в 1991 году и после событий того же года утратил силу.

В дальнейшем было издано несколько законодательных документов, а также подготовлено несколько проектов законов о молодёжи (Доктрина государственной молодёжной политики, Концепция государственной молодёжной политики Российской Федерации и др.).

В 2006 году была утверждена «Стратегия государственной молодёжной политики в Российской Федерации», которая разработана на период до 2016 года и определяет приоритетные направления и задачи, связанные с участием молодёжи в реализации национальных проектов. Реализация российской молодёжной политики осуществляется в основном через систему крупных проектов по социально-экономическим и общественно-политическим направлениям. За последние годы существенно укреплена структура управления молодёжной политикой, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Основные положения сегодняшней государственной молодёжной политики в Российской Федерации определены «Основами государственной молодёжной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (далее – ОГМП-2025), которые утверждены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2014 г. № 2403-р.

Целями государственной молодёжной политики являются совершенствование правовых, социально-экономических и организационных условий для успешной самореализации молодёжи, направленной на раскрытие её потенциала для дальнейшего развития Российской Федерации, а также содействие успешной интеграции молодёжи в общество и повышению её роли в жизни страны.

Для достижения поставленных целей в ходе реализации ОГМП-2025 предусмотрено решение ряда приоритетных задач:

формирование системы ценностей с учетом многонациональной основы нашего государства, предусматривающей создание условий для воспитания и развития молодёжи, знающей и ответственно реализующей свои конституционные права и обязанности, обладающей гуманистическим мировоззрением, устойчивой системой нравственных и гражданских ценностей;

развитие просветительской работы с молодёжью, инновационных образовательных и воспитательных технологий, а также создание условий для самообразования молодёжи;

формирование ценностей здорового образа жизни, создание условий для физического развития молодёжи, формирование экологической культуры;

создание условий для реализации потенциала молодёжи в социально-экономической сфере, внедрение технологии «социального лифта»;

создание благоприятных условий для молодых семей, направленных на повышение рождаемости, формирование ценностей семейной культуры и образа успешной молодой семьи, всестороннюю поддержку молодых семей;

формирование информационного поля, благоприятного для развития молодёжи, интенсификация механизмов обратной связи между государственными структурами, общественными объединениями и молодёжью, повышение эффективности использования информационной инфраструктуры в интересах патриотического и гражданского воспитания молодёжи.

Для решения указанных задач необходимо осуществить комплекс мероприятий (плана реализации ОГМП-2025). Результатом их выполнения должен стать устойчивый рост числа молодых людей: мотивированных на позитивные действия; разделяющих общечеловеческие и национальные духовные ценности; обладающих хорошим физическим здоровьем; занимающихся физической культурой и спортом; не имеющих вредных привычек; работающих над своим личностным и профессиональным развитием; любящих свое Отечество и готовых защищать его интересы; прилагающих усилия для динамичного развития сильной и независимой России.

Это является основным показателем эффективной реализации государственной молодёжной политики в Российской Федерации (далее – ГМП).

Среди мер, направленных на развитие российской молодёжной политики в русле мировых тенденций, можно назвать следующие:

завершение разработки поэтапного плана (дорожной карты) по реализации молодёжной политики, с возможностью корректировки плана в рамках формирующихся тенденций;

проведение анализа действующих федеральных программ с точки зрения «молодёжного измерения»;

формирование межведомственной структуры координации молодёжной политики на национальном уровне;

разработка комплекса дополнительных мер по трудоустройству молодёжи, с учётом приоритетов развития экономики Российской Федерации, в соответствии со Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года[5], миграционным законодательством Российской Федерации и международными соглашениями.

Для реализации новых целей и задач молодёжной политики необходимо дальнейшее развитие российского законодательства, основанное на мониторинге правоприменения как российского законодательства, так и лучшего международного опыта. В том числе:

1. Более широкое использование международных документов в развитии нормотворчества молодёжной политики в России. Например, «Европейской социальной хартии», декларирующей эффективное осуществление прав детей и молодёжи на защиту здоровья и охрану труда; Рекомендации N Rec (2004г.) Комитета министров Совета Европы «Об участии молодёжи в общественной жизни на местном и региональном уровне».

Не менее интересна для нормотворческого развития нового приоритета молодёжной политики в России – волонтерского движения – «Европейская конвенция о содействии транснациональной долгосрочной добровольной службе молодёжи» ETS №175, заключённая в Страсбурге 11 мая 2000 года (Россия в данной конвенции не участвует[6]).

2. Мониторинг нормативно-правовых актов, направленных на участие России в геополитических объединениях, с целью выявления сферы ответственности молодёжной политики и дальнейшего применения при разработке программ развития молодёжи в части международного сотрудничества и применения наилучших мировых практик.

К таким документам можно отнести:

2.1. «Концепцию участия Российской Федерации в объединении БРИКС»[7], которая определяет «сотрудничество в сфере культуры, образования и спорта, молодёжных и региональных обменов. Поощрение контактов по линии неправительственных организаций», в том числе:

содействие на взаимной основе расширению научных, преподавательских и студенческих обменов между высшими учебными заведениями государств-участников БРИКС, в том числе с применением современных информационных технологий дистанционного обучения и распределенных баз данных;

использование многостороннего диалога в рамках БРИКС для решения вопроса о заключении межправительственных соглашений с государствами-участниками БРИКС о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании и ученых степенях;

содействие организации многосторонних мероприятий по линии молодёжных организаций государств-участников БРИКС;

расширение обмена опытом организации крупных международных спортивных мероприятий, развития спортивной инфраструктуры; организация и проведение совместных мероприятий по подготовке спортсменов в сфере спорта высших достижений и в параолимпийском движении; налаживание регулярных детско-юношеских и молодёжных спортивных обменов».

2.2.Постановление Правительства Российской Федерации от 13 марта 2015г. №222 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», в котором говорится что «проекты нормативных правовых актов должны соответствовать положениям Договора о Евразийском экономическом союзе».

Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года вступил в силу 1 января 2015 года (далее – ЕАЭС). Договор охватывает ключевые сферы экономической деятельности государств-членов ЕАЭС, в которых предусмотрено проведение единой, согласованной и скоординированной политики, предполагающей гармонизацию и унификацию законодательства государств-членов, в том числе на основе решений органов ЕАЭС.

В целях исключения принятия нормативных правовых актов и подписания международных договоров Российской Федерации, не соответствующих Договору о ЕАЭС, федеральным органам исполнительной власти на стадии разработки и принятия проектов нормативных правовых актов, на стадии подготовки к подписанию международных договоров вменяется в обязанность проведение оценки их соответствия положениям Договора о ЕАЭС и других связанных с ним международных договоров.

Участие России в новом геополитическом альянсе требует внимательного отношения к нормотворчеству стран-участниц в областях, связанных с развитием молодёжи и, особенно, её трудоустройства с учётом новых реалий международных отношений. Все законодательные акты, регулирующие деятельность в рамках ЕАЭС и имеющие отношение к молодёжи, должны находить отражение в программах и планах развития молодёжной политики в Российской Федерации.

2.3.Мониторинг и внедрение в российское законодательство новелл, связанных с международными документами Содружества Независимых Государств (далее – СНГ), которые обеспечивают реализацию Стратегии международного молодёжного сотрудничества государств-участников СНГ на период до 2020 года.

Примером такого внимательного и успешного использования нормативной базы можно считать «Модельный закон о государственной молодёжной политике[8], терминологическая база которого отражает практически всё законодательство стран СНГ и региональное российское законодательство в области молодёжной политики.

Еще один документ СНГ, который был использован в российской практике в сфере работы с детьми и молодёжью – «Модельный закон о воспитании детей и молодёжи»[9].

3. Введение в практику отражения (ежегодное дополнение и корректировка), в программах и планах органов власти, работающих с молодёжью, мероприятий в области международного сотрудничества на основе межгосударственных соглашений. Например, «Программу культурного и научного сотрудничества между Российской Федерацией и Греческой Республикой на 2014–2016 годы»[10].

4. Инициирование участия органов власти, работающих с молодёжью, в подготовке и дальнейшей реализации положений стратегических документов, направленных на развитие Российской Федерации. Формирование практики мониторинга правоприменения в отраслевых документах Минобрнауки России, Росмолодёжи, в т. ч. программах и планах мероприятий положений различных стратегий, затрагивающих молодёжную среду и молодёжные организации. Например:

4.1. «Основы государственной культурной политики», в которых определено что «Государственная культурная политика России охватывает такие сферы государственной и общественной жизни, как все виды культурной деятельности, гуманитарные науки, образование, межнациональные отношения, поддержка русской культуры за рубежом, международное гуманитарное и культурное сотрудничество, а также воспитание и самовоспитание граждан, просвещение, развитие детского и молодёжного движения, формирование информационного пространства страны»[11].

4.2. «Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года»[12], которая определяет необходимость «мероприятий профилактики немедицинского потребления наркотиков.

4.3. Постановление Совета Федераций Федерального Собрания Российской Федерации от 25 февраля 2015г.№51-СФ «О сохранении и развитии русского языка, повышении его роли в области международных культурных и гуманитарных связей», в котором отмечена необходимость «проводить творческие конкурсы среди детей и молодёжи, иные мероприятия, позволяющие формировать бережное отношение к речи, потребность в чтении русской художественной литературы».

5. Мониторинг ведомственных нормативных актов, затрагивающих работу с молодёжной аудиторией и молодёжными организациями. Например:

5.1. Приказ Минздрава России от 30 сентября 2013г.№677 «Об утверждении Информационно-коммуникационной стратегии по формированию здорового образа жизни, борьбе с потреблением алкоголя и табака, предупреждению и борьбе с немедицинским потреблением наркотических средств и психотропных веществ на период до 2020 года», в котором планируется работа «через расширение участия молодёжных, общественных, религиозных организаций и профессиональных сообществ в информировании населения о пагубном влиянии на здоровье курения, потребления алкоголя, наркотических средств и психоактивных веществ».

Все разнообразие ведомственных документов (в т. ч. документов крупных общественных организаций, например, профсоюзов) требует не только постоянного мониторинга их принятия и изменений к ним, но и мониторинга реализации положений этих документов в деятельности органов власти, работающих с молодёжью, внесения корректив в программы и планы мероприятий руководящих органов молодёжной политики и молодёжных организаций.

Еще одним важным аспектом развития нормативной базы и правоприменительной практики в сфере молодёжи и молодёжной политики можно считать мониторинг реализации Приказа Генпрокуратуры Российской Федерации от 26 ноября 2007г. №188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодёжи»[13]. Имеется в виду два основных его положения:

«Обеспечить надзор за соблюдением прав несовершеннолетних и молодёжи на свободу совести и вероисповеданий. Пресекать незаконную деятельность деструктивных религиозных объединений, связанную с нарушением прав и законных интересов несовершеннолетних и молодёжи, изоляцией их от семьи и общества, причинением вреда их здоровью или имуществу, а также с воспрепятствованием получению основного общего образования, побуждением к отказу от исполнения гражданских обязанностей или совершением иных противоправных деяний». В систему нормативных актов, регулирующих отношения в сфере молодёжной политики, входят законодательные и иные акты субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, принимаемые по вопросам, отнесенным к их компетенции.

По данным мониторинга, проведенного Росмолодёжью в 2012–2014 гг., фактически каждый субъект Российской Федерации располагает нормативными правовыми документами различного уровня, определяющими содержание работы с молодёжью, систему мероприятий по реализации государственной молодёжной политики.

Так, в 2012 году реализация основных направлений молодёжной политики в регионе осуществлялась на основе собственного закона в 73 субъектах Российской Федерации (88%).В Севастополе в настоящее время идёт работа по подготовке Проекта закона города Севастополь «О реализации государственной молодёжной политики в городе Севастополе».

Наибольшее количество нормативно-правовых актов в сфере молодёжной политики у Тамбовской области (37). На втором месте Псковская область (28), далее идет Кировская область (25), Краснодарский край (25), Калужская область (23), Республика Мордовия (21), Тюменская область (21), Мурманская область (20), Оренбургская область (18), Республика Татарстан (18).

Элементом нормативного обеспечения и управления реализацией государственной молодёжной политики стали комплексные программы «Молодёжь», принятые во многих субъектах Российской Федерации.

Муниципальная молодёжная политика как самостоятельная отрасль продолжает активно выделяться в системе местного самоуправления. Она определяется как интеграция усилий различных субъектов социальной жизни: органов муниципального управления, общественных объединений, граждан, предприятий различных форм собственности.

На уровне муниципальной молодёжной политики есть реальная возможность осуществить принцип адресности, создать условия для реализации интересов молодых граждан и социальных групп.

Среди мер, направленных на развитие нормативно-правовой базы молодёжной политики, можно назвать следующие:

совершенствование регионального законодательства в сфере молодёжной политики и приведении его в соответствие с федеральным законодательством;

мониторинг правоприменительной практики в области молодёжной политики и работы с детьми и молодёжью;

одним из сложных аспектов реализации региональной молодёжной политики и федеральных инициатив можно назвать межбюджетные отношения в финансировании совместных программ и инициатив. Это направление развития нормативного законодательства на среднесрочную перспективу;

ключевым вопросом развития молодёжной политики на среднесрочную и долгосрочные перспективы в Российской Федерации будет вопрос трудоустройства молодёжи (в том числе образовательных и трудовых мигрантов), который потребует разработки новелл в законодательстве Российской Федерации, региональных и ведомственных актах.