![]() Главная страница Случайная страница КАТЕГОРИИ: АвтомобилиАстрономияБиологияГеографияДом и садДругие языкиДругоеИнформатикаИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеталлургияМеханикаОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРелигияРиторикаСоциологияСпортСтроительствоТехнологияТуризмФизикаФилософияФинансыХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника |
Удк 332(075. 8) ббк 65. 32-5я73Стр 1 из 63Следующая ⇒
Ш МЕЖДУНАРОДНАЯ АССОЦИАЦИЯ «АГРООБРАЗОВАНИЕ» С. Н. ВОЛКОВ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В ХОДЕ ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ (1991—2005 годы) Том 8 Рекомендовано УМО по образованию в области землеустройства и кадастров в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению 120300 «Землеустройство и кадастры» и специальностям: 120301 «Землеустройство», 120302 «Земельный кадастр», 120303 «Городской кадастр» МОСКВА «КолосС» 2007 УДК 332(075.8) ББК 65.32-5я73 В67 Редактор Н. М. Щербакова Рецензенты: доктор экономических наук, профессор В. В. Ко-синский (Государственный университет по землеустройству) и доктор экономических наук, профессор А. С. Косякин (НИИСадо-водства Нечерноземной зоны) Издано при финансовой поддержке Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям в рамках Федеральной целевой программы «Культура России» Волков С. Н. В67 Землеустройство. Т. 8. Землеустройство в ходе земельной реформы (1991-2005 годы). - М.: КолосС, 2007.-399 с, [8] л. ил.: ил. — (Учебники и учеб. пособия для студентов высш. учеб. заведений). ISBN 978-5-9532-0467-5 (Т. 8) ISBN 978-5-9532-0275-6 Даны виды, содержание и объем землеустроительных работ, выполненных в ходе земельной реформы в нашей стране в 1991—2005 годах. На основе оценки состояния землеустройства, современных требований к землеустроительному обеспечению планирования и организации рационального использования и охраны земель рассмотрены приоритетные направления проведения землеустроительных работ в Российской Федерации на ближайшую перспективу. Для студентов вузов, обучающихся по направлению 120300 «Землеустройство и кадастры» и специальностям: 12030! «Землеустройство», 120302 «Земельный кадастр» и 120303 «Городской кадастр», а также для аспирантов, преподавателей и специалистов в области землеустройства и кадастра объектов недвижимости. УДК 332(075.8) ББК 65.32-5я73 ISBN 978-5-9532-0467-5 (Т. 8) © С. Н. Волков, 2007 ISBN 978—5—9532—0275—6 © Издательство «КолосС», 2007 ВВЕДЕНИЕ Предпринимаемые Правительством Российской Федерации меры по ускоренному развитию экономики страны за счет повышения эффективности использования земельных ресурсов в составе земельно-имущественного комплекса государства показали, что землеустройство является основным механизмом осуществления проводимой земельной политики и одновременно сдерживающим фактором земельных преобразований. Так, в рекомендациях Рабочей группы по управлению земельными ресурсами Комитета по населенным пунктам Европейской экономической комиссии Экономического и социального совета Организации Объединенных Наций (ООН), данных в «Обзоре управления земельными ресурсами в Российской Федерации» (2003 г.), указано, что в Российской Федерации в настоящее время неэффективно организовано землеустройство с точки зрения общих концепций, ведомственных функций и методов реализации (часть 1, пункт 36). В этом же документе отмечается, что для стимулирования рынка земель в России, в том числе рынка земель сельскохозяйственного назначения, необходима «... правительственная поддержка в проведении землеустройства...» (пункт 40)'. Такое положение требует анализа состояния землеустройства, совершенствования системы землеустроительных действий, землеустроительной документации, землеустроительного процесса, кадрового обеспечения земельных преобразований. С момента выхода учебника в серии «Землеустройство» (том 1 «Теоретические основы землеустройства») в правовом регулировании проведения землеустройства, а также в его организации и осуществлении произошли существенные изменения. Были приняты: новый Земельный кодекс Российской Федерации (2001 г.), новый Градостроительный кодекс Российской Федерации (2004 г.), федеральные законы «О землеустройстве» (2001 г.), «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» 'Материалы третьей сессии Рабочей группы по управлению земельными ресурсами. Комитет по населенным пунктам Европейской экономической комиссии Экономического и социального совета ООН. — 64-я сессия. — Женева, 17— 18 ноября 2003 г. (пункт 4 «Б» предварительной повестки дня. — С. 17). (2002 г.) и другие нормативные правовые акты, вносящие изменения в содержание и методы проведения землеустройства. После 2001 г. были приватизированы государственные землеустроительные предприятия системы «РосНИИЗемпроект» — Гипроземы, в сфере землеустройства начали работать саморегулируемые организации, частные землеустроительные предприятия и индивидуальные предприниматели без образования юридического лица. Было отменено лицензирование землеустроительных работ, преобразована землеустроительная служба, изменены ее полномочия. Новое развитие получили технологии и методы проведения землеустройства. Это требует изучения изменений совершенствования образовательного процесса в сфере землеустройства и их учета специалистами в своей производственной деятельности, что является целью настоящего пособия. Следует подчеркнуть, что большинство норм Федерального закона от 18.06.2001г. «О землеустройстве» («Собрание законодательства Российской Федерации», 2001, №26, ст. 2582), а также подзаконных актов, принятых в 2002—2005 гг. в его развитие, выполняется в настоящее время не полностью, что не позволяет сделать научно обоснованных выводов об эффективности землеустройства и необходимости корректировки законодательства в этой сфере. С принятием нового Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 г. в российском законодательстве возникли противоречия, разрешение которых требует неотложного урегулирования различных отраслей права (земельного, гражданского, лесного, водного и др.), а также регламентирования осуществления градостроительной и землеустроительной деятельности. Поэтому восстановление надлежащей системы землеустройства в Российской Федерации — главнейшая задача, решение которой обеспечит включение земли в экономический оборот, создание цивилизованного земельного рынка, организацию рационального использования земель и их охрану. Создание новой, эффективной для современных условий системы землеустройства — сложное и многогранное мероприятие, включающее в себя нормативное правовое обеспечение землеустроительных действий; обоснование содержания и приоритетных направлений землеустроительных работ, выполняемых на федеральном, региональном и местном уровнях; определение источников их финансирования; совершенствование процессуальных и организационных вопросов землеустройства, разработки землеустроительной документации; уточнение функций землеустроительных органов и организаций, решение вопросов подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров и др. В этой связи для взаимосвязанного, комплексного и научно обоснованного решения указанных выше мероприятий необходи- ма разработка концепции развития землеустройства на перспекти-ку, которая должна стать основой всех преобразований землеустроительной деятельности в Российской Федерации. В 2005 г. учеными и специалистами Государственного университета по землеустройству по заказу Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости) была разработана «Концепция землеустройства и территориального планирования в Российской Федерации на 2006—2011 годы», которая определяет основные направления проведения землеустройства в этот период. Эта концепция была учтена при написании данного учебного пособия, в котором рассмотрены: анализ сложившегося землепользования и землеустройства за период земельных преобразований; итоги среднесрочного и долгосрочного прогнозов по ожидаемому состоянию землепользования в Российской Федерации при сложившихся тенденциях в использовании земель и их охране на 2010 и 2020 гг.; обоснование наиболее важных и значимых процессов сложившегося землевладения и землепользования, требующих решения на федеральном уровне и реализуемых путем проведения землеустройства и территориального планирования; основные направления совершенствования государственного регулирования проведения землеустройства; предложения по осуществлению землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности, которые позволят улучшить ситуацию в использовании, охране и обороте земельных участков; рекомендации по совершенствованию существующего законодательства в области землеустройства; укрупненная оценка ежегодного объема финансирования работ по землеустройству и территориальному планированию из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; приоритетные направления в проведении отдельных видов землеустроительных работ и оказании землеустроительных услуг. В написании учебного пособия приняли участие: д-р экон. наук, профессор С. Н. Волков (введение, разделы 1, 3, 6, 8.3—8.7, 9, 10.6, 15, 16, 17); разделы 2, 4, 5, 7, 8.1—8.2, 11 (в соавторстве со старшим научным сотрудником В. Ф. Спиридоновым); раздел 13 (в соавторстве со старшим научным сотрудником В. Ф. Спиридоновым, канд. экон. наук Г. А. Карцевым) и общая редакция пособия; д-р экон. наук, профессор В. А. Вашанов (разделы 10.1—10.5); канд. техн. наук Ю. Л. Бугаевский (раздел 12), а в подготовке расчетов по разделу 15— С. Н. Волков, А. В. Мальков, Е.С.Киевская, И. Ф. Фомкин. 1. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В теории землеустройства доказано, что атрибутом и движущей силой экономики любого типа, развития соответствующих производственных (земельных) отношений является земля в единстве ее свойств: как основы жизни и деятельности человека, согласно которому отношения по использованию и охране земли регулируются, исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы; природном ресурсе и пространственно-операционном базисе, используемом в качестве главного средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. Неслучайно эти положения закреплены в ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации, и являются ключевыми звеньями земельных законодательств экономически развитых зарубежных стран. С точки зрения системного подхода экономика государства может быть представлена множеством составляющих структур и элементов, взаимосвязанных между собой. Земля в этой системе — центр и главная составляющая часть экономики. Все другие элементы по отношению к земле как цельному понятию являются частными, функционально сопряженными с целым. В философском понимании частное должно всегда сообразовываться с целым, а не наоборот. Игнорирование этих постулатов и подмена понятий чреваты неблагоприятными последствиями, опасность которых для развития общества осознается часто после того, как они наступили. Исходя из этого, необходимо сделать следующие выводы: земля (территория) выступает в качестве отличительного признака государства, его геополитического ресурса, показателя территориальной целостности и суверенитета страны; земля (природный ресурс) представляет собой национальное богатство, кладовую недр, источник плодородия почв, главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве; земля (объект социально-экономических связей) служит самым надежным объектом вложения инвестиций, хозяйственной деятельности и фактором роста экономики. Земельный фонд государства един не только по факту единого пространства, которое он составляет, но и по факту взаимодей-сгвия элементов природы в границах земельных участков с материальными объектами, расположенными на этих участках и суще-ствующими за счет использования их полезных свойств. Единство свойств земли и единство земельного фонда (состава юмель в Российской Федерации), представляющего собой совокупность земель разного целевого назначения, объединенных в категории, предопределяет: единство подходов и методов управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений независимо от категории основного пользования, форм собственности на землю и вида юмельных угодий; единство земельной политики, государственное управление земельными ресурсами и регулирование земельных отношений на исей территории страны; выполнение всех функций управления земельными ресурсами, нключая информационное обеспечение, учет и оценку земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, планирование и организацию рационального использования земель и их охраны, государственный земельный контроль. Один из основных механизмов осуществления земельной политики государства, регулирования земельных отношений — землеустройство. Через систему землеустройства предоставляют и изымают земельные участки, перераспределяют их между юридическими и физическими лицами, отводят земли и устанавливают границы различных территорий, зон и участков. На основе схем и проектов землеустройства проводят мероприятия по организации рационального использования земель, их охраны и т. п. Таким образом, через систему землеустройства должны осуществляться основные функции государства по управлению земельными ресурсами, а именно: информационное обеспечение управления путем проведения геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества и инвентаризации земель, т. е. работ по изучению состояния земель; планирование использования земельных ресурсов и их охраны путем разработки схем землеустройства и схем использования и охраны земельных ресурсов различных административно-территориальных образований; организация рационального использования и охраны земель на основе проектов территориального землеустройства, проектов внутрихозяйственного землеустройства и рабочих проектов, связанных с использованием и охраной земель. Для этих целей используют следующие механизмы: нормативно-правовое обеспечение землеустроительных работ; i-kiio'iiioc комплексное планирование использования и охраны к-мель (федерации -регионы—муниципалитеты) прежде всего в государственных и общественных интересах в системе землеуст-poiknta; проведение любых земельных преобразований только на основе землеустроительной, а в городах — землеустроительной и градостроительной документации; государственная поддержка и финансирование общественно значимых землеустроительных работ, связанных с инфраструктурным обустройством территории, мелиорацией земель, борьбой с эрозией почвы и др.; обязательное присутствие на рынке землеустроительных услуг государственных землеустроительных организаций или аттестованных государством землемеров и жесткий контроль технологии выполнения землеустроительных работ по единым нормам и правилам; контроль за проведением землеустройства. В условиях современной экономики, а также в связи с изменениями функций в сфере государственного управления проведение землеустройства, с одной стороны, должно регулироваться государством, а с другой — находиться в области саморегулирования. Это определяет государственный и инициативный характер проведения землеустройства. Для установления места современного землеустройства в сфере государственного управления земельными ресурсами, регулирования земельных отношений, осуществления земельной политики необходима разработка понятийного аппарата, раскрывающего сущность и позволяющего выстроить целостную систему землеустройства. В теории и практике землеустройства в настоящее время сложились следующие основные понятия: землеустройство — комплекс технических, экономических и правовых действий и мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих земельных участков и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни; система землеустройства — составная часть единой системы государственного управления земельными ресурсами, включа- ющая в себя нормативно-правовое регулирование землеустройства и законодательно определенные землеустроительные действия; установленный законом землеустроительный процесс (порядок) с соответствующей процедурой; утвержденный перечень (виды) землеустроительной документации; специально созданные органы (службы), осуществляющие землеустроительную деятельность и действия; участников землеустройства; организацию и финансирование землеустройства, отлаженную систему управления и контроля за землеустройством, подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров, организацию научных исследований в области землеустройства, лицензирования и государственной экспертизы землеустроительной документации; землеустроительная деятельность — управленческая, правовая, научная, техническая деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных органов по государственному управлению земельными ресурсами, граждан и юридических лиц, осуществляемая при землеустройстве; землеустроительные работы — работы по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, территориальному и внутрихозяйственному землеустройству, результатом которых является создание землеустроительной документации; землеустроительные мероприятия — мероприятия, предусмотренные землеустроительной документацией по формированию и организации территории объекта землеустройства, организации рационального использования земельных участков и охраны земель с учетом их целевого назначения, разрешенного использования, ограничений в использовании земель и обременении правами третьих лиц (сервитутов), сохранению и повышению плодородия почв, предотвращению деградации и других негативных воздействий на землю; землеустроительный процесс — порядок проведения землеустроительных работ, включающих инициирование их проведения, а также подготовительные работы, полевые обследования и изыскания, системное проектирование, рассмотрение, согласование и утверждение землеустроительной документации, перенесение проекта на местность, оформление и выдача землеустроительной документации, авторский надзор за осуществлением землеустроительных мероприятий, установленный федеральными законами, иными законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; объекты землеустройства — все земли Российской Федерации, территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных, закрытых и иных административно-территориальных образований, территориальные зоны, землевладения, землепользования, земельные участки, а также группы или части указанных территорий, зон и участков; землеустроительная документация — совокупность документов, полученных в результате проведения и осуществления землеустройства, включающая программы, схемы, проекты, тематические карты (атласы), материалы (технические отчеты) обследований и изысканий, инвентаризации земель, межевания объектов землеустройства и другие виды; землеустроительное дело — землеустроительная документация в отношении каждого объекта землеустройства и иные материалы, касающиеся такого объекта, полученные в ходе проведения конкретного землеустроительного действия; карта (план) объекта землеустройства — документ, отображающий в графической форме правовое состояние, местоположение, размер, границы и состав объекта землеустройства, границы ограниченных в использовании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей; проект землеустройства — совокупность документов [расчетов, карт (планов), чертежей, смет и других материалов] по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению (восстановлению) их границ на местности, включая государственную границу Российской Федерации, границы субъектов Российской Федерации, границы муниципальных и иных административно-территориальных образований; по организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, включая организацию территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, сохранению и восстановлению плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий, рекультивации нарушенных земель, своевременному вовлечению земель в оборот, другим мероприятиям по охране земель; межевание объектов землеустройства — мероприятия по установлению (восстановлению) границ объектов землеустройства на местности, включая государственную границу Российской Федерации, границы субъектов Российской Федерации, границы муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границы земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и описанию их местоположения; территориальное землеустройство — комплекс технических, экономических и правовых действий по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и их межеванию; внутрихозяйственное землеустройство — комплекс мероприятий по организации рационального использования и охране земель и связанных с ней объектов недвижимости в конкретных сельскохозяйственных организациях; рационального использования гражданами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни; участковое землеустройство — комплекс мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий на конкретных земельных массивах; планирование рационального использования земель и их охраны — определение перспектив рационального использования и охраны (емель всех категорий независимо от форм собственности на землю и форм хозяйствования, включая подготовку предложений по совершенствованию распределения земель между отраслями экономики, предотвращению деградации, загрязнения, нарушения юмель и охране земель от других негативных (вредных) воздействий, определение иных направлений рационального использования и охраны земель, находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, создание фондов перераспределения земель с целью обеспечения потребностей граждан и юридических лиц в земельных участках, выделения территорий традиционного природопользования и других нужд. Перечисленные понятия находят отражение в действующем земельном законодательстве. 2. НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА В 1991—2005 гг. Для решения задач в области землеустройства и территориального планирования необходима законодательная нормативная правовая, нормативно-методическая база и наличие финансовых ресурсов. Отношения, возникающие при проведении землеустройства, регулируются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О землеустройстве», другими нормативно-правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации. С 1991 по 2001 г. в области землепользования и землеустройства в России на федеральном уровне было принято 32 закона, 52 указа Президента Российской Федерации, 180 постановлений Правительства, 242 нормативно-правовых акта Госкомзема. Основные нормативно-правовые акты Российской Федерации, используемые при выполнении комплекса землеустроительных работ в этот период, приведены в книге С. Н. Волкова «Землеустройство. Теоретические основы землеустройства». Т.1. —М.: Колос, 2001. — С. 475—490. Многие из этих законодательных актов продолжают действовать и в настоящее время. Однако такая законотворческая деятельность не дала ощутимых результатов, прежде всего потому, что в связи с отсутствием нового Земельного кодекса, Закона «О землеустройстве» и ряда других ключевых законов в земельном законодательстве осталось больше белых пятен, чем ясности. Вследствие разночтений и противоречивости земельных законов, их произвольного толкования некомпетентными лицами, имеющими право принимать решения, вызывающие юридические последствия на местах, возникли крупные нарушения в области приватизации земельных участков, предоставления и изъятия земель, при отводах земель для индивидуального жилищного строительства, для нужд промышленности, транспорта, развивающегося бизнеса. Продолжаются самовольный захват земель, их нецелевое использование и порча. Имеет место уклонение от оформления прав на землю и уплаты земельных налогов. Как следствие правового вакуума в регулировании земельных от- ношений на федеральном уровне возникло стихийное неурегулированное нормотворчество в субъектах Федерации, что также привело к массовым нарушениям законных прав и интересов граждан и юридических лиц в области землепользования и землеустройства. Тлк, толькоза 1991—2001 гг. в78 субъектах Федерации было приня-14) более 13 тыс. нормативных правовых актов, касающихся регу-нирования земельных отношений, в том числе в г. Москве — 759, в Московской области — 372, в Воронежской области — 447 и т. п. Причем в некоторых субъектах Российской Федерации их законы вступали в противоречие с федеральными. Правовой вакуум в области землеустройства начал исчезать в, '.001 г. с принятием нового Земельного кодекса Российской Федерации Государственной думой (Федеральный закон от 25.10.2001 г. ст. 68, 69) и Федерального закона «О землеустройстве» от 1Х.06.2001г. Перечень основных нормативных правовых актов Российской Федерации, принятых в 2001—2005 гг., используемых при проведении комплекса землеустроительных работ, приведен в таблице 1.1. Перечень основных нормативных правовых актов в области землеустройства и территориального планирования
Отношение нормативных актов к землеустройству
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ Законы Российской Федерации Основные принципы земельного законодательства, учитываемые при землеустройстве: приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйствах перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий; деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим определяется из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории, при этом необходимо учитывать природные, социальные и экономические факторы; регулирование использования и охраны земель осуществляют в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком; все объекты, прочно связанные с земельными участками, следуют судьбе земельного участка; установление содержания землеустройства, организации и порядка проведения землеустройства Понятие землеустройства, виды землеустроительных работ и землеустроительной документации, обязательность проведения землеустройства, государственный фонд данных, полученных в результате проведения Продолжение
_^_^ нршинютпктн Опюшение нормативных актов к землеустройству
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.07.02 № 101-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон " Об обороте сельскохозяйственного назначения"» от 7 июля 2003 г. № 113-ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон " О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"» от 9 июня 2003 г. № 69-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ землеустройства, правовое регулирование отношений при проведении землеустройства, государственная экспертиза землеустроительной документации, технические условия и требования проведения землеустройства и др. Принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения. Предельные размеры и требования к местоположению земельных участков. Особенности оборота земельных долей Уточнены порядок и условия оборота земель сельскохозяйственного назначения Основные принципы охраны окружающей среды, в том числе: научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства; охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов; обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности; учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности; приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов. Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции сооружений и объектов, в том числе: при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения; мелиорации земель; размещении и проектировании городских и сельских поселений; установлении защитных и охранных зон. Организация мониторинга окружающей среды и др. Изменения в пп. 4, 5 ст. 18 об удостоверении кадастрового плана и внесении уточненных данных о границах и площади земельного участка в ЕГРП Формирование земельного фонда. Порядок предоставления земельных участков. Размеры, границы хозяйства. Выдел земельного участка в счет земельной доли Порядок выделения земельного участка. Территориальное размещение земельного участка. Размеры земельного участка. Оборот земельных участков Продолжение
Отношение нормативных актов к землеустройству
«О внесении дополнений в статью 3 Феде-рального закона " О ипедении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"» от / июля 2003 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон " О сельскохозяйственной кооперации"» от 11 июня 2003 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и куль-|уры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 г. N° 73-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиаци-онно-загрязненных участков территории» от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ» (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ) ♦ О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ (в ред. Федерального закона от 21.03.2002 г. № 31-ФЗ) Уточнение размеров арендной платы за использование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположенных в районах Крайнего Севера Изменения не касаются порядка формирования земельного фонда при создании сельскохозяйственного кооператива и выделения земельного участка в счет паевого взноса при выходе члена кооператива из его состава, изложенных в Федеральном законе «О сельскохозяйственной кооперации» от 08.12.95 г. № 193-ФЗ Отнесение земельных участков в границах территорий объектов культурного наследия к землям историко-культурного назначения. Установление зон охраны объектов культурного наследия и их границ. Порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия и требования к режиму использования земель в границах охранных зон Содержание и информацию специальных экологических программ необходимо учитывать при разработке схем и проектов землеустройства Разработка региональных программ использования и охраны земель традиционного природопользования малочисленных народов, оценка природных ресурсов, формирование земель традиционного природопользования и определение их границ, возмещение убытков, порядок отвода земель Понятие территорий традиционного природопользования, правовой режим и порядок их образования, изъятие земельных участков и охрана окружающей среды в пределах границ территорий Понятие общины коренного малочисленного населения народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, их виды и формы. Общие принципы организации и деятельности общин коренных малочисленных народов, их реорганизации и ликвидации Продолжение
Отношение нормативных актов к землеустройству
«О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ Гражданский кодекс Российской Федерации часть 1 — 30.11.94 № 51-ФЗ; часть II —26.01.96 № 14-ФЗ; часть III-26.11.2001 № 147-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский кодекс РФ и Федеральный закон " О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"» от 26 апреля 2001 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Основания внесения земельных участков в перечень земельных участков на различном праве собственности, порядок разграничения государственной собственности на землю Территориальное планирование использования земель. Обеспечение соблюдения градостроительных требований и правил использования гражданами и юридическими лицами земельных участков, инвентаризация земель, установление черты городских и сельских поселений, проекты межевания и сервитуты. Градостроительное зонирование. Правила землепользования и застройки Установление сроков введения отдельных частей кодекса. Легализация действующей градостроительной документации, не противоречащей ГК РФ; законом от 21.07.2005 № 111-ФЗ внесены изменения по срокам введения в действие отдельных статей кодекса Установление правового регулирования отношений, возникающих в связи с переводом земель из одной категории в другую. Состав и порядок подготовки документации для перевода. Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель. Порядок внесения изменений в Государственный земельный кадастр. Особенности перевода земель из одной категории в другую Принципы территориальной организации местного самоуправления. Порядок установления и изменения границ муниципальных образований. Преобразование муниципальных образований. Отнесение к муниципальным образованиям имущества и земельных участков в муниципальную собственность. Порядок владения, пользования и распоряжения земельными участками муниципальной собственности Механизм осуществления права собственности и других вещных прав на землю, порядок распоряжения землей, находящейся в общей собственности, общие правила совершения сделок с землей и др. Введены в действие нормы главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации Увеличение круга лиц, для которых установлены правила переоформления прав на землю. Регулирова- Продолжение
Отношение нормативных актов к землеустройству
Российской Федерации, Федеральный закон " О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон " Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"» от 3 октября 2004 г. № 123-ФЗ Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон " Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Федеральный закон " О землеустройстве"» от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ ние предоставления и изъятия земель религиозным организациям Порядок установления прав на земельные участки под многоквартирными домами и формирования земельных участков под ними То же
«Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности» от 4 марта 2002 г. № 140 «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользо- Порядок подготовки и согласования перечней земельных участков. Порядок ведения перечней, состав документов, подтверждающих обоснованность внесения земельного участка в перечень земельных участков Порядок определения убытков правообладателям земельных участков, потерь сельскохозяйственного производства, состав землеустроительного проекта, составляемого при изъятии и предоставлении земель
2 С. H. Волков Продолжение
Отношение нормативных актов к землеустройству
вателям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц» от 7 мая 2003 г. №261 «О Федеральной целевой программе " Повышение плодородия почв России в 2002-2005 гг."» от 8 ноября 2001 г. №780 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» от 2 октября 2002 г. №830 «Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации» от 4 апреля 2002 г. № 214 «Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства» от 26 апреля 2002 г. №272 «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных s результате проведения землеустройства» от 11 июля 2002 г. №514 Предотвращение выбытия сельскохозяйственных угодий из оборота. Выполнение комплекса культуртех-нических, гидромелиоративных работ, строительство противоэрозионных сооружений, защита земель от других негативных процессов. Внедрение эколого-ландшафтной системы земледелия и землеустройства Порядок консервации земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами; земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью, тяжелыми металлами и другими химическими веществами. Порядок подготовки землеустроительной документации для принятия решений о консервации земель и использовании земель после консервации Порядок проведения землеустроительной экспертизы, сроки ее осуществления, разграничение обязанностей между федеральной службой земельного кадастра и ее органами на местах Порядок организации и осуществления контроля за проведением землеустройства, права и обязанности должностных лиц, осуществляющих контроль за проведением землеустройства Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации, создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, сроки согласования, состав органов, утверждающих и согласовывающих документацию, порядок предоставления документации в пользование и использование Продолжение
Отношение нормативных актов к землеустройству
«Об утверждении Положения о проведении тер риториального землеустройства» от 7 июня 2002 г. № 396 «О Государственном земельном контроле» от 19 ноября 2002 г. №833 «Об утверждении Положения об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (Государственного экологического мониторинга)» от 31 марта 2003 г. № 177 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель» от 28 ноября 2002 г. № 846 «Экологическая доктрина Российской Федерации» от 31 августа 2002 г. № 1225-р Порядок проведения территориального землеустройства, в том числе образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, межевания объектов землеустройства. Основания для проведения землеустройства. Заказчики территориального землеустройства Порядок осуществления государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель, за воспроизводством плодородия сельскохозяйственного назначения. Состав органов, осуществляющих земельный контроль, и формы их взаимодействия. Права лиц, осуществляющих государственный земельный контроль Понятие экологического мониторинга, состав органов, осуществляющих мониторинг, порядок их взаимодействия, задачи экологического мониторинга. Использование информации, полученной при осуществлении экологического мониторинга Порядок осуществления государственного мониторинга земель, задачи мониторинга, способы получения информации, ее использование Основные направления государственной политики в области экологии, обеспечения устойчивого природопользования, сохранения и восстановления природной среды, пути средства реализации государственной политики Росземкадастр в 2002—2004 гг., учитывая Положение о проведении территориального землеустройства и другие нормативные правовые акты по землеустройству и территориальному планированию, разработал й утвердил следующие методические документы по вопросам территориального землеустройства, включая межевание земель, в том числе при разграничении государственной собственности на землю: Методические указания по проведению землеустройства и подготовке документов для проведения государственного кадастрового учета земельных участков при разграничении государственной собственности на землю (2002 г.); Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства (2003 г.); ■ у* Методические рекомендации по проведению межевания объектов землеустройства. Утверждены 18.04.2003 г.; Методические рекомендации по составлению проектов территориального землеустройства в случае перераспределения сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой собственности (2004г.); Методические рекомендации по оценке качества и классификации земель по их пригодности в сельском хозяйстве (2004 г.). Министерство сельского хозяйства Российской Федерации разработало и утвердило в 2003 г. «Методические рекомендации по выделу земельных участков в счет земельных долей». — М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2003. — 76 с. В большинстве субъектов Российской Федерации принят целый ряд своих нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы землепользования, землеустройства и природопользования. В ряде регионов, в том числе в Воронежской области, Красноярском крае, Ханты-Мансийском автономном округе, приняты и функционируют свои законы «О землеустройстве». Для обеспечения землеустройства и оборота земель сельскохозяйственного назначения в развитие Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в ряде субъектов Российской Федерации были приняты и вступили в действие также свои нормативные правовые акты. Такие законы в течение 2003 г. были приняты в 48 субъектах Российской Федерации, а затем еще в 16 субъектах. В связи с упразднением государственной землеустроительной службы, началом создания саморегулируемых организаций в области землеустройства, возникшим неурегулированным рынком землеустроительных работ, практически полным отсутствием государственного финансирования землеустроительных мероприятий законодательство в землеустроительной сфере не выполняется, что затрудняет делать вывод об основных направлениях его совершенствования. С принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации возникли существенные разночтения в регулировании градостроительной и землеустроительной деятельности, особенно в вопросах территориального планирования, установления границ административно-территориальных образований различного уровня, межевания земель, зонирования и определения видов разрешенного использования земель за пределами поселений и др. Для совершенствования законодательства о землеустройстве и территориальном планировании необходимо решить следующие вопросы. 1. Разработать концепцию совершенствования земельного законодательства в части упорядочения решения вопросов территориального планирования и организации рационального использо- вания земель и их охраны, ликвидировав разночтения, дублирования и противоречия в области регулирования градостроительной деятельности, землеустройства, лесоустройства, проектирования природоохранных мер, размещения водных объектов и др. 2. Подготовить предложения о внесении изменений и дополне При этом следует иметь в виду, что в условиях рыночной экономики, развития оборота земель и реализации прав земельной собственности формирование объектов недвижимости (земельных участков) — важнейшая задача землеустройства, а не земельного кадастра. В теории землеустройства, многочисленных российских и зарубежных учебниках и публикациях давно доказано, что регистрационные, земельно-кадастровые и земельно-оценочные действия призваны зарегистрировать, учесть и оценить недвижимое имущество, что дает землевладельцам и землепользователям возможность реализовать права земельной собственности (купли-продажи, дарения, аренды и др.), а государству — решить фискальные задачи и обеспечить защиту этих прав. Неправомерно также считать, что землеустройство должно способствовать только формированию объектов недвижимого имущества, которое на практике связано с образованием новых и упорядочением существующих землевладений и землепользовании, установлением их площадей, структуры, места положения и границ на основе проектов территориального землеустройства. В процессе землеустройства государству и отдельным собственникам земли выгодно также организовать рациональное и эффективное использование и охрану этого имущества {земли), что требует разработки проектов внутрихозяйственного землеустройства и землеустроительных рабочих проектов. 3. Совершенствовать нормативную правовую, нормативно-ме ных работ и оказании услуг, оценке соответствия землеустроительных действий техническим регламентам. В целях соблюдения технических требовании Федеральному агентству кадастра объектов недвижимости совместно с Минэкономразвития и Федеральным агентством геодезии и картографии необходимо подготовить для утверждения Правительством Российской Федерации Положение об организации органами государственной власти и органами местного самоуправления работ по сгущению опорных межевых сетей, обновлению картографических материалов для целей землеустройства и земельного кадастра при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, межевания земель, формирования объектов недвижимости и постановки их на кадастровый учет. Важно также в законодательном порядке установить точность определения физических параметров объектов недвижимости в целях их идентификации при регистрации прав собственности, кадастровом учете и для формирования земельных участков при землеустройстве. Это позволит в единой системе координат, с одинаковой точностью и по единым техническим условиям и требованиям осуществлять геодезические измерения при формировании недвижимости и привязке земельных участков к пунктам государственных опорных межевых сетей и не допустить ошибок в проведении землеустроительных работ и многочисленных споров землевладельцев и землепользователей по поводу возможного несовпадения смежных границ и площадей. 4. Разрешать законодательно и урегулировать вопросы, связанные со стоимостью землеустроительных работ и межевания земельных участков, внеся предложение об ограничении стоимости работ по межеванию земельных участков в Федеральный закон от 06.06.2001 г. «О землеустройстве», часто не выполненные вследствие отсутствия сведений о многочисленных объектах недвижимости в материалах Государственного земельного кадастра, необходимости обновления планово-картографического материала, технологических требований землеустройства. При этом снижение нормативной стоимости проектно-изыска-тельских работ по землеустройству может рассматриваться как льгота заказчикам — участникам землеустройства. Поэтому государство обязано компенсировать исполнителям землеустроительных работ разницу между нормативной (фактической) и оплаченной заказчиками стоимостью землеустройства (межевания земель), что повлечет за собой дополнительные расходы из бюджетов соответствующего уровня, в том числе и федерального. Кроме того, учитывая инженерный характер землеустроительной специальности, техническую и технологическую сложность выполнения землеустроительных работ, четко определяемые при выполнении землеустройства технические нормы и правила, государству необходимо восстановить лицензирование землеустроительной деятельности, отмененное Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 128-ФЗ от 08.08.2001 г. в целях развития рынка землеустроительных услуг. Если не выполнять технические нормы и правила и не иметь квалификации, подтвержденной соответствующими дипломами и лицензиями, при выполнении землеустроительных и геодезических работ могут возникнуть серьезные последствия в области использования и охраны земельных ресурсов, устранение которых может длиться долгие годы. 5. Знать и вписываться в технологии и технические требования выполнения землеустроительных работ при совершенствовании земельного законодательства. Только в этом случае можно предотвратить возможные земельные споры и избежать крупного экономического ущерба в развитии землевладения и землепользования. Например, землеустроительная практика показывает, что приватизация крупных сельскохозяйственных, промышленных, транспортных и иных несельскохозяйственных предприятий по частям требует предварительного территориального землеустройства. Например, в Восточной Германии при первоначальном разделении транспортных комбинатов без проекта межхозяйственного землеустройства на самостоятельные экспедиторские предприятия, различные таксомоторные фирмы, муниципальные трамвайные организации и предприятия, обслуживающие рейсовые и экскурсионные автобусы, бензозаправки, склады и мастерские возникли крупные проблемы с обеспечением площадями новых землепользователей. В дальнейшем это потребовало первоочередного размежевания земельных участков на основе проектов территориального землеустройства. В целом в Восточной Германии примерно за 10 лет на основе проектов землеустройства было приватизировано 5, 5 млн га земель, состоящих из 4, 5 млн земельных участков, находящихся в государственной собственности (Ландвогт А. Презентация немецкой модели распределения государственной собственности и разграничения форм собственности. —-BWG, 2003.— С. 2). Государством на эти землеустроительные цели было израсходовано около 1 млрд евро. Опыт применения нормативной правовой базы показывает, что за 2001—-2005 гг. по самому массовому и наиболее востребованному направлению работ — территориальному землеустройству, проводимому с целью формирования земельных участков как объектов недвижимого имущества, вопросы в нашей стране в целом урегулированы. Вместе с тем, как показывает практика, законодательная и нормативная правовая базы в этом направлении требуют своего дальнейшего развития и совершенствования. В первую очередь, учитывая Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации до 2008 г., это касается: совершенствования процедур оформления прав на землю для строительства объектов производственной инфраструктуры и, в частности, линейных объектов (линий электропередачи, трубопроводного транспорта и др.); выдела земельных участков в счет долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения; территориального зонирования и определения правового режима земель (видов разрешенного использования) вне поселений. 6. Принять ряд нормативно-правовых актов Федерального уровня по специфическим северным проблемам в связи с организацией их территорий, так как после принятия Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера в новых экономических условиях, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации (2000 г.), прогресс в сфере нормотворчества по проблемам Севера минимальный. Региональное законодательство в области земельных и приро-доресурсных отношений наиболее развито в республиках Саха (Якутия), Коми, Бурятия, Ямало-Ненецком, Ханты-Мансийском, Таймырском автономных округах, Иркутской, Магаданской, Читинской областях. Вместе с тем в федеральном законотворчестве слабо учитывается опыт законодательной деятельности районов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Существующие нормативные акты по северной проблематике часто не вписываются в остальной массив правовых документов Российской Федерации, не привязаны к нему, не учитывают основ Гражданского, Земельного законодательства. Именно поэтому большинство нормативных актов по проблемам Севера практически не работают.
|