Управление партийной организацией

Политические партии часто уподобляют машине, но это сравне-ние некорректно, поскольку партии не могут производить голоса из­бирателей. Нельзя и руководить партией на тех же принципах, кото­рые пригодны для командования армией. Партии больше похожи на университеты: они изначально децентрализованы, и люди приходят в них по самым разнообразным причинам (55J.

Основные усилия по организации партии сводятся к тому, чтобы
она не распалась на три своих составляющих — тех, кто голосует за
нее, очень небольшое количество тех, кто активно работает в избира­
тельных округах и ассоциациях избирателей; и парламентскую фрак­
цию. Если партия имеет большинство в парламенте, премьер-министр
должен обеспечить поддержку правительственной политики другими
частями партии, даже если большинству ее членов или членам пала­
ты не нравятся действия ее руководства. i

Региональные отделения партии обретают общенациональное зна­чение, поскольку именно они выдвигают своих кандидатов на выбо-? ры в парламент. Процесс отбора претендентов децентрализован, что позволяет находить людей, представляющих широчайший спектр пот литических воззрений и дарований [56]. В эпоху Маргарет Тэтчер лак­мусовой бумажкой стала служить идеология, а левое крыло лейборист­ской партии использовало округа для воздействия на избранных там

членов палаты, заставляя их сдвигаться влево. Когда лидером лейбо­ристов стал Тони Блэр, отбор кандидатов принял более централизо­ванный характер, что объяснялось в числе прочего и тем, что это позволит выдвинуть в округа, где им обеспечена победа, большее число женщин. С 1992 по 1997 г. число женщин-парламентариев возросло с 37 до 101. Активисты Лейбористской партии, стоящие на левых пози­циях, заявляли, что истинная цель этой централизации — вытеснение из политической жизни социалистов старого толка и замена их вер­ными приверженцами Блэра.

Лондонские штаб-квартиры каждой партии заняты более или ме­нее рутинной организационной и пропагандистской работой, охва­тывающей активистов в избирательных округах и членов палаты. Каж­дая партия ежегодно проводит свой съезд, где обсуждается полити­ческий курс, по которому принимаются резолюции. Лидер лейбористов избирается коллегией выборщиков, состоящей из членов палаты, представителей региональных (окружных) отделений и профсоюзов. В рамках политики, направленной на нейтрализацию критики в адрес руководства партии и на большую ее сплоченность (хотя бы в глазах общества), созданная Тони Блэром структура Поной лейбористской партии повышает ее управляемость и ослабляет влияние партийных и профсоюзных активистов.

У либеральных демократов — небольшая центральная организа­ция, соответствующая относительно малому числу парламентариев. Либеральные демократы стремились усилить снок> партию благодаря удачно проведенным выборам в местные органы нласти и в палату по тем округам, где они пользуются наибольшей поддержкой электората. Подобная тактика, как показал 1997 г., оправдывает себя, хотя про­цент проголосовавших за либеральных демократов в целом по стране снизился, количество членов палаты удвоилось.

Фракция консерваторов в парламенте отделена от той части партии, которая готовит и проводит избирательные кампании, от лондонской штаб-квартиры и региональных ассоциаций. Вплоть до 1965 г. лидер партии не избирался — его кандидатура определялась в ходе консуль­таций между наиболее влиятельными членами обеих палат. После того как выборы 1997 г. продемонстрировали падение популярности кон­серваторов, Джон Мейджор немедленно подал в отставку с поста лидера партии. Его место занял избранный членами палаты Уильям Хейг, к своим 36 годам сделавший блестящую политическую карьеру. Хейгу, прежде занимавшемуся менеджментом, поражение консерва­торов и победа неолейбористов позволили сделать вывод о настоя­тельной необходимости провести в своей партии крупную реоргани­зацию, цель которой — наделить лидера большими полномочиями.

Позиции лидера партии особенно укрепляются, когда он/она ста­новится премьер-министром. Конституционные принципы и патро­наж кабинета усиливают рычаги его влияния. Более того, открытая

критика премьер-министра грозит внутрипартийным конфликтом и как следствие - поражением на выборах. В 1998 г. Блэр со всей прямо­той заявил участникам партийной конференции, что им предстоит сделать выбор не между социалистическим или неолейбористским правительством, а между неолейбористским правительством и прави­тельством консерваторов.

Политический курс и правомочность партий

По традиции британские партии прежде классифицировали по их идеологическим принципам и по составу тех социальных групп, чьи интересы они защищали. Лейбористы объявляли себя социалистичес­кой партией, мобилизующей голоса работников физического труда, чтобы противостоять меньшинству, которое обладает богатством и преимуществами, полученными «по праву рождения». Консерватив­ная партия - это коалиция, куда входят тори «старого закала», испо­ведующие философию «одной нации», что предполагает объединение всех классов ради национальных интересов, и сторонники рыночной экономики, ратующие за умаление роли государства и за то, чтобы каждый человек сам нес ответственность за свои удачи и провалы. Либеральные демократы, отстаивая права личности и развитие ры­ночной экономики в качестве первичного источника благосостояния, в то же время побуждали правительство совершенствовать социальную сферу и прежде всего систему образования.

Идеологические различия зачастую сводят к упрощенной оппозн? ции «левое — правое», где первое представляет социалистически^ а второе — консервативные ценности. Эти понятия по-ирежнему оё* таются в лексиконе политической элиты, хотя подавляющее боль* шинство британских избирателей отвергают их. Когда среднестатисти­ческого избирателя просят определить свое место в политическом спек­тре, он обычно помещает себя в центр или «затрудняется ответить». Лишь десятая часть опрошенных уверенно причисляет себя к левым или правым [57]. Следовательно, партии, склонные слишком стреми­тельно смещаться к тому или другому флангу, рискуют потерять голо­са избирателей. Опросы общественного мнения показывают, что боль* шинство сторонников лейбористов, консерваторов и либеральных демократов придерживаются схожих мнений по таким разнообразным проблемам, как инфляция, защита окружающей среды, бюджетные ассигнования на здравоохранение и законы о профсоюзах [58]. Из это^ го нетрудно заключить, что приверженность избирателя к той или иной партии — неубедительный критерий оценки его взглядов на те или иные вопросы.

Любая попытка связать политическую партию с четко определен­ной идеологией обречена на провал, ибо создаются партии не для выработки философской доктрины, которой они будут руководство-

ваться в своей деятельности, а для достижения успеха на выборах. Тони Блэр заявил, что его цель — сделать неолейбористскую партию «политическим орудием не кого-нибудь, а всего британского народа как единого целого». Ни одна партия, будь она правящей или оппози­ционной, не скреплена некими незыблемыми принципами: внутри каждой из них существуют различные течения. Консерваторы избрали Уильяма Хейга своим лидером для того, чтобы он сплотил раздроб­ленную партию, но еще предстоит выяснить, на каких началах он намерен это сделать.

Отказываясь от идеологической окраски проводимых ими кампа­ний и от призывов к защите экономических интересов в понятиях «левое—правое», британские политические партии все настойчивей провозглашают такие общие для всех цели, как мир и процветание. Те­перь они соперничают, оперируя иными категориями — какой партии или какому лидеру можно доверить осуществление «народных чаяний» [59]. Заглавия предвыборных манифестов у консерваторов и лейборис­тов фактически взаимозаменяемы, как, впрочем, и большая часть со­держания (табл. 8.4). Партии либо прибегают к noun нитям призывам, обещая «Британии — лучшее будущее», либо укаи.шаи на потенциаль­ную опасность, исходящую от их оппонентов. I! а и ы (юрах 1997 г. пред­выборные декларации внедряли в сознание избирателей мысль о том, что программа, предлагаемая их партией, — это меньшее- 'шо. Консер-

Т а б л и ц а 8.4

Консерваторы

Идите с лейбористами Время решении Сейчае Британия сильна — сделаем ее великой Будем работать сообща

Британия победит

с лейбористами

Путь лейбористов — лучший

путь

Новая надежда для Британии

Британия победит

Пусть Британия вновь

примется за дело

Британия заслуживает

лучшего

ваторы предупреждали, что на лейбористов нельзя положиться, лей­бористы же заявляли, что страна заслуживает лучшего, нежели то, что она получила в результате правления Джона Мейджора.

Сформировав кабинет, правящая партия обладает достаточным количеством голосов, чтобы, невзирая на протесты оппозиции, при­нять любой закон. Однако большая часть этих законов оказывается настолько популярна или необходима, что оппозиция не решается голосовать против принципиальных основ того или иного билля. На каждый предложенный правительством законопроект, против кото^ рого голосует оппозиция, приходятся три, принятых путем межпар­тийных соглашений [60]. Перед всеобщими выборами 1997 г. лейборг-сты даже пообещали не менять или менять, но не сразу расходные статьи в бюджете, принятом правительством консерваторов. Став пра­вящей* Новая лейбористская партия снизила подоходный налог, за­ложенный в бюджет 1999 т. Приверженцы традиций лейборизмаеето^ вали на то, что Блэр пожертвовал «сердцевиной партийной полити­ки» ради победы на выборах, а одержав ee_sмстал действовать в = духе тэтчеризма.

Правящая партия лимитирована также и обязательствами кабинё--та министров: заняв свои посты, они обнаруживают»!: что закону принятые их предшественниками, должны быть введены в действиеу даже если бы нынешнее правительство отвергла их. Государственны*; чиновники объясняют им, что радикальные изменения заставят стол­кнуться с большими трудностями: за эти изменения придется платить и может в связи с этим возникнуть необходимость повысить налоги или урезать ассигнования, выделенные ни kakH€-TO программы. Новое правительство получает в наследство от прежнего обязательства; nej другими государствами и Европейским союзом. Бывший министр-кон-] серватор сказал о своем преемнике-лейбористе: «Им достаются наций проблемы, и решают их они нашими средствами» [61J;,

В унитарном государстве решения, принятые центральным прави тельством, приобретают основополагающее значение, поскольку свя­зывают в единое целое все учреждения, ведающие социальной поли­тикой. Однако обычные граждане могут почувствовать и оценить дей­ствия правительства, лишь когда они впрямую касаются их — в местной школе, в больнице или на улицах города, где они живут.

Британское правительство обычно осуществляет социальную по­литику опосредованно: оно издает законы и отпускает средства, воз­лагая ответственность за реализацию решений на множество других учреждений. Отношения между Уайтхоллом и этими ведомствами но­сят вну/л/шправительственный характер, поскольку учреждения, не

входящие в систему Уайтхолла, лишены и средств, и юридических прав в отличие от субнациональных учреждений, действующих в та­ких федеративных государствах» как Соединенные Штаты. По новой административной модели Уайтхолл должен заключать договоры о предоставлении определенных социальных услуг с муниципалитета­ми, органами здравоохранения, общественными или частными пред­приятиями. Правительство выделяет бюджетные средства этим агент­ствам, а они отвечают за реализацию социальной политики.

Централизация и ее границы

Кабинет министров в первую очередь отчитывается в парламенте не за реализацию собственных политических программ, а за «наследст­во», полученное от предшествующего правительства, сформированно­го из представителей той же или соперничающей партии. Когда в 1979 г. к власти пришла администрация Маргарет Тэтчер, ей достались приня­тые предшествующими правительствами сотни программ и тысячи за­конов, часть которых относилась к 1760 г. или к еще более раннему времени. «Средний возраст» законов составлял пятьдесят лет [62].

За десять с лишним лет своего пребывания у власти правительство Тэтчер разработало десятки новых программ, отказавшись выполнять часть программ своих предшественников, а также часть собственных. Тем не менее к моменту ухода Тэтчер в отставку две трети программ, за которые правительство несло ответственность, например национальная программа развития здравоохранения, были приняты прежними каби­нетами (рис. 8.9). Если проанализировать размеры потребления, выяс­нится, что «мертвые хватают жШых» ^ еще больших масштабах. Про-

ых средств, предназначен­ушли на финансирование законами, которые были войны.

Для того чтобы начать осущеШйенне нового политического кур­са, министру предстоят «уайтхолловские скачки с препятствиями» [63]. Министр должен быть уверен, что инициативы его ведомства будут вписываться в общий стратегический замысел правительства и имен­но в таком качестве рассмотрены главой Кабинета. Если новая про­грамма требует капиталовложений, министерство финансов еще до того, как законопроект попадет в парламент, должно одобрить увели­чение ассигнований. Ни один министр финансов не желает услышать в свой адрес политические обвинения, а они столь же неизбежны, как и повышение налогов, без которого невозможно субсидировать про­грамму, а она будет способствовать популярности другого министра. Постоянные напоминания канцлера казначейства о том, что существу­ют строго определенные лимиты, не нравятся главам дотационных ве­домств, и они стараются заручиться поддержкой премьер-министра,

правляет свой законопроект на рассмотрение палаты. Если даже его прохождение обеспечено достаточным количеством голосов, мини­стру предстоит отбить атаки оппозиции, принимая либо отвергая мно­жество поправок, основная цель которых — выяснить степень его по­литического мастерства.

Границы централизации определяются нежеланием Уайтхолла брать на себя осуществление большей части социальных программ — прави­тельственные учреждения по традиции стараются «не пачкать руки» та­кими низменными вопросами, как вывоз мусора или совершенствова­ние системы образования. Вестминстер также предпочитает пребывать на сияющих вершинах международной экономики и внешней политики. Большая часть товаров и услуг производится и осуществляется без уча­стия правительственных учреждений, и пять шестых всех, кто занят в этой сфере, не имеет отношения к системе Уайтхолла [65].

Рис. 8.9. «Наследование» партийных программ и широта выбора.

партийных активистов и СМИ. Тем не менее премьер-министр не мо­жет игнорировать мнение министерства финансов, ибо, как сказал один чиновник, много лет прослуживший в этом ведомстве, «оно отвечает за реальность» [64].

Помимо того что министр должен обеспечить себе поддержку гла­вы кабинета и казначейства, ему необходимо достичь соглашения и со своими коллегами, чьи интересы могут быть ущемлены предпола­гаемыми переменами, и с неправительственными учреждениями, и с лоббистскими группами. Проведя все эти переговоры, министр на-

Существует много причин того, почему министры не хотят зани­маться социальной сферой: здесь и стремление обезопасить себя от обвинений в политическом вмешательстве (например, сбором нало­гов занят Совет внутренних бюджетных поступлений), и желание пре­доставить возможность более гибко действовал, is рыночной сфере (Английский банк) или окружить аурой надпартийной беспристраст­ности такой квазисудебный орган, как Антимонопольная комиссия, или выказать уважение к неправительственному происхождению того или иного института (Оксфордский и Кембриджский университеты), или позволить квалифицированным профессионалам самим решать специальные вопросы (Королевский колледж врачей и хирургов), или вывести сложные и противоречивые проблемы и t ведения Уайтхол­ла 1— пусть ими занимается, скажем, Ассоциации планирования се­мьи. Неправительственные организации включают в себя: 1) муници­палитеты; 2) исполнительные службы; 3) административные трибу­налы; 4) консультативные комитеты.

Муниципалитеты занимаются образованием, охраной правопоряд­ка, коммунальным хозяйством, жилищным строительством и клад­бищами. Муниципалитеты обязаны «освоить» пятую часть бюджетных ассигнований на социальную сферу. Они управляются выборными советами [66], и политические партии соперничаю! за контроль над ними. В эпоху двухпартийно и системы многие города на протяжении длительных сроков (успевало смениться целое поколение) были «вот­чиной» лейбористов, тогда как тихие зеленые предместья и графства с развитым сельским хозяйством отдавали предпочтение консервато­рам. Ныне на региональных выборах много мест получают либераль­ные демократы, что иногда позволяет сохранять равновесие власти, поскольку муниципалитетами руководят коалиции. Муниципальные

советники, получая определенное жалованье, как правило, совмещав
ют свою должность с основной работой. и

В муниципалитетах важнейшее политическое значение имеют взаимоотношения между работающими неполный день советниками^ возглавляющими комитеты, которые занимаются такими вопросами, как образование или жилищное строительство, и «штатными» сотруд­никами-профессионалами, которые и осуществляют повседневное уп­равление. Каждый из них, в отличие от министерских чиновников выс­шего звена, обладает квалификацией и значительным опытом именно в своей конкретной Области, что и позволяет им консультировать совет­ников, к какой бы партии те ш принадлежали [67] (вставка 8.5).

У ныне действующего правительства есть возможность изменить законодательство, очерчивающее круг обязанностей, возложенных на муниципалитеты. Принятые в 1972, 1985 и 1996 гг. парламентские акты были призваны изменить границы ответственности местных властей: предпринимались тщетные попытки найти равновесие между эффек­тивностью их работы (что предполагало сокращение числа муниципа­литетов как административных единиц, в ведении которых должны были оказаться бульшие площади и большее количество жителей) и их доступностью (а это требовало более дробного административного деления; с тем чтобы каждый муниципалитет занимал меньшую терн риторию с соответственно меньшим населением). Правительство но-* вых лейбористов добавило еще одну теорию: выборы мэров стали рае-* сматривать как прекрасный способ повысить их ответственности и весной 2000 г. был избран мэр «Большого Лондона». Многие мунй-» ципалитеты представляют собой «двухъярусные конструкции», состси | ящие из советов графств и окружных советов, но кое-где существует и единая муниципальная власть, осуществляющая местное самоуп*] равление. И консерваторы, и лейбористы — сторонники централиза* ции власти. Профессор права, придерживавшийся левых взглядов* сделал в свое время такое заявление? «Муниципальные советники по своей природе не обязательно являются животными политическими; мы бы справились и без них» [68].

Центральное правительство имеет огромное влияние на расходы: муниципальных образований. Парламентские акты возлагают на ные власти ответственность за предоставление разного рода услуг и выделяемые правительством субсидии и дотации — далеко не мый крупный источник их дохода. В рамках начатой Тэтчер кампания! по урезанию расходов на социальные нужды местный налог на со& И ственность был заменен подушным налогом на каждого совершенно*; летнего жителя той или иной местности. Мотивировалось это тем, что; граждане будут лучше представлять себе, во что обходится им местная власть, и на выборах будут голосовать за снижение расходов. На прак< тике, однако, введение новой формы налога оказалось делом слож­ным и вызвало негативную политическую реакцию. В числе первых