Глава держави - особа, яка здійснює функції вищої публічної влади

Розвиток конституційного права був уможливлений лише за умови формування нових суспільних відносин. Оскільки сучасне конституційне право розвинулось на принципах народного суверенітету, розподілу влади, верховенства права,

демократизму, то інститут глави держави на сучасному етапі зазнав суттєвих змін. Науковці не раз висловлювали думку про те, що коли монарх міг сказати " Держава — це я! ", ні про яке конституційне право не могло йтися. Проте, переосмислення політико-правового статусу Глави держави та визначення його нової ролі в системі органів публічної влади мали фундаментальний вплив на формування конституційного права загалом. На сьогодні, незалежно від того, чи це держава з монархічною формою правління чи республіканською, глава держави концентрує в своїх руках лише ті повноваження, які забезпечують йому можливість виконувати функцію лідера держави, символа держави та влади.

У сучасних державах з монархічною формою правління функцію глави держави виконує монарх (грец. — правитель, володар). Його правова природа зумовлена тим, що він наділяється особливими правами — монаршими прерогативами та вступає на престол відповідно до закону про правонаступництво. Його право виникає з моменту народження, і править він за власним правом. Поняття " власне право" потрібно розуміти як право, яке він і творить.

Законодавство європейських держав передбачає застосу­вання салічної (Бельгія, Норвегія), кастильської (Іспанія, Вели­кобританія, Нідерланди), австрійської (Росія до 1917 р.) або шведської системи престолонаслідування. Проте, у деяких дер­жавах існувала практика виборів монарха (Польща). Монарху належить офіційний титул (імператор, король, султан, великий герцог тощо).

У державах з республіканською формою правління функ­цію глави держави виконує президент. І хоча конституцій­но-правова ґенеза президентства, своїми коріннями сягає ін­ституту монарха, їх конституційно-правовий статус суттєво відрізняється.

Характеризуючи конституційно-правову природу повно­важень глави держави, конституційні акти наголошують на той факт, що він є символом держави; втіленням національ­ної єдності; політичним лідером; арбітром; гарантом правона-ступності, державного суверенітету, територіальної цілісності, дотримання прав і свобод людини й громадянина. У науці

Розділ 11. Президент України — Глава Української держави

1 1.1. Поняття, правова природа та призначення інституту...

конституційного права розрізняють " інститут президента" та " інститут президентства". Інститут президентства є інститутом конституційного права, оскільки його правовий зміст охоп­лює систему конституційно-правових норм, що регулюють суспільні відносини виборів, вступу на посаду, припинення повноважень, відповідальність, здійснення повноважень Пре­зидента України. Ці норми визначають його місце в системі органів публічної влади, статус допоміжних органів при главі держави. Інститут Президента України розглядається як орган державної влади.

Характеризуючи правовий статус президента, слід розмежо­вувати його статус від глави держави. Нерідко функції глави держави і президента сконцентровані в одному органі. Проте бувають випадки, коли в силу дії цілої низки державотворчих чинників, глава держави ніколи не зможе виконувати функцію президента. Це й пояснюється тим, що правовий зміст поняття " інститут президента" є вужчим, ніж поняття " інститут глави держави". Якщо інститут глави держави притаманний практично усім сучасним політико-правовим системам, то " інститут президента" — лише тим, в яких конституційно визначена республіканська форма правління. Йдеться лише про держави сучасного типу, які почали формуватись під впливом нових на той час теорій розподілу влади, народного суверенітету, природничих прав людини і громадянина тощо.

Оскільки конституційно-правовий статус монарха та прези­дента принципово відрізняються один від одного, то в монархіч­них формах правління глави держав залишаються монархами (Великобританія, Королівство Нідерланди, Японія та ін.) а в республіках президенти виконують функцію глави держави. У наш час президенти очолюють понад три чверті всіх держав світу. Здебільшого їхні повноваження як глави держави і президента є тотожними, окрім того, що президентська форма правління передбачає покладання функції глави уряду на главу держави. Такий стан речей характерний для конституційного ладу США.

Проте наявність інституту прем'єр-міністра як глави уряду, що характерно для парламентських та напівпрезидентських форм правління, не є гарантом призупинення процесу концент-

рації політичної влади в руках президента, а отже, формування суперпрезидентської республіки. Зокрема, такий процес характер­ний для низки держав, у яких форіугування демократії та соціально-організованого суспільства перебуває на ранніх стадіях розвитку.

Під час вивчення основ конституційного ладу тої чи іншої держави можна піти шляхом догматичного аналізу⁴⁰⁹ правових актів, що в результаті може створити хибне уявлення про дослі­джувану форму правління. Правові статуси глав держав, як і парламентів чи урядів, є чи не єдині в конституційному праві, які можуть допускати наявність статусу " де-юре" та " де-факто". Звичайно, це не завжди схвалюється як науковцями, так і практиками, проте реалії розвитку конституційно-правових відносин формують відповідний політичний ґрунт для такої розбіжності. Наприклад, за Конституцією РФ Росія є напівпрезидентською республікою, проте в цій державі сформувалися такі конституційно-правові відносини, які де-факто визначають її як супер-президентську. Концентрація політичної влади в руках Президента РФ та суттєва політична підтримка з боку Парламенту забезпечує йому можливість впливати на державотворчі процеси, не беручи до уваги повноваження Прем'єр-міністра.

Стан " де-факто" характеризує політичну неспроможність суб'єкта державно-владних відносин реалізувати передбачені конституційно-правовими актами повноваження або ж можли­вість досягти певної мети, користуючись наявними засобами політичного впливу без застосування чинного законодавства. Відсутність чіткого розподілу повноважень, політична підтрим­ка глави держави зі сторони парламенту та уряду або ж на­впаки є першоджерелом формування стану " де-факто". Проте неконтрольований розвиток цього процесу сприяє руйнації загальних засад конституційного ладу.

Генеза терміна " президент" своїми коріннями сягає пері­оду Стародавнього Риму. У перекладі з латинської цей термін означає " той, хто сидить попереду". Проте у сучасному праві він набув якісно нових конституційно-правових ознак.

" *^{I,, J} Дослідженні] формалі.но-іорндичної сторони питання.

Розділ 11. Президент України — Глава Української держави

11.1. Поняття, правова природа та призначення інституту...

Цей політико-правовий інститут починає формуватися на­прикінці XVIII ст., з розвитком перших демократичних режимів у державах Нового і Старого Світу. З бігом часу він став при­таманним усім республіканським формам правління, а про­цедура його обрання перетворювалась на своєрідний " тест на демократію".

Уперше президента було обрано в Сполучених Штатах Америки. Ним став Джордж Вашингтон (1789 p.). З плином часу в державах Нового Світу президентів обирали в Гаїті (1807 p.), Парагваї (1814 p.), Аргентині (1816 p.), Чилі (1817 p.), Колумбії (1819 p.), Мексиці (1824 p.), Венесуелі (1830 р.) та ін. На Африканському континенті першого президента було обрано в Ліберії (1847 р.). В Європі першими президентами стали Луї Наполеон Бонапарт у Франції та Й. фурер у Швейцарії (1848 p.).

В історії української держави є період, коли функцію глави держави виконував Гетьман Війська Запорізького. Історичні джерела свідчать про те, що в період Козацької держави уже сформувалась республіканська форма правління. Одним з таких доказів є положення Конституції Пилипа Орлика 1710 р.^4КІ

Принагідно зазначимо, що " Пакти й конституція законів та вольностей Війська Запорозького..." ввібрали у себе передові політико-правові погляди того часу, висловлені англійським філософом, правознавцем, політичним мислителем Джоном Локком (29 серпня 1632 р. — 28 жовтня 1704 р.). У наукових працях Дж. Локк обґрунтував теоретичні положення про мир і безпеку держави, поділ влади, права народу і людини. Ми не маємо прямих доказів того, що Пилип Орлик вивчав праці англійського мислителя, проте правовий зміст тексту " Пактів й конституції законів та вольностей Війська Запорозького..."

'" " Пакти й конституція законів та вольностей Війська Запорозького, укладені між ясновельможним паном Пилипом Орликом, новообраним Гетьманом Війська Запорозького, та між старшиною, полковниками, а також названим Військом Запорозьким, прийняті публічною ухвалою обох сторін і підтверджені на вільних зборах встановленою присягою названим Ясновельможним Гетьманом, року Божого 1710, квітня 5, при Пандорах // історія української Конституції / Упоряд. А.Г. Слю-сарепко, М.В. Томнпко. — К.: Право, 1987. - С 31-45.

підтверджує той факт, що в Україні були вже відомі ці політи­ко-правові погляди.

Пилип Орлик засвідчив, що суспільні відносини, які формува­лись між Гетьманом Війська Запорізького та державою в ціло­му потрібно розглядати як публічно-правові. Це був суттєвий прогрес, оскільки до того глава держави вважався власни­ком усієї держави, а отже, відносини такого рівня були приватно­правовими. Відносини, які формувались як приватноправові, свого часу були політико-правовим підґрунтям обґрунтування теорії абсолютної монархії, а отже — необмеженої влади монарха, який був повноправним власником держави.

В Україні інститут президентства почав розвиватися на поч. XX ст. За часів діяльності Центральної Ради було видано чотири Універсали, які мали сформувати фундамент для демократичного розвитку Української держави. Останнім Універсалом, від 22 січня 1919 p., Центральна Рада проголосила повну політичну незалежність України від Росії. А 29 квітня 1918 р. Центральна Рада обрала Михайла Грушевського Президентом Української Народ­ної Республіки. Проте, на сьогодні, цей історичний факт несе більш політичне навантаження, ніж правове. У час дії радянського права інститут президента не розвивався. Функцію глави держави виконував орган Верховної Ради УРСР — Президія Верховної Ради Української РСР.

Сучасна конституційна практика України містить багато прикладів політико-правового реформування інституту глави держави та безпосередньо його повноважень. Як правило, такі зміни були зумовлені об'єктивними процесами, що виникали внаслідок структуризації соціально організованого суспільства та формування нових політичних партій, що дотримувалися тих чи інших пріоритетів у внутрішній (зовнішній) політиці України.

Першим документом, в якому формально вказувалося на запровадження в сучасну політичну систему України інститу­ту президента, стала " Концепція нової Конституції України", схвалена Верховною Радою УРСР 19 червня 1991 р. На той час Концепція закріпила положення про те, що за формою правління Україна має стати " президентською республікою". В Україні виконавча влада мала здійснюватися " Президентом,

Розділ 11. Президент України - Глава Української держави

віце-президентом, Кабінетом Міністрів і державною адмініст­рацією" ⁴¹¹.

Відповідно до чинної на той час Конституції УРСР 1978 p., 5 липня 1991 р. Верховна Рада України приймає три закони: Закон УРСР № 1293-ХП " Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції" (Основного Закону) Української РСР" '¹¹², Закон УРСР від 5 лип­ня 1991 р. № 1295-ХІІ " Про Президента Української РСР'" ¹¹³ і " Закон про вибори Президента України" ⁴¹⁴.

Відповідно до Закону УРСР № 1295-ХІІ від 5 липня 1991 р. " Про Президента Української РСР" ¹¹⁵ Президент Української Радянської Соціалістичної Республіки визнавався найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади (ст. 1 Закону про Президента УРСР). Вибори Прези­дента УРСР відбулись 1 грудня 1991 р. У цей же день було також проведено всеукраїнський референдум в питанні про проголошення незалежності України⁴¹⁶. Президентом України став Леонід Кравчук (здобув 61, 59% голосів)⁴". З посиленням політичної ролі Президента України, Верховна Рада розпоча­ла процес реформування його конституційно-правового ста­тусу. Було прийнято Закон № 2113-ХП від 14 лютого 1992 р. " Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України". Новелою конституційного законодавства стали положення ст. 114-1, відповідно до яких Президента Украї-

⁴¹¹ Міжнародний симпозіум " Конституція незалежної України": 3 — 5 липня
1992 p., Київ. - К.: Українська Правнича Фундація, 1992. - С 43.

⁴¹² Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1991. - №33. - Ст. 445.

⁴¹³ Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1991. - №33. - Ст. 446.

⁴¹⁴ Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1991. - № 33. - Ст. 448.
¹¹⁵ Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1991. - №33. - Ст. 446.

⁴¹⁶ Відомості Верховної Ради України. - 1991. - №48. - Ст. 663.

⁴¹⁷ До цього він займав посаду Голови Верховної Ради України. С одним з
ініціаторів всеукраїнського референдуму, за результатами якого 90, 32%
громадян України підтримали Акт проголошення незалежності Украї­
ни. Від імені України підписав Біловезьку угоду, за якими Радянський
Союз фактично припинив свое, існування і було створено СНД.

11.1. Поняття, правова природа та призначення інституту..

ни було визнано Главою держави і главою виконавчої влади України⁴¹⁸.

Зазначимо, що реформування повноважень Президента України відбувалося унаслідок перегляду повноважень інших орга­нів публічної влади. Зокрема, до часу запровадження поста Пре­зидента України виконання повноважень глави держави покладали на Президію Верховної Ради УРСР. Після передан-ня повноважень Президії Верховної Ради УРСР цей орган залишився, проте його політико-правова природа була суттє­во видозмінена. Відтоді вона трансформувалась в орган, функціо­нальне призначення якого визначалось потребою організаційно-правового забезпечення діяльності парламенту України.

Подальше закріплення інституту президентства в Україні набуло в проектах Конституції України. Принагідно зазначимо, що за участю народних депутатів було два офіційні проекти. Ці проекти опубліковані з метою всенародного обговорення і відомі широкому загалу як проект Конституції України від 1 липня 1992 р. та від 26 жовтня 1993 р. (доопрацьований за проектом в редакції від 27 травня 1993 p.). Окрім офіційних проектів, публікувалися " неофіційні". Вони розроблялися науковими інститутами, окремими фахівцями, громадськими організаціями та іншими зацікавленими сторонами державотворчого процесу. Таких проектів було близько п'ятнадцяти.

На той час виділяли два основні напрями розвитку укра­їнської форми правління. Перший був зумовлений тим, що в Україні має бути президентська республіка, другий — напів-президентська. Проте, переважна більшість схилялась до того, що в Україні має бути один з різновидів напівпрезидентської республіки: або " президентсько-парламентська", або " парла­ментсько-президентська".

У липні 1994 р. Президентом України був обраний Леонід Кучма, здобувши у другому турі 52, 2% голосів. Це був перший випадок, коли на пострадянському просторі відбулося цивілі­зоване і демократичне наступництво влади.

Найвиразнішого концептуального визначення інститут Президента, а за ним і вибір президентсько-парламентського

⁴¹⁸ Відомості Верховної Ради України. — 1992. -■ № 20. — Ст. 271.

Розділ 11. Президент України — Глава Української держави

11.1. Поняття, правова природа та призначення інституту...

устрою для України (з чітким наголосом на президентських атрибутах), набув у Конституційному Договорі від 8 червня 1995 р.^ш' У ст. 19 Конституційного Договору було визнано главу держави і главу виконавчої влади України.

З прийняттям Конституції України 28 червня 1996 р. цей специфічний для української правової системи політико-правовий документ втратив свою чинність. Конституція України суттєво обмежила повноваження Президента України. Відповідно до ст. 102 його було визнано виключно главою держави. Повноваження, які характеризували його як главу виконавчої влади, були передані Прем'єр-міністрові України. Проте у Розділі XV " Перехідні положення" Конституції України було передбачено, що впродовж трьох років після набуття чинності Конституції України Президент має право видавати схвалені KM України і скріплені підписом Прем'єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до ВР України в порядку, встановленому ст. 93 цієї Конституції. Такий указ Президента України мав набувати чинності, якщо протягом тридцяти календарних днів від дня подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду?) ВР України не прийме закон або не відхилить поданий законопроект більшістю від її конституційного складу, і діяти до набрання чинності законом, прийнятим ВР України з цих питань. Природа таких повноважень економічного характеру були зумовлені особливостями перехідного періоду.

Законодавець не дав прямої відповіді на те, яка форма державного правління є в Україні. Свого часу це трактували як суттєве упущення. На практиці політико-правова природа форми правління почала визначатися результатами взаємодії органів державної влади між собою. Європейська комісія " За демократію через право" (Венеціанської комісії) на тридцято-

му пленарному засіданні прийняла Висновок, згідно з яким українською Конституцією " передбачено напівпрезидентську систему, яка багато в чому схожа на французьку систему, хоч і не є її відтворенням" ¹*.

Законом № 2222-IV від 8 грудня 2004 р. " Про внесення змін до Конституції України" ⁴²¹ було продовжено процес реформування статусу Президента України. Зміст цього реформування полягав у тому, що в Президента було анульовано значну кількість повноважень, які характеризували його як " квазі-главу виконавчої влади". Як глава держави де-юре, він міг суттєво впливати на політику держави через урядові механізми впливу і тим самим його розглядали як " тіньового главу уряду". Практика зарубіжних держав схвально ставиться до таких механізмів державного управління. Зокрема це простежується у Франції. Реальний статус президента зумовлений рівнем підтримки парламентської більшості. Відсутність такої підтримки є підставою скорочення сфери політичного впливу глави держави.

На сьогодні Президент України виступає від її імені і явля­ється гарантом державного суверенітету, територіальної ціліс­ності України, дотримання Конституції України, прав і свобод людини й громадянина (ст. 102). Розвиток суспільних відносин в Україні засвідчує той факт, що інститут президентства про­довжує знаходитися в процесі становлення. Відповідно зростає інтерес до проблем ефективності функціонування Президента України як органу публічної влади, можливостей його впли­ву на процес розвитку держави й суспільства, закріплення у правовій системі загальновизнаних демократичних стандартів та принципів.

Зазначимо, що вирішуючи питання щодо формулювання повноважень кожної із гілок влади, не можна не враховувати суспільно-політичної ситуації в країні. Свого часу вчені-кон-

■ " '-' Конституційний Договір між Верховною Радою України та Прези­дентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і міецевоі'о самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 18. - < т. 133.

^iJ" Венеціанська комісія. Висновок стосовно Конституції України (Венеція, 7-8 березня 1997 р.) // Конституція незалежної України: У 3 т. / Під заг. ред. С. П. Головатого. Кн. 2. Ч. 3. Документи. — Право. — ('. 219.

'''■ ' Голос України. -- 2004, - її грудня, — Nt 233 (№№ Спецвипуск),

Розділ 11. Президент України — Глава Української держави

11.1. Поняття, правова природа та призначення інституту...

ституціоналісти зазначали, що у парламенті повинні сходитися головні політичні напрями, які встигли набути сили, авторитету в народі, а тому мають значення і для держави¹²'. Чи можемо ми сьогодні говорити, що у суспільстві є сталі, з чітко визна­ченими програмами політичні формування, які б підтримува­лися більшістю чи переважною більшістю народу. Власне такі партії, асоціації, об'єднання могли би бути ядром формування головних суспільно-політичних платформ як необхідної умо­ви комплектування сталого за своїм складом, професійного парламенту. Впроваджувати представницьку форму правління навмання, підкреслював проф. Б. Чичерін, покладаючись на розважливість неорганізованого суспільства, яке знаходиться у стані бродіння, — це верх політичної легковажності⁴²³. Звідси робимо висновок, що чим менше єдності, злагоди у суспільстві, тим зосередженішою має бути влада.

Повертаючись до зарубіжного досвіду, нагадаємо, що чи­мало країн Європи на початку XX ст., переживаючи період багатопартійної роздробленості, обирали неоднорідні за скла­дом парламенти. А це заважало верховним представницьким установам утворити гомогенну парламентарну більшість, яка б сформувала сильний уряд. І як результат такого суспільно-політичного розвитку — поява елементів кризи демократії та парламентаризму⁴²⁴. Як бачимо, схоже становище складається нині в Україні, і ми повинні зробити належні висновки з гіркого досвіду зарубіжного світу, аби не повторити його.

Якщо керуватися такими міркуваннями, враховуючи склад­ність соціально-економічних перетворень, які необхідно здій­снити в країні, виправданими є прагнення сформувати такий правовий статус глави держави, який би реально забезпечував йому можливість бути гарантом державного суверенітету, до­тримання Конституції України, прав та свобод її громадян.

Щоправда, переживши період тоталітаризму, ми не маємо гарантій від його рецидивів сьогодні. А тому мають бути сфор-

⁴²² Чичеринъ Б. О народном представительстве. — М., 1899. — С. 8.

⁴²³ Там же. - С. 624.

^аі Владикинъ Л. Организация на демократичната държава. — София, 1942. - С. 516.

мовані дійові правові важелі можливого взаємовпливу влад. По­винна зростати роль колегіального народного представництва. Передусім народне представництво є органом громадської дум­ки, воно відображає справжній стан суспільства, ступінь його політичної зрілості. За допомогою народного представництва можна встановити дієвий контроль суспільства над державним управлінням. При цьому виникає можливість спрямувати тиск " знизу" через інституціоналізовані політико-правові канали, що стабілізуватиме розвиток суспільства. А це немало для на­шого сьогодення.