Галузеве і територіальне управління господарством

Економікою централізованого типу можна управляти за однією з двох альтернативних схем – галузевою чи територіальною. Ринкова економіка звичайно зберігає так званий державний сектор, який у різних країнах займає від 8% до 25-30% господарства і в якому державні органи безпосередньо керують окремими підприємствами й галузями економіки. Але ринкова економіка більшою своєю частиною орієнтована на самоорганізацію й самоуправління: держава відповідає лише за формування нормативно-правового поля господарської діяльності і не втручається у саме виробництво, окрім державного сектору. Пострадянські країни проголосили перехід до ринкової економіки, але на даний час ще зберігають багато в чому принципи і механізми централізованого управління. Відтак, розгляд галузевого й територіального управління та проблем їх раціонального поєднання лишається актуальним.

Принципові схеми галузевого й територіального управління господарством показані на рис. 26. За галузевим управлінням (управлінням по вертикалі) підприємства згруповані у різні галузі, і підприємства однієї галузі управляються одним центральним органом (міністерством) незалежно від того, де, в якому регіоні вони розміщені (рис. 26. а). Територіальне управління (управління по горизонталі) організоване так, що всі підприємства (рис. 26. б) розміщені в одному регіоні (районі), підпорядковані місцевій регіональній владі незалежно від їх профілю та галузевої приналежності.

Рис. 26. Галузеве та територіальне управління господарством

У колишньому СРСР схеми управління господарством змінювались кількаразово. У часи НЕПу – нової економічної політики, протягом 1922-1929 рр. управління економікою тогочасної радянської Росії організовувалось за територіальним принципом. Країна була поділена на так звані економічні адміністративні райони, якими управляли ради народного господарства (раднаргоспи). Всі підприємства, розміщені в даному районі, були підпорядковані раднаргоспу. Виняток становили окремі стратегічні галузі – зовнішня торгівля, армія, електроенергетика, які залишались у центральному підпорядкуванні. Ще раз підкреслимо назву районів – економічні, адміністративні (такі, що мають орган управління). І пізніше в країні діяли різні схеми економічного районування, але такі райони не мали відповідних органів управління і відтак не були “адміністративними” і лишались просто “економічними районами”.

З часів так званого “великого стрибка” – індустріалізації та колективізації, СРСР переходить на галузеву структуру державного управління. Галузями керують тогочасні міністерства – народні комісаріати (наркомати), які знов називатимуть “міністерствами” з 1946 року. У цей час формуються нові галузі господарства, такі як літакобудування, автомобілебудування, тракторо- та танкобудування та ін., що певною мірою і спричинило перехід до галузевого управління. Протягом 1957-1965 рр. в країні знов діяла територіальна схема державного управління. Тогочасний лідер М.С. Хрущов гостро критикував галузеве управління і у травні 1957 р. провів реформу, за якою міністерства були ліквідовані, країна була поділена на економічні адміністративні райони, управління якими було покладено на раднаргоспи (ради народного господарства). Всього було утворено понад 100 раднаргоспів. При цьому знов стратегічні галузі лишалися в підпорядкуванні центральних органів влади. Чергова зміна структури державного управління відбулась у 1965 р., коли була проведена так звана “косигінська реформа” (тогочасні лідери – Л.І. Брежнєв, та О.М. Косигін). За цією реформою раднаргоспи були ліквідовані, і країна знов повернулась до галузевого управління, яке практично зберігається в усіх пострадянських країнах і нині.

Які загальні висновки можна зробити з цього огляду? Очевидно, що і галузеве, і територіальне управління мають свої плюси та мінуси, інакше ми не повертались би до них знов і знов. Очевидно також, що ці схеми альтернативні, такі що не допускають їх певного поєднання чи комбінування. Всі спроби поєднати принципи галузевого і територіального управління в радянський час зазнали невдач. Протягом 1957-1965 рр., коли діяв територіальний принцип управління, паралельно з раднаргоспами були організовані державні галузеві комітети: раднаргоспи управляють по горизонталі, а комітети – по вертикалі, розвитком галузей. Пізніше, у 1965-1969 рр. в умовах вже галузевого управління функціонували районні планові комісії з тим самим розмежуванням: міністерство керує по вертикалі, а районна планова комісія - по горизонталі. Але в умовах жорстко централізованого управління таке “двовладдя” виявилось недієздатним. Вся повнота економічної влади лишалась в одних руках, а будь-які “інші руки” мали лише дорадчі повноваження.

Розглянемо переваги й недоліки галузевого та територіального управління, пам’ятаючи, що вони є дзеркально протилежними: плюси галузевого управління є мінусами територіального; недоліки галузевої схеми обертаються для територіальної плюсами. Головною перевагою галузевого управління є можливість проведення в кожній галузі певної науково-технічної та організаційно-економічної політики. Міністерство – це штаб галузі, який відповідає за її економічний, науково-технічний, соціально-економічний рівень, розробляє і реалізує відповідну політику щодо додержання світових рівнів і стандартів. Ще одна перевага галузевої схеми полягає в тому, що вона зручніша для централізованого управління, для реалізації саме державної політики, іноді навіть напротивагу інтересам регіону (для України Одеський припортовий завод безумовно потрібний, а для самої Одеси як екологічно небезпечне підприємство - ні).

Галузеве управління має і великі недоліки. По-перше, територія (регіон) в умовах галузевого управління не мають свого господаря. Скажімо, на даний час практично вся промисловість Одеської області, її залізничний і морський транспорт, електроенергетика, курортне господарство і т.д. підпорядковані безпосередньо тим чи іншим міністерствам, управляються десятками різних людей “з Києва”. Одеська обласна державна адміністрація, як і інші області, не має достатніх повноважень щодо управління господарством регіону.

По-друге, галузеве управління породжує так звані “відомчі бар’єри”, які дуже ускладнюють економічні зв’язки між різними галузями взагалі, в кожному регіоні і кожному місті – зокрема. Відомчі бар’єри спричиняють нераціональні зустрічні перевезення. Кожне відомство (міністерство) возить “свої” вантажі за будь-якими напрямками і відстанями. Одні й ті ж самі рейки возили з Уралу на Донбас і з Донбасу на Урал, одну й ту ж саму цеглу – з Ярославля у Москву і з Москви у Ярославль; це були “нормальні” вантажопотоки різних міністерств. Зустрічні перевезення у радянські часи були настільки масовими, що СРСР обганяв США за вантажообігом залізничного транспорту в десятки разів. Нині цілком зрозуміло, що це була абсурдна економіка, а в той час така “першість” розцінювалась як успіх.

Відомчі бар’єри надзвичайно ускладнюють міжгалузеві економічні зв’язки – кооперування, комбінування, комплексування. Наприклад, кілька верстатобудівних заводів в Одесі самотужки відливали станини для своїх верстатів і робили це непрофесійно, з величезною кількістю браку. До того ж ливарні виробництва істотно погіршують екологічний стан міста. Розв’язання проблеми очевидне: в місті розміщений спеціалізований ливарний завод “Центроліт”: закрити кілька кустарних ливарок і передати замовлення на станини на “Центроліт”. Але таке рішення, не дивлячись на численні спроби, реалізувати не вдалося, оскільки верстатобудівні заводи і “Центроліт” підпорядковані різним міністерствам.

Територіальне управління сильне своїм цілісним підходом до території. В цьому випадку регіон має єдиного господаря, легко налагоджуються зв’язки виробничої кооперації, комбінування, комплексування. Можна розробляти й реалізувати програми структурної та технологічної перебудови господарського комплексу, соціально-економічного розвитку та екологічного оздоровлення краю. Разом з тим галузі народного господарства країни в цьому разі залишаються поза єдиним і цілісним управлінням. Вони подрібнені щодо управління за десятками регіонів. Розроблення та реалізація єдиної загальнодержавної науково-технічної політики для тієї чи іншої галузі стає надзвичайно складним. Немає органу, який відповідав би за рівень розвитку окремої галузі як такої.

І ще одна обставина. Територіальне управління породжує так звані тенденції “місництва” – такі ситуації коли регіональні і місцеві економічні інтереси протистоять загальнодержавним. З точки зору багатьох одеситів Одеський нафтовий термінал, спорудження якого заплановане поблизу порту Южного, екологічно небезпечний і відтак непотрібний. В той же час загальнодержавна політика, спрямована на організацію імпорту нафти з кількох різних країн, на подолання дуже загрозливої монополії таких поставок з Росії, орієнтована на безумовне і якнайшвидше спорудження даного терміналу. Сумнозвісний спротив самодіяльних експертів спорудженню глибоководного суднового ходу “Дунай – Чорне море”, який є вкрай необхідним країні, на кілька років призупинив його прокладання. Як вже зазначалось, пострадянські країни, зберігають нині галузеву структуру управління економікою. Але все більш помітними стають тенденції поступового переходу від галузевого управління до функціонального, до управління господарством за укрупненими групами галузей – міжгалузевими комплексами.

Запам’ятайте:

● Централізована (неринкова) економіка має дві альтернативні моделі управління – галузеву та територіальну. Галузеву модель називають “управлінням по вертикалі “ або ж “управлінською вертикаллю”, територіальну – “управлінням по горизонталі”.

● Радянська економіка кількаразово користувалась обома схемами управління:

І. територіальне управління 1921-1929 років;

ІІ. галузева схема управління 1929-1957 років;

ІІІ. територіальне управління 1957-1965 років;

ІV. галузеве управління (з 1965 р.)

● Всі спроби поєднати принципи галузевого й територіального управління в одній схемі виявились невдалими.

● І галузева, і територіальна моделі управління мають свої переваги й недоліки.

● Головна перевага галузевого управління, можливість керувати розвитком кожної галузі, головні його недоліки – відомчі бар’єри, зустрічні перевезення, труднощі міжгалузевої кооперації, розпорошене відомче управління регіонами.

● Головна перевага територіального управління – наявність у кожному регіоні господаря – єдиної економічної влади, широкі можливості розвитку території. В той же час за цією схемою відсутні органи управління кожного окремою галуззю.

● Пострадянські країни значною мірою зберігають схему галузевого управління і разом з тим переходять до так званого функціонального управління – управління за міжгалузевими комплексами і укрупненими групами галузей.

● У ринковій економіці державне управління поширюється лише на державний сектор (близько 8-30% ВВП), а для недержавного сектору визначає нормативно-правову базу його функціонування без прямого втручання у діяльність підприємців.

Контрольні питання та завдання

1. За якими моделями організується управління централізованою (неринковою) економікою? Чому ц моделі називають альтернативними?

2. Поясніть принципи галузевого управління господарством.

3. Як організоване територіальне управління господарством?

4. Характеризуйте використання моделей галузевого та територіального управління на різних етапах економічного розвитку бувшого СРСР. Поясніть причини кількаразових змін базових моделей управління радянського економікою.

5. Поясніть переваги й недоліки галузевого управління. Наведіть необхідні приклади.

6. Які переваги й недоліки показала модель територіального управління економікою країни?

7. В який час і в якій формі робилися спроби поєднати принципи галузевого та територіального управління? Якими були результати таких експериментів?

8. За якою схемою організоване сучасне державне управління економікою України?

9. Що являє собою функціональне управління, до якого нині переходить Україна разом з іншими пострадянськими країнами?

10. Поясніть функції і місце державного управління в умовах ринкової економіки.