Организации Объединенных Наций

Идея создания международной организации безопасности уходит своими корнями далеко в глубь истории. Эволюцию этой идеи следует рассматривать в тесной связи с развитием социально-экономических условий жизни народов, интернационализацией экономических и по­литических отношений между государствами и достигшим высокой степени интенсивности, особенно в XX в., переговорным и нормот-ворческим процессом в мире, который к настоящему времени охваты­вает практически все стороны человеческой деятельности. На первых этапах всемирной истории и фактически до начала XIX в. проекты со­здания международной организации выдвигались и обсуждались госу­дарственными деятелями, политиками и учеными различных стран преимущественно в теоретическом плане и были в значительной сте­пени оторваны от реальной действительности. Это подтверждается ана­лизом самих этих проектов и планов - Платона (IV в. до н.э.), Дюбуа (1306 г.), Данте Алигьери (1312 г.), Й. Подебрада (1464 г.), Э. Крюсе (1464 г.), М. Сюлли-Генриха IV (1640 г.), В. Пенна (1693 г.), Ш. Сен-Пьера (1716 г.), И. Канта (1789 г.), И. Блюнчли (1878 г.), В.Ф. Малинов­ского (1803 г.) и др. Появление Организации Объединенных Наций не было чем-то случайным или чем-то изначально непредсказуемым. Создание ООН и ее Совета Безопасности в том виде, как это преду­смотрено Уставом ООН, было обусловлено рядом объективных исто­рических, экономических и военно-политических предпосылок и факторов, явилось важной вехой на пути воплощения в жизнь и меж­дународно-правового оформления извечной мечты человечества о со­здании эффективных средств и гарантий обеспечения прочного мира на земле. Именно такой подход дает возможность правильно и досто­верно объяснить, в частности, почему реализация идеи создания меж­дународной организации безопасности со специальным органом по поддержанию мира стала возможной только в XX столетии.

Рассмотрение многочисленных проектов международных организа­ций безопасности, выдвигавшихся вплоть до начала XX в., позволяет обнаружить одну весьма характерную структурную особенность боль­шинства из них - все они за редким исключением предусматривали на­личие в рамках проектируемой организации специального органа по координации усилий членов организации в борьбе за предотвращение и мирное урегулирование споров и конфликтов между государствами и обеспечение международного мира и безопасности.

В частности, существование такого рода центрального органа с функциями мирного разрешения споров между государствами под разными названиями предусматривалось в проектах Дюбуа (Совет общеевропейского союза), И. Подебрада (Союзный совет), Э. Крю-се (Постоянный конгресс), М. Сюлли-Генриха IV (Союзный совет), В. Пенна (Верховный совет), Ш. Сен-Пьера (Совет), И. Блюнчли (Союзный совет)¹. Специальный орган (Общий совет), решения ко­торого подлежали обязательному исполнению и в случае необходи­мости осуществлялись принудительно с помощью «общей силы» государств, предлагался и в проекте русского юриста В.Ф. Мали­новского².

Все эти проекты, несмотря на их утопичность, представляют с точ­ки зрения международного права определенный интерес, ибо помо­гают проследить генезис идеи международной организации безопас­ности и органа по координации усилий всех государств в рамках та­кой организации по поддержанию мира. Указанные проекты не могли быть реализованы, поскольку в период до XX в. не сложились еще ни экономические, ни политические предпосылки для их претворения в жизнь, межгосударственные связи были развиты относительно сла­бо. Кроме того, в обществе, разъедаемом классовыми, политически­ми, идеологическими и иными противоречиями, постоянно существу­ет экономическая основа, порождающая войны, а силы, выступав­шие против войны, были тогда слишком слабы.

В силу объективных условий авторы указанных проектов были далеки от того, чтобы понять истинные политические и экономи­ческие причины возникновения войн между государствами. Поэто­му предлагаемые ими средства и методы для устранения войн и уста-

новления «вечного мира» оказывались на практике нереальными и несбыточными.

К тому же, по мысли авторов некоторых из этих проектов, между­народная организация охватывала только «цивилизованные» государ­ства и исключала участие в ней «нецивилизованных» народов. При этом цель большинства проектов сводилась к гегемонии крупного государства внутри организации.

Хотя большинство авторов отмеченных проектов провозглашали своей основной целью установление «вечного мира» на Земле, сред­ства его достижения (учреждение надгосударственной власти в фор­ме «всемирной монархии», «всемирного государства»; насильствен­ное подчинение этой власти других народов и государств и т.д.) про­тиворечили самой сущности международной организации мира и безопасности. Подобная организация могла быть создана только на основе добровольного согласия всех государств.

В этой связи необходимо отметить, что многие русские юристы кон­ца Х1Х-начала XX в. (Л.А. Камаровский, В.П. Даневский, В.А. Неза-битовский, П.Е. Казанский, Д.И. Каченовский и др.) говорили о не­состоятельности и утопичности описанных выше и подобных им про­ектов создания международной организации по обеспечению мира. Так, Д.И. Каченовский писал, что «проекты друзей мира, к сожале­нию, не выдерживают критики; в них много мечтательного энтузиаз­ма; они требуют пересмотра и серьезной проверки... Всемирное госу­дарство есть утопия»³.

В свою очередь, русские юристы внесли значительный вклад в раз­работку организационных принципов построения будущей междуна­родной организации и международно-правовых основ ее деятельно­сти, а также предвосхитили многие важные элементы правового по­ложения органов в такой организации. Например, Л.А. Камаровский указывал: «Эти органы будут отличаться от существующих междуна­родных органов двумя главными чертами: они не будут временны, случайны, а постоянны, с определенной организацией и компетен­цией; во-вторых, из органов национальных, политических интересов назначивших их государств они расширятся в учреждения вполне международные, служащие общим правам и интересам всех членов Союза»⁴.

Взгляды русских ученых на юридическую природу, структуру и значение международной организации безопасности будущего харак­теризовались в значительной мере реалистичностью и глубиной, вы-

годно отличаясь от надуманных и с точки зрения практической цен­ности несостоятельных проектов западных юристов и политиков того времени.

Из изложенного видно, что идея образования в рамках междуна­родной организации органа по объединению усилий государств в их борьбе за мир выдвигалась задолго до того, как была предпринята пер­вая попытка реализовать эту идею в 1919 г. в форме Лиги Наций и ее Совета. Поэтому создание Совета в рамках Лиги Наций не было чем-то новым, специфическим, присущим только структуре Лиги, как от­мечали авторы ее Статута. Версальские «миротворцы» использовали популярную среди народных масс идею создания организации безо­пасности, однако при разработке Статута Лиги Наций многие полез­ные замечания и мысли авторов упомянутых выше проектов вообще не были учтены. Здесь можно упомянуть хотя бы предложения о необ­ходимости для центрального органа международной организации при­нимать решения большинством голосов, о наделении такого органа полномочиями принимать меры по недопущению вооруженного на­падения и урегулированию споров между государствами, об обеспече­нии должного представительства всех членов организации в нем и др.

Лига Наций создавалась после Первой мировой войны практиче­ски тремя крупными капиталистическими державами - США, Вели­кобританией и Францией. При создании Лиги Наций и ее Совета ими предусматривалось, что эта организация должна также служить пла­нам борьбы против Советской России, а также борьбы с международ­ным рабочим и демократическим движением. Все это не могло не предопределить коренных недостатков и порочных методов деятель­ности Лиги и ее органов.

Для того чтобы наглядно представить себе, что нового внес Устав ООН в разработку и осуществление принципов и методов мирного урегулирования споров и конфликтов между государствами и обес­печения их безопасности, следует хотя бы вкратце остановиться на характеристике правового статуса и структуры Лиги Наций.

Прежде всего необходимо отметить, что конституционные доку­менты, регулирующие деятельность Совета Лиги Наций и Совета Бе­зопасности, - Статут Лиги Наций и Устав ООН, создавались в совер­шенно отличных исторических условиях.

Предварительные проекты международной организации - только за период с начала Первой мировой войны и до Версальской конфе­ренции 1919 г. их было внесено не менее 50, в том числе проекты Вильсона, Хауза (США), лорда Филимора, Смэтса (Англия), Буржуа (Франция) и др.⁵ - показывают, что западные страны в отношении использования механизма Лиги Наций преследовали далеко идущие замыслы создания такой организации, которая отвечала бы целиком интересам западных стран

Бессилие и банкротство Лиги Наций особенно наглядно обнару­жилось в деле предотвращения новой мировой войны и при урегули­ровании конфликтов между государствами: Лига не имела для этого ни полномочий, ни средств. Совет был одним из трех главных орга­нов Лиги Наций и нес наряду с Ассамблеей ответственность за под­держание мира и безопасности. Согласно Статуту, Совет должен был состоять из девяти членов - пяти постоянных и четырех непостоян­ных. Но в связи с тем, что сенат США не ратифицировал Версаль­ский договор, а с ним и Статут, Совет состоял вначале из восьми чле­нов - четырех постоянных и четырех непостоянных, избираемых на три года. Статут предусматривал возможность увеличения количества как постоянных, так и непостоянных мест в Совете. В дополнение к названным членам Совета Статутом (п.5 ст.4) допускалось в опреде­ленных случаях участие в работе Совета так называемых представи­телей ad hoc (лат. для данного случая, для данной конкретной цели).

Кроме того, на практике образовалась еще и промежуточная кате­гория -«полупостоянные члены», то есть непостоянные члены, ко­торые двумя третями голосов Ассамблеи Лиги Наций повторно изби­рались на новый трехгодичный срок (таким правом пользовалась, например, Испания). Ясно, что оговариваемая Статутом возможность расширения состава Совета широко использовалась. И действитель­но, с первых же дней деятельности этого органа количество мест в нем стало постепенно увеличиваться (в 1922 г. состав членов был до­веден до 10, в 1926 - до 14, в 1933 - до 15, а в 1934 г. - до 16), что вело к громоздкости и уменьшению оперативности Совета и снижало и без того незначительную его эффективность.

Таким образом, уже вопрос о составе членов Совета Статутом был решен явно неудовлетворительно; это решение расходилось с инте­ресами обеспечения четкой оперативной работы Совета по преду­преждению военных столкновений между государствами.

Немаловажной причиной слабости Совета явилось и то, что он с самого своего возникновения не отражал сложившейся после Пер­вой мировой войны расстановки политических и экономических сил на мировой арене и интересов государств. Совет не был подлиннопредставительным органом членов Лиги. В число постоянных членов Совета входили не все великие державы мира. Так, в течение 14 лет в этом органе не был представлен Советский Союз, оказывавший все возрастающее влияние на систему международных отношений. США также не участвовали в работе Лиги Наций. Государства Азии имели всего два места, а Африка вообще не была представлена.

Крупнейшие западные державы Англия и Франция, обеспечив для себя по Статуту постоянные места в Совете, что давало им в органи­зационном отношении определенное правовое преимущество, рас­считывали, что им удастся превратить Совет в послушный инстру­мент их внешней политики. Это подтверждается хотя бы тем, что та­кое важное средство давления, как право исключения государств из Лиги Наций, было предоставлено вопреки элементарным демокра­тическим принципам не Ассамблее, включающей всех членов Лиги, а Совету. Характерно, что намерение западных держав превратить Совет в центральный орган Лиги, «своего рода обновленный и замас­кированный Европейский концерн», «охранительный Священный Союз», не скрывали и сами западные ученые⁶.

Однако жизнь опрокинула все замыслы и планы Запада, и в конце концов в результате увеличения количества членов Совета, а также широкого использования закрепленного в Статуте правила единоглас­ного одобрения решений Совета всеми его членами указанное правовое преимущество великих держав свелось фактически к нулю.

В основе организационной структуры Лиги Наций лежал, как из­вестно, порочный метод совмещения, тождества функций двух ос­новных органов Лиги - Совета и Ассамблеи. Компетенция обоих главных органов не была разграничена Статутом⁷. Авторами Стату­та предполагалось, что отношения между названными органами бу­дут определены в ходе практической деятельности этих органов, при­чем некоторые западные юристы считали даже такой способ регулиро­вания отношений между органами якобы свидетельствующим о «мудрости» его авторов⁸. Однако подобное переплетение функций при­вело к многочисленным осложнениям в деятельности Совета, и он от­части и по этой причине превратился в скором времени в подчинен­ный орган Ассамблеи.

Эффективность Совета в огромной степени снижалась из-за того, что Статут Лиги Наций, возлагая на Совет и Ассамблею ответствен­ность за поддержание мира, не предусматривал действенных средств предупреждения войны и практически не запрещал обращение госу-

дарств к войне как к средству разрешения международных споров. Больше того, война по Статуту в некоторых случаях даже считалась законной. Например, если Совет не выносил единогласного реше­ния, любая сторона могла начать войну (п.7 ст. 15); если одна сторо­на отказывалась выполнять арбитражное, судебное или единоглас­ное решение Совета, другая сторона имела право прибегнуть к войне (п.6 ст. 15); если ни одна из сторон не была согласна с решением, любая сторона могла развязать войну по истечении трехмесячного срока, не нарушая при этом Статута Лиги Наций (п.1 ст. 12). Даже если Совет принимал решение единогласно, то Статут предусматри­вал лишь отсрочку начала военных действий на три месяца, по исте­чении которых стороны в споре могли начать войну.

Таким образом, Статут Лиги Наций закреплял парадоксальное положение, при котором международная организация, созданная в целях сохранения и упрочения мира, в то же время легализовала и санкционировала войну. К этому следует добавить, что закрепленное по Статуту за Советом право выносить решения по спорам и конф­ликтам между государствами - членами Лиги обесценивалось тем, что эти решения, во-первых, фактически не имели правовой силы, а во-вторых, требовали для их принятия единогласного одобрения все­ми членами Совета. В результате любое государство могло воспре­пятствовать принятию подобного решения и блокировать тем самым деятельность Совета. Принцип единогласного одобрения решений Совета всеми его членами, названный некоторыми западными юри­стами «фундаментом»⁹ Лиги Наций, был на самом деле настоящим ее бичом, «ахиллесовой пятой».

Ввиду указанных причин результаты деятельности Совета Лиги Наций оказались крайне ничтожными, хотя он и провел больше 100 сес­сий. Например, за период с 1921 по 1936 г. Совет из 24 представлен­ных на его рассмотрение вопросов решил удовлетворительно всего 5, 13 споров были урегулированы помимо Совета (на конференции по­слов, в Ассамблее и другими методами) и 6 споров вообще остались неразрешенными¹⁰. Ни одного действительно важного вопроса (на­пример, конфликты между Японией и Китаем, Италией и Абиссини­ей, вопрос о разоружении, предотвращение новой мировой войны и др.) Совет так и не решил за всю историю своего существования. Боль­ше того, вследствие проводимой основными западными государства­ми пресловутой политики «невмешательства» и попустительства аг­рессорам Совет объективно действовал на руку фашистским государ-ствам Германии, Италии и Японии, которые, не получая должного отпора, развязали Вторую мировую войну.

Отмеченные основные недостатки и пороки Статута Лиги Наций и ее структуры, бесспорно, были серьезной причиной бесславной де­ятельности Совета и других органов Лиги. Но главной причиной бан­кротства Лиги Наций явилась, несомненно, реакционная политика, проводимая правящими кругами западных государств, которые прак­тически потворствовали осуществлению агрессивных замыслов Гер­мании, Италии и Японии и срывали миролюбивые предложения Советского правительства, направленные на усиление санкций Лиги в борьбе против агрессоров, на обеспечение эффективных мер по лик­видации очагов войны, возникших в результате захватнической по­литики фашистских государств.

Следует отметить, что Советский Союз еще в предвоенный пери­од исключительно большое внимание уделял вопросу обеспечения постоянной охраны мира, выступив с рядом конкретных и глубоко разработанных предложений о совершенствовании методов и средств укрепления безопасности государств, о создании эффективных по­литических и материальных гарантий обеспечения всеобщего мира и об улучшении организационных форм сотрудничества государств по пресечению агрессии. В этом отношении громадное значение имели предложения Советского Союза о полном разоружении и о частич­ном сокращении вооружений (1928 г.), о превращении конференции по разоружению в постоянный орган, «всячески пекущийся об охра­не безопасности всех государств, об охране всеобщего мира»¹¹, неус­танная борьба СССР за создание эффективной системы коллектив­ной безопасности и пр.

Вступив в 1934 г. по приглашению 34 государств в Лигу Наций и заняв постоянное место в Совете, Советский Союз стремился исполь­зовать эту хотя и несовершенную организацию как инструмент кол­лективной безопасности, как средство действенного отпора агрессо­рам. Именно такую цель преследовали предложения Советского Со­юза, внесенные в ответ на резолюцию Ассамблеи от 4 июля 1936 г., в которой рекомендовалось от имени Совета предложить членам Лиги направить Генеральному секретарю предложения по применению принципов Статута.

Советский Союз был единственным государством из 43 членов Лиги Наций, представившим действительно ценный и конструктив­ный план усиления аппарата Лиги и укрепления ее способности в

борьбе с агрессией. В предложениях Советского Союза были изложе­ны важнейшие международно-правовые основы организации и дея­тельности органа по поддержанию мира в рамках международной организации. Так, согласно советским предложениям Совет должен был следить за сохранением мира не от случая к случаю, а постоянно. Советские предложения намечали меры, обеспечивающие оператив­ный характер деятельности этого органа (созыв Совета в чрезвычай­ных случаях и принятие им решений не позже чем в трехдневный срок). Большое значение имела предлагаемая процедура голосования в Совете: решения о применении военных санкций согласно статье 16 Совет принимает не на основе принципа единогласного одобре­ния, а квалифицированным большинством (тремя четвертями) голо­сов. Санкции, одобренные Советом, обязательны для исполнения всеми членами Лиги. Советские предложения вносили ясность в во­прос, какой орган констатирует наличие агрессии (таким органом яв­лялся Совет), и впервые намечали определенную градацию санкций против агрессора¹².

Изложенный, далеко не полный перечень мероприятий мог бы внести важный конструктивный вклад в совершенствование механиз­ма борьбы против агрессии и дальнейшего международно-правового оформления организационных форм сотрудничества государств, на­целенного на сохранение мира и безопасности. Но, к сожалению, за­падные державы, и прежде всего Англия и Франция, не прислуша­лись к разумным предложениям Советского Союза. Предложения были переданы на рассмотрение специальной комиссии Лиги Наций, работа которой вследствие обструкционистской политики западных держав была в конце концов сорвана.

Западные государства делали все, чтобы не допустить создания еди­ного фронта борьбы против Германии и Италии и направить агрессию на Восток, против Советского Союза. Именно этим объясняется, в ча­стности, такой позорный факт в истории обанкротившейся Лиги На­ций, как решение Совета в декабре 1939 г. об исключении из Лиги Со­ветского Союза - единственного в то время государства, мужественно и настойчиво боровшегося за предотвращение войны, за обуздание аг­рессоров. Этот самоубийственный акт явился последним звеном в до­вольно длинной цепи провалов и неудач Совета. Так бесславно пре­кратилась деятельность Совета, а с ним и всей Лиги Наций¹³.

Опыт Лиги Наций явился наглядным доказательством того, что в условиях существования на международной арене государств различ-

ных социально-экономических систем любая попытка использовать международную организацию и ее органы в корыстных интересах определенной группы государств обречена на провал и ведет к позор­ному поражению. Этот урок стал в известном смысле предостереже­нием для учредителей ООН.

В процессе выработки основ международной организации безопас­ности инициаторы ее создания, и прежде всего Советский Союз, стре­мились учесть негативный опыт Лиги Наций и избежать ошибок и не­достатков, ей присущих. Как отмечал министр иностранных дел СССР в речи на 18-й сессии Генеральной Ассамблеи 21 сентября 1962 г., «ООН не оправдала бы надежд народов, если бы повторила печальный опыт и ошибки своей предшественницы - Лиги Наций, которая, подобно Организации Объединенных Наций, была предназначена для того, чтобы бороться с агрессией, гонкой вооружений и добиваться укреп­ления мира и безопасности государств. Все знают, что Лига Наций развалилась, как разъеденная ржавчиной конструкция, потому что ее подточили и расшатали агрессивные силы. Они срывали принятие вносимых Советским Союзом и другими миролюбивыми странами предложений по разоружению, по пресечению агрессии и междуна­родных провокаций, то есть не позволяли Лиге Наций превратиться в действенный инструмент по защите мира»¹⁴. Банкротство Лиги На­ций в деле сохранения международного мира поставило на повестку дня вопрос о создании новой международной организации мира и безопасности, построенной на совершенно иных началах и принци­пах, чем слабая и беспомощная Лига Наций.