Порядок функционирования Совета Безопасности

Согласно Уставу ООН Совет Безопасности должен функциониро­вать непрерывно и осуществлять «быстрые и эффективные действия» от имени членов ООН. С этой целью каждый член Совета Безопасно­сти должен быть всегда представлен в месте пребывания Организа­ции Объединенных Наций (п. 1 ст. 28). Согласно правилам процеду­ры промежуток между заседаниями Совета Безопасности не должен превышать 14 дней, хотя на практике это правило не всегда соблюда­лось. Устав ООН предусматривает и созыв периодических заседаний Совета Безопасности два раза в сроки, устанавливаемые Советом Бе-

зопасности. На периодических заседаниях Совета каждый из его чле­нов может быть по своему желанию представлен или членом прави­тельства, или каким-либо другим особо назначенным представителем. Предложения о проведении периодических заседаний в практике Со­вета Безопасности делались неоднократно. Однако лишь в 1970 г. со­стоялось первое периодическое заседание Совета, на котором рассмат­ривался «Обзор международного положения» и которое, по оценке за­падных ученых, вследствие недостаточно четко определенной повестки дня нельзя считать успешным⁶⁰, хотя фактически оно, несомненно, яви­лось позитивным актом в деятельности Совета Безопасности, свиде­тельствующим о росте его авторитета.

Нельзя не отметить, что с окончанием «холодной войны» заложен­ная в Уставе ООН идея проведения периодических заседаний Совета Безопасности получила свое творческое развитие. Это проявилось в проведении двух заседаний Совета Безопасности на высшем уровне (в 1992 и 2000 гг.), нескольких практически ежегодных заседаний на уровне министров иностранных дел стран - членов Совета, а также ежегодных встреч Генерального секретаря ООН с министрами ино­странных дел постоянных членов Совета (впервые такая встреча на высшем уровне прошла 7 сентября 2000 г.).

Совет Безопасности может собираться на свои заседания не толь­ко в месте пребывания ООН, но по предложению любого члена Со­вета или Генерального секретаря и в другом месте, которое, по мне­нию Совета, «более способствует его работе». Эту возможность Совет Безопасности использовал на практике редко. В частности, 23 пер­вых заседания в 1946 г. и 40 заседаний в 1948 г. были проведены в Лондоне, 8 заседаний в конце 1951-начале 1952 г. в Париже.

25-26 мая 1990 г. заседания Совета Безопасности проводились в Женеве, чтобы дать возможность выступить Президенту, Председа­телю Исполкома организации освобождения Палестины Я. Арафату, так как США отказали в выдаче ему визы для въезда в страну.

Оживлению деятельности Совета Безопасности весьма заметно со­действовали выездные сессии непосредственно на местах соответству­ющих событий, а также выездные миссии Совета. Так, Совет провел выездные сессии в 1972 г. в Аддис-Абебе и в 1973 г. в Панаме по вопросам укрепления международной безопасности в этих регионах. 11 января 1972 г. был образован Комитет по вопросу о заседаниях Со­вета вне центральных учреждений. Совет Безопасности поручил это­му комитету выработать проект общих директив, которыми можно

было бы руководствоваться во всех случаях, подпадающих под дей­ствие пункта 3 статьи 28 Устава ООН. Однако комитет не представил каких-либо выводов на этот счет. В связи с этим Совет Безопасности стал особенно в последнее время чаще использовать выездные мис­сии. Так, за время деятельности Совета Безопасности было направ­лено свыше 30 выездных миссий, в том числе в Бурунди, Руанду, За­падную Сахару, Восточный Тимор, в район Великих озер, Косово и др., чтобы, в частности, из первых рук получить информацию о поло­жении на местах. При этом миссия Совета Безопасности в Косово в 2001 г. была первой, в которой принимали участие все члены Совета и которую возглавлял его Председатель⁶¹. Россия рассматривает вы­ездные сессии и миссии Совета Безопасности как одну из форм по­вышения его оперативности и эффективности.

Заседания Совета Безопасности бывают, как правило, открыты­ми, но могут по решению Совета проводиться и в закрытом порядке. Заседания созываются по требованию любого члена Совета. Число закрытых заседаний было самым большим за всю историю существо­вания Совета в 2001 г. (33), в то время как число открытых заседаний в том же году составило 159. Кроме того, Совет ввел в практику но­вый вид заседания - «гибридное», то есть закрытое заседание, в ко­тором могут принимать участие все члены ООН. Председатель созы­вает заседание Совета Безопасности и в случае, если Генеральная Ассамблея или любой член ООН доводят до сведения Совета о споре или ситуации, которые могут угрожать поддержанию международно­го мира и безопасности, или если Генеральная Ассамблея сделает ре­комендации или передаст какой-либо вопрос Совету Безопасности в соответствии с пунктом 2 статьи 11, или если Генеральный секретарь доведет до сведения Совета Безопасности любой вопрос в соответ­ствии со статьей 99. Согласно правилам 2 и 3 Временных правил про­цедуры Совета Безопасности заседание созывается также и в том слу­чае, когда государство, не являющееся членом ООН, доводит до све­дения Совета Безопасности о любом споре, в котором оно является стороной, если это государство примет на себя заранее в отношении этого спора обязательства мирного разрешения споров, предусмот­ренные Уставом ООН.

Председательствование в Совете Безопасности осуществляется чле­нами Совета. Уже на первом заседании Совета Безопасности была при­нята система автоматического чередования председателей в англий-

ском алфавитном порядке наименования стран. Каждый Председатель состоит в этой должности в течение одного календарного месяца.

Председатель одобряет предварительную повестку дня каждого заседания Совета Безопасности, подготавливаемую Генеральным сек­ретарем. Председатель с одобрения Совета не раз выполнял функции примирения сторон и согласования их точек зрения, а также функ­ции докладчика по определенным вопросам (например, при обсуж­дении в Совете Безопасности кашмирского, палестинского и других вопросов). Однако следует отметить, что Председатель Совета Безо­пасности мог бы играть более значительную роль, чем это имело ме­сто до сего времени.

Некоторые специфические особенности института председателя Совета (например, месячный срок пребывания на этом посту, наде­ление его преимущественно функциями контроля за соблюдением правил процедуры в ходе заседаний и др.) объясняются особым ста­тусом Совета Безопасности внутри системы органов ООН и характе­ром рассматриваемых этим органом вопросов. Из материалов Подго­товительной комиссии по созданию ООН ясно следует, что на Пред­седателя Совета Безопасности не могут быть возложены какие-либо политические функции, принадлежащие самому Совету Безопасно­сти (например, проведение расследования спора или ситуации, кото­рые могут привести к международным трениям или вызвать спор, рекомендация каких-либо условий разрешения спора, определение существования любой угрозы миру, нарушения мира или акта агрес­сии). Устав ООН и материалы конференции в Сан-Франциско ясно и недвусмысленно свидетельствуют о том, что все без исключения функции и полномочия, возлагаемые на Совет Безопасности, осуще­ствляются только им самим в соответствии с предусмотренной Уста­вом процедурой и не могут быть делегированы Председателю Совета Безопасности.

Характерной особенностью правового статуса Председателя Сове­та Безопасности является то, что в соответствии с Временными прави­лами процедуры Совета Безопасности он не имеет права принимать единолично какие-либо решения или выносить какие-либо рекомен­дации ни по одному из вопросов существа, рассматриваемых в Совете.

Это и понятно, ибо вопросы, рассматриваемые в Совете Безопас­ности, самым непосредственным образом затрагивают жизненно важные интересы суверенных государств - их безопасность и под­держание мирных отношений между ними, и ни один, даже самый

незначительный аспект какого-либо из таких вопросов не может быть отдан на усмотрение одного лица, призванного проявлять на своем посту Председателя исключительную беспристрастность и объективность. Более того, Председатель Совета Безопасности ли­шен права выносить решения или рекомендации и по вопросам про­цедуры в обычном понимании этого слова. Объясняется это тем, что в деятельности Совета Безопасности иногда бывает невозможно провести грань между вопросами существа и процедуры. Кроме того, внешне чисто процедурные вопросы могут иметь самые серьезные политические последствия, затрагивающие существо вопроса. На­пример, создание какой-либо комиссии для изучения того или ино­го вопроса внешне выглядит как чисто процедурный вопрос, но для Совета Безопасности решение такого вопроса сопряжено с необхо­димостью учитывать важные политические последствия, связанные с получением информации от соответствующих государств, прове­дением расследования на территории суверенного государства, оп­росом свидетелей и т.д. Поэтому такой вопрос, как правило, реша­ется Советом Безопасности с применением основополагающего принципа Устава ООН - принципа единогласия постоянных чле­нов Совета - и не может быть отдан на единоличное усмотрение Председателя Совета.

Круг полномочий Председателя Совета Безопасности четко очер­чивается действующими в настоящее время Временными правилами процедуры Совета Безопасности. В ходе более чем полувековой дея­тельности Совета появились некоторые новые формы и методы ра­боты Председателя (проведение неофициальных консультаций с чле­нами Совета Безопасности, согласование в некоторых случаях в ходе таких консультаций так называемого заявления Председателя и др.), не предусмотренные Временными правилами процедуры. Тем не ме­нее основным руководящим документом, которому должен строго следовать Председатель в своей деятельности, являются Временные правила процедуры Совета Безопасности.

Главная функция Председателя Совета Безопасности заключается в поддержании установленного порядка подготовки и ведения заседа­ний. Он руководит прениями в Совете, предоставляя слово представи­телям в том порядке, в каком они заявляют о своем желании высту­пить. Как правило, первыми выступают члены Совета, а затем - пред­ставители приглашенных государств. Однако Совет может вначале заслушать стороны в споре, но для этого нужно согласие болыиин-

ства его членов. Председатель не может по своему усмотрению опре­делять очередность выступлений представителей государств. Соглас­но правилу 27 Председатель предоставляет слово представителям в том порядке, в каком они заявляют о своем желании выступить, что на практике приводит к тому, что он составляет список представите­лей, желающих выступить, и предоставляет им слово в заявленном порядке. Единственное исключение из этого порядка представляет собой правило 29, согласно которому Председатель может предоста­вить слово вне очереди любому докладчику, назначенному Советом Безопасности, и в соответствии с которым председателю комиссии или комитета или докладчику, назначенному комиссией или коми­тетом, может быть предоставлено слово вне очереди для дачи пояс­нений к докладу.

Если какой-либо представитель поднимает вопрос по порядку ве­дения заседания, Председатель должен немедленно вынести свое ре­шение по этому вопросу. Если это решение оспаривается, то Предсе­датель ставит его на голосование, и решение остается в силе, если оно находит поддержку большинства членов Совета Безопасности (правило 30). Это - одно из наиболее широко применяемых правил процедуры, поэтому именно в связи с ним в практике Совета возник­ло больше всего проблем.

Председатель также устанавливает порядок внесения поправок к различным предложениям или проектам резолюций. Как правило, сначала проводится голосование по поправке, наиболее отличающей­ся по существу от первоначального предложения или проекта резо­люции, затем - по следующей по степени отличия поправке и т.д. Если же поправка что-либо добавляет к тексту предложения или про­екта резолюции или что-либо исключает из него, то она голосуется в первую очередь.

В соответствии с правилом 19 Председатель председательствует на заседаниях Совета Безопасности и по полномочию Совета Безопас­ности представляет его в качестве органа Организации Объединен­ных Наций. По смыслу правила 19 полномочия Председателя явля­ются весьма ограниченными и не выходят за рамки чисто процедур­ных и представительских аспектов. Однако на практике формы и методы деятельности Председателя Совета Безопасности несколько расширились. С согласия Совета Безопасности Председатель выпол­нял ряд функций, не предусмотренных правилом 19. К их числу, в частности, относится выполнение Председателем по поручению Со-вета посреднических функций в организации контактов и консульта­ций между сторонами - участницами спора, рассматриваемого Сове­том, проведение консультаций между членами Совета и подготовка заявлений, выражающих их согласованное мнение, и др.

Осуществление посреднических функций Председателя принима­ло форму различных консультаций: Председателя Совета и предста­вителей государств - как членов, так и не членов ООН; Председателя и представителей заинтересованных сторон, не имеющих государ­ственного статуса; Председателя и правительств государств в их сто­лицах.

В деятельности Совета Безопасности в последнее время получила широкое распространение практика проведения неофициальных кон­сультаций Председателя с членами Совета Безопасности и выработ­ки в ходе этих консультаций текстов заявлений Председателя. Такие заявления после их согласования в ходе консультаций представляют­ся на рассмотрение Совета Безопасности, зачитываются Председате­лем и принимаются на официальном заседании Совета Безопасно­сти. Если со стороны какого-либо члена Совета Безопасности не вы­сказывалось возражений, такое заявление Председателя становилось решением Совета Безопасности.

Кроме изложенных функций и полномочий Председатель Совета Безопасности выполняет некоторые технические обязанности. В част­ности, согласно правилу 52 предложенные представителями исправ­ления в стенографическом отчете заседания Совета, которые они же­лают сделать, считаются принятыми, если Председатель полагает, что они недостаточно важны для того, чтобы быть внесенными на рассмот­рение Совета Безопасности. В последнем случае представители в Со­вете Безопасности в течение двух рабочих дней представляют все заме­чания, которые они пожелают сделать. Если за этот срок не поступает возражений, то отчет исправляется согласно предложенным поправ­кам. Далее, в соответствии с правилом 53 стенографический отчет, к которому не было предложено никаких поправок в сроки, установлен­ные в правилах 50 и 51, или который был исправлен в соответствии с положениями правила 52, считается одобренным. Этот стенографиче­ский отчет подписывается Председателем и становится официальным отчетом Совета Безопасности.

В апреле 2001 г. Председатель ввел практику, в соответствии с ко­торой он просил Секретариат распространять фактологические бюл­летени среди членов Совета. В июле 2001 г. Секретариат начал прак-

тику опубликования всех заявлений для печати, которые от имени Совета делает Председатель, в качестве пресс-релизов⁶².

В ноябре 2001 г. Председатель Совета изложил свои цели на дан­ный месяц в документе, который был распространен среди всех госу­дарств-членов. Это был первый случай, когда заявление Председате­ля о поставленных целях было опубликовано в качестве документа Совета Безопасности.

Статья 29 Устава ООН уполномочивает Совет Безопасности со­здать необходимый аппарат для выполнения им своих функций. По­стоянными органами Совета, созданными согласно статье 29, явля­ются Комитет экспертов и Комитет по приему новых членов, каж­дый из которых состоит из представителей всех 15 членов Совета. Комитет экспертов изучает и консультирует Совет Безопасности по правилам процедуры и другим техническим вопросам. Комитет по приему новых членов рассматривает заявления государств о приеме в члены ООН, которые могут быть направлены комитету Советом. По­стоянным органом является и Комитет Совета Безопасности по засе­даниям Совета вне центральных учреждений.

Помимо отмеченных постоянных вспомогательных органов Со­ветом Безопасности в ходе его деятельности были образованы раз­личные вспомогательные органы, комитеты и комиссии ad hoc.

В сентябре 2001 г. Совет Безопасности единогласно принял резо­люцию 1373, в которой, в частности, постановил учредить контртер­рористический комитет для наблюдения за осуществлением этой ре­золюции. Это был первый случай, когда Совет создал комитет с гло­бальным охватом⁶³.

К числу таких вспомогательных органов относятся также Комитет Совета Безопасности, учрежденный резолюцией 751 (1992) по Сома­ли; Комитет Совета Безопасности, учрежденный резолюцией 1132 (1997) по Сьерра-Леоне; Комитет Совета Безопасности, учрежденный резолюцией 1267 (1999) по Афганистану; Комитет Совета Безопасно­сти, учрежденный резолюцией 1343 (2001) по Либерии; Группа по наблюдению в поддержку работы Комитета, учрежденного резолю­циями 1267 (1999) и 1363 (2001), и Группы экспертов, связанные с комитетом по санкциям в отношении Либерии и Сомали. Кроме того, в соответствии с резолюцией 1540 от 28 апреля 2004 г. создан Контр-распространенческий комитет (КРК), состоящий из всех членов Со­вета Безопасности. Это был второй случай, когда Совет создал Ко­митет с глобальным охватом.

За послевоенный период Совет Безопасности не раз становился объектом не только повышенного внимания со стороны государств -членов ООН, но и весьма острых критических замечаний, а подчас и необоснованных нападок, связанных с его якобы недостаточной опе­ративностью, транспарентностью, «закрытым» для всех государств ха­рактером деятельности, преобладающей ролью «пятерки» постоян­ных членов в разработке и принятии решений и даже его «нелеги­тимностью». Особенно большой критике подвергалась и подвергается до сих пор процедура принятия Советом Безопасности решений на основе принципа единогласия его постоянных членов. Были внесе­ны самые разные предложения, особенно со стороны развивающих­ся стран, начиная от полной отмены права вето и кончая различны­ми методами ограничения его использования. Среди этих предложе­ний фигурировали такие, как предоставление права вето не менее чем двум постоянным членам, предоставление права вето только по оп­ределенным категориям вопросов, например относящимся к главе VII Устава ООН, наделение Генеральной Ассамблеи правом аннулиро­вать право вето, наложенное на некоторые проекты резолюций Сове­та Безопасности и др.

За прошедшие десятилетия, особенно после окончания «холодной войны», Совету Безопасности удалось отработать действенные проце­дуры согласования и принятия общеприемлемых, работоспособных и действенных решений. В результате подавляющее большинство при­нимаемых Советом Безопасности решений стало носить консенсусный характер, хотя приходилось порой в ходе напряженной работы преодо­левать достаточно острые расхождения в позициях членов Совета. Вме­сте с тем в деятельности Совета Безопасности выявились и определен­ные тревожные тенденции, недочеты и трудности, связанные нередко с процедурной стороной дела, в частности со сложным порядком раз­работки проектов резолюций и заявлений Председателя Совета Безо­пасности, недостаточной транспарентностью проводимых Советом заседаний и консультаций, неурегулированностью вопросов участия государств - не членов Совета Безопасности в его заседаниях и прово­димых в его рамках неофициальных консультациях.

После обстоятельного рассмотрения и надлежащих консультаций в неофициальной Рабочей группе Совета Безопасности по вопросам документации Совета и другим процедурным вопросам, которая осо­бенно активизировала свою деятельность в 90-х годах прошлого сто­летия, был внесен ряд полезных нововведений и усовершенствова-

ний, касающихся рационализации методов и приемов функциони­рования Совета Безопасности.

Важное значение имели меры, принятые Советом Безопасности по упорядочению представления им ежегодного доклада Генераль­ной Ассамблее согласно пункту 3 статьи 24 Устава ООН. Дело в том, что в соответствии с решениями Совета в декабре 1975 г. и январе 1985 г. доклад был кратким и сжатым, и практически до 1993 г. он представлял собой перечень вопросов, вынесенных на рассмотрение Совета в соответствующем году, без какого-либо анализа хода их рас­смотрения и без хотя бы краткого изложения позиций государств по этим вопросам. В докладе также перечислялись решения, принятые Советом, без раскрытия их основных особенностей, а сам доклад пред­ставлялся Генеральной Ассамблее с опозданием и обычно просто при­нимался ею к сведению без обсуждения его основных положений. Все это приводило к справедливым нареканиям и критическим замеча­ниям государств-членов в адрес Совета Безопасности.

В записке Председателя Совета Безопасности от 30 июня 1993 г. содержатся основные положения, касающиеся формата и порядка пред­ставления ежегодного доклада Совета Безопасности Генеральной Ас­самблее. В документе, в частности, подчеркивается, что Совету Безо­пасности следует принять все необходимые меры, чтобы обеспечить своевременное представление своего ежегодного доклада Генеральной Ассамблее. С этой целью решено сохранить существующую практику, в соответствии с которой ежегодный доклад представляется Генераль­ной Ассамблее в виде однотомного издания, охватывающего период с 16 июня соответствующего года по 15 июня следующего года. Преду­сматривается также, что Секретариату ООН следует представлять чле­нам Совета проект доклада не позднее 30 сентября, то есть непосред­ственно после завершения периода, охватываемого указанным докла­дом, чтобы этот доклад мог быть своевременно утвержден Советом и представлен Ассамблее на рассмотрение в ходе основной части ее оче­редной сессии.

В июне 1997 г. Совет Безопасности с учетом мнений, выраженных в отношении существующего формата ежегодного доклада, принял новые меры для усиления в будущем аналитического характера этого Документа. Как указано в записке Председателя Совета от 12 июня 1997 г.⁶⁴, в отношении каждого вопроса, рассматриваемого Советом, доклад будет содержать справочную информацию в виде перечня с описанием решений, резолюций Совета и заявлений Председателя

за годичный период, предшествующий охватываемому в докладе пе­риоду. Доклад должен содержать также составленное в хронологи­ческом порядке описание рассмотрения Советом того или иного во­проса и решений, принятых Советом по этому вопросу, включая опи­сание решений, резолюций и заявлений Председателя, и перечень сообщений, полученных Советом, и докладов Генерального секрета­ря. Доклад должен содержать также информацию в отношении рабо­ты вспомогательных органов Совета, включая комитеты по санкци­ям, информацию в отношении документации и методов и процедур Совета, полные тексты всех резолюций, решений и заявлений Пред­седателя и данные о заседаниях с участием стран, предоставляющих войска. В качестве добавления к докладу будут прилагаться краткие оценки работы Совета, которые представители, завершившие выпол­нение своих функций Председателя Совета, могут пожелать подгото­вить под свою личную ответственность и после консультаций с чле­нами Совета за месяц, в течение которого они исполняли председа­тельские обязанности. Эти оценки призваны носить информативный характер, и их не следует рассматривать как отражающие мнения чле­нов Совета.

Было решено также, что начиная с 1 января 1994 г. заявлениям Председателя Совета следует присваивать ежегодное серийное ус­ловное обозначение с использованием префикса S/PRST, после ко­торого следует указание года и порядковый номер заявления. Было предусмотрено, что в ежегодный доклад Совета Безопасности Ге­неральной Ассамблее, начиная с доклада, охватывающего период с 16 июня 1992 г. по 15 июня 1993 г., следует включать новое добавле­ние, в котором в хронологическом порядке будут перечислены заяв­ления Председателя за рассматриваемый период и указана дата, ког­да то или иное заявление было сделано или опубликовано, а также соответствующий пункт повестки дня или рассматриваемая тема. При утверждении заявлений Председателя Совету следует указывать пункт повестки дня, а в случаях, когда таковой отсутствует, - согласован­ную формулировку рассматриваемой темы, в рамках которой пору­чается сделать заявление. Это должно быть отражено в документе Совета, которым распространяется заявление Председателя. Было со­гласовано, что проект ежегодного доклада Совета Безопасности не должен более издаваться как конфиденциальный документ, а должен представлять собой документ для «ограниченного распространения» в соответствии с общепринятой практикой, применяемой в других

органах ООН. Впредь проект доклада решено утверждать на откры­том заседании Совета Безопасности, и на этом заседании документ, содержащий проект доклада, должен быть предоставлен в распоря­жение заинтересованных делегаций.

Была упорядочена и система обработки и классификации огром­ного массива документации и информации, направляемой Совету Бе­зопасности. Было согласовано, в частности, что начиная с 1 января 1994 г. документы Совета Безопасности будут издаваться в ежегод­ных сериях. Соответственно первый документ Совета Безопасности за 1994 г. пронумерован «S/1994/1». При этом было решено, что дей­ствующая с 1946 г. система нумерации принятых резолюций Совета Безопасности остается без изменений.

В рамках усилий по совершенствованию документации Совета Безопасности был произведен обзор перечня вопросов, которые на­ходятся на рассмотрении Совета. Дело в том, что за время более чем полувековой деятельности Совета Безопасности на его рассмотрение было внесено огромное количество вопросов, зачастую потерявших свою актуальность, излишне загромождающих и без того обширную повестку дня Совета и нередко сковывающих его оперативную дея­тельность. В целях «разгрузки» повестки дня Совета Безопасности, включавшей свыше 200 вопросов, уже 29 ноября 1993 г. было решено из перечня вопросов, находившихся на рассмотрении Совета, исклю­чить 80. В рамках своих дальнейших усилий по совершенствованию документации Совет Безопасности на основании записки Председа­теля Совета от 30 июля 1996 г.⁶⁵ постановил, что начиная с 15 сентяб­ря 1996 г. вопросы, которые не рассматривались Советом в течение предшествующих пяти лет, будут автоматически исключаться из пе­речня вопросов, находящихся на рассмотрении Совета Безопасности. Однако тот или иной вопрос будет временно сохранен в перечне во­просов, которые находятся на рассмотрении Совета, если какой-либо член ООН уведомит о своем возражении против его исключения до 15 сентября 1996 г. Если по истечении одного года этот'вопрос так и не будет рассмотрен Советом, то он автоматически исключается. Было также условлено, что исключение того или иного вопроса из перечня вопросов, которые находятся на рассмотрении Совета, не влечет ни­каких последствий для существа соответствующего вопроса и не за­трагивает осуществления государствами-членами их права доводить до сведения Совета Безопасности вопросы в соответствии со статьей 35 Устава ООН. Совет может в любой момент принять решение вклю-чить любой вопрос в повестку дня того или иного своего заседания независимо от того, упоминается он в перечне или нет.

В целях обеспечения транспарентности и открытого для всех госу­дарств - членов ООН характера деятельности Совета Безопасности было согласовано в соответствии с запиской Председателя Совета 66 от 28 февраля 1994 г., что начиная с 1 марта 1994 г. проекты резолю­ций Совета, выпускаемые на «синьке», то есть в предварительной форме, будут предоставляться в распоряжение государств, не являю­щихся членами Совета Безопасности, в ходе консультаций Совета полного состава. Проекты резолюций, выпущенные на «синьке» позд­но ночью, будут предоставляться в распоряжение государств, не яв­ляющихся членами Совета, на следующий день. Было одобрено ре­шение Секретариата ООН распространять на неофициальных кон­сультациях все заявления для печати, опубликованные Генеральным секретарем или его представителем от его имени в связи с вопросами, представляющими интерес для Совета Безопасности. Чтобы не ме­шать выступлениям в ходе заседаний Совета Безопасности, делега­циям, желающим распространить тексты заявлений, сделанных их представителями, предложено, как это практиковалось в прошлом, распространять их вне зала заседаний Совета.

В целях обеспечения гласности и расширения консультаций по вопросам, касающимся операций по поддержанию мира, Совет Бе­зопасности в соответствии с принятым на заседании 28 марта 1996 г. заявлением Председателя Совета принял ряд мер, с тем чтобы еще более укрепить процесс консультаций и обмена информацией со стра­нами, предоставляющими войска. В частности, было решено, что непременно будут проводиться встречи между членами Совета Безо­пасности, странами, предоставляющими войска, и Секретариатом. Эти встречи должны проходить под председательством Председателя Совета Безопасности, которому будет оказывать поддержку предста­витель Секретариата. Встречи будут проводиться в кратчайшие воз­можные сроки и заблаговременно - до принятия Советом решений о продлении, или прекращении действия, или существенном измене­нии мандата конкретной операции по поддержанию мира. Будет про­должена сложившаяся практика приглашения на эти встречи госу­дарств-членов, которые вносят в проведение операций по поддержа­нию мира особый вклад, например, вносят взносы в целевые фонды, обеспечивают материально-техническое снабжение и поставку обо­рудования. Эти встречи будут проводиться в дополнение к встречам,

проводимым и созываемым Секретариатом для стран, предоставля­ющих войска.

Важные меры по дальнейшей демократизации, обеспечению транс­парентности и большей информированности о проводимых заседа­ниях Совета Безопасности были предложены рабочей группой Сове­та по документации и процедурным вопросам. В заявлении Предсе­дателя Совета Безопасности от 16 декабря 1994 г.⁶⁷ отмечалось, что члены Совета Безопасности высказались в поддержку предложения о более активном использовании практики проведения открытых засе­даний Совета Безопасности. В рамках усилий по улучшению движе­ния информации и обмена мнениями между членами Совета и дру­гими государствами - членами ООН Совет Безопасности заявил о своем намерении активнее прибегать к проведению открытых засе­даний, в частности на ранних этапах рассмотрения того или иного вопроса. Решение о проведении публичных заседаний такого рода будет приниматься Советом отдельно в каждом конкретном случае.

В ходе дальнейшего рассмотрения вопроса о транспарентности де­ятельности Совета Безопасности были приняты конкретные меры. В записке Председателя Совета от 30 декабря 1999 г., в частности, от­мечалось, что члены Совета согласились рекомендовать Генерально­му секретарю делать заявления, когда Генеральный секретарь счита­ет это целесообразным, на открытых заседаниях Совета. Члены Со­вета приветствовали также недавно принятые меры к тому, чтобы на заседаниях Совета сотрудники Секретариата проводили брифинги. Члены Совета подтвердили свое мнение о необходимости более ак­тивного использования практики проведения открытых заседаний и согласились с тем, что им следует предпринимать все усилия для оп­ределения того, какие вопросы, включая ситуации, затрагивающие конкретные страны, было бы полезно рассматривать на открытых за­седаниях Совета, в частности на одном из ранних этапов рассмотре­ния того или иного предмета.

В соответствии с запиской Председателя Совета от 30 июня 1993 г.⁶⁷ была достигнута договоренность о том, что Совету Безопасности сле­дует уделять внимание новым способам предоставления информации государствам, не являющимся членами Совета, чтобы совершенство­вать практику в этом отношении. Члены Совета согласились с тем, что впредь, если нет договоренности об ином, Председатель Совета дол-Жен предоставлять проекты резолюции и проекты заявлений Предсе­дателя государствам, не являющимся членами Совета, сразу же после

того, как они вносятся на рассмотрение в рамках неофициальных кон­сультаций полного состава. Порядок распространения проектов ре­золюций, выпускаемых в виде «синьки», в соответствии с запиской от 28 февраля 1994 г. останется неизменным. Было также подчеркну­то, что подготовка резолюций и заявлений Председателя Совета долж­на быть организована таким образом, чтобы в ней могли принимать полноценное участие все члены Совета.

Члены Совета отметили важность проведения Председателем бри­фингов для государств, не являющихся членами Совета. Они согласи­лись с тем, что такие брифинги должны быть предметными и подроб­ными и охватывать элементы, доводимые Председателем до сведения прессы. Они также согласились с тем, что такие брифинги должны про­водиться вскоре после завершения неофициальных консультаций пол­ного состава и по мере возможности обеспечиваться устным переводом. Члены Совета призвали также Генерального секретаря своевременно предоставлять замечания о полевых операциях, распространяемые сре­ди членов Совета, государствам, не являющимся членами Совета.

Стремясь еще более содействовать транспарентности работы Со­вета Безопасности, члены Совета согласились использовать ряд ва­риантов проведения заседаний, из которых они могут выбрать один как наилучшим образом содействующий обсуждению конкретного вопроса. Признавая, что Временные правила процедуры Совета Бе­зопасности и их собственная практика обеспечивают им в значитель­ной степени гибкость в выборе оптимальных способов организации заседаний, члены Совета договорились, что заседания Совета Безо­пасности могут проводиться, в частности, в следующих формах:

Открытые заседания

- для принятия Советом решений, в которых в соответствии с Ус­тавом ООН могут участвовать государства - члены ООН, не являю­щиеся членами Совета Безопасности;

- для проведения, в частности, брифингов, тематических прений и ознакомительных обсуждений, в которых в соответствии с Уставом ООН могут участвовать государства - члены ООН, не являющиеся членами Совета Безопасности.

Закрытые заседания

- для проведения брифингов и других обсуждений, на которых мо­гут присутствовать любые заинтересованные государства-члены;

- для того, чтобы дать возможность присутствовать на них опре­деленным государствам-членам, интересы которых, по мнению Со-

вета, в особой степени затрагиваются обсуждаемым вопросом, напри­мер сторонам какого-либо конфликта;

- для того, чтобы позволить Совету Безопасности проводить та­кую работу, в которой могут участвовать только члены Совета Безо­пасности, например назначение Генерального секретаря.

Полезное нововведение было согласовано Советом Безопасности в соответствии с запиской Председателя Совета от 28 февраля 2000 г.⁶⁹ В частности, в записке содержится решение о приглашении только что избранных членов Совета в случае поступления от них соответствую­щей просьбы в качестве наблюдателей на неофициальные консульта­ции членов Совета на протяжении одного месяца, непосредственно предшествующего началу периода их членства (то есть с 1 декабря), чтобы они могли ознакомиться с деятельностью Совета Безопасно­сти. Члены Совета согласились с тем, что каждая из этих делегаций должна быть представлена на уровне постоянного представителя или его заместителя. С этой целью каждой делегации будет отведено одно место в боковой части зала консультаций. Для преодоления трудно­стей и неудобств, вызываемых сбором копий заявлений вне зала засе­даний Совета, был установлен четкий порядок распространения заяв­лений. В соответствии с запиской Председателя от 31 марта 2000 г.⁷⁰ было решено, что тексты заявлений, которые делаются на заседании Совета Безопасности, будут по просьбе делегации, делающей заявле­ние, распространяться Секретариатом в зале заседаний Совета среди членов Совета и других государств - членов и постоянных наблюда­телей ООН, присутствующих на заседании. Любая делегация, обра­щающаяся с просьбой распространить свое заявление, должна дос­таточно заблаговременно до выступления с заявлением направить в Секретариат не менее 200 его копий. В тех случаях, когда делегация направляет в Секретариат менее 200 копий своего заявления, эти ко­пии будут помещаться вне зала заседаний Совета в конце заседания. Делегациям предлагается не распространять в ходе заседания заявле­ния в ином порядке.

Был согласован основной порядок, в соответствии с которым Пред­седатель Совета Безопасности в силу своего статуса осуществляет дей­ствия по доведению до заинтересованных сторон решений Совета Бе­зопасности от имени и по поручению членов Совета Безопасности.

Было достигнуто и общее понимание о том, что устные заявления Председателя Совета Безопасности для прессы, в том числе в каче­стве элементов пресс-релизов ООН, издаются под его ответственность.

Была согласована и проблема с устными заявлениями Председа­теля Совета Безопасности для прессы. Было решено, в частности, что те устные заявления для прессы, которые текстуально согласовыва­ются членами Совета Безопасности, должны издаваться в качестве пресс-релизов, и такая практика уже применяется. Кроме того, было решено прилагать их к ежемесячным отчетам по итогам председатель­ства, которые, как известно, становятся затем частью ежегодного от­чета Совета Безопасности Генеральной Ассамблее. При этом было достигнуто понимание, что никакого особого решения по поводу включения в ежемесячные отчеты Председателя положений устных заявлений для прессы не требуется, поскольку эти отчеты составля­ются членами Совета Безопасности в их национальном качестве уже по истечении их председательства. Такие отчеты - дело доброволь­ное, и их подготовка оставлена на усмотрение председательствующей в соответствующем месяце делегации.

Как и любой орган ООН, Совет Безопасности в ходе многолетней деятельности выработал свои формы и процедуры рассмотрения вклю­ченных в его повестку дня вопросов и их надлежащего решения. Сре­ди них важное место занимают закрытые консультативные заседания членов Совета Безопасности, на которых в предварительном порядке обсуждаются различные подходы членов Совета к соответствующему вопросу и отдельным его аспектам в целях нахождения областей со­гласия и возможного согласования позиций членов по ним. Это нор­мальная процедура работы органа, призванного согласно Уставу ООН обеспечить быстрые и эффективные действия от имени Организации. Такие неофициальные консультации проводятся в интересах дела и не имеют ничего общего с приписываемыми иногда некоторыми стра­нами членам Совета Безопасности намерениями якобы скрыть что-то от всех государств - членов ООН, сохранить в тайне «закулисную» сторону рассматриваемого вопроса и избежать «транспарентности». Таким образом, неофициальные консультации являются нередко не­обходимым и, как показывает опыт, эффективным и полезным эта­пом рассмотрения в Совете Безопасности вопроса, включенного в его повестку дня.

Что касается выдвигаемого некоторыми странами требования обес­печения «транспарентности» закрытых консультативных заседаний Совета Безопасности, то следовало бы иметь в виду, во-первых, что в ходе таких заседаний высказываются сугубо предварительные оцен­ки и позиции членов Совета, которые затем в соответствии с указа-

ниями правительств могут и меняться. Поэтому оглашение публично таких предварительных позиций вряд ли служило бы целям опера­тивного рассмотрения и решения в Совете Безопасности вопроса, который иногда требует принятия немедленных и эффективных мер. Во-вторых, в ходе последующего рассмотрения такого вопроса и при­нятия решения по нему на открытом заседании Совета Безопасности полностью «раскрывается» позиция каждого из членов Совета, что и находит свое отражение в выступлениях и результатах голосования. Другими словами, открытость деятельности Совета обеспечивается полная, и каждое государство-член имеет возможность либо выслу­шать, либо получить точную информацию о позиции любого члена Совета Безопасности из стенографических отчетов.

В этой связи выдвигаемые некоторыми странами предложения о более частом созыве открытых официальных заседаний Совета Бе­зопасности для проведения дискуссии и проработки вопросов, сто­ящих в повестке дня Совета, с участием всех членов ООН представ­ляются полезными. Вместе с тем при рассмотрении этих предложе­ний следовало бы учитывать ряд моментов уставного и процедурного

порядка.

Как известно, Устав ООН, в отличие от Статута Лиги Наций, пре­дусматривает четкое разграничение компетенции двух главных орга­нов ООН - Совета Безопасности и Генеральной Ассамбли, зафикси­рованное, в частности, в его статьях 11 и 12, что служит немаловаж­ным фактором обеспечения упорядоченной работы и эффективности каждого из этих органов.

Предложения вызывают и сомнения процедурного плана. Напри­мер, встают вопросы, какие правила процедуры будут действовать на таких официальных открытых заседаниях Совета Безопасности, кто будет иметь право вносить проекты возможных решений, каков поря­док их принятия, какова их юридическая сила, какова процедура их имплементации и др. Другими словами, может возникнуть много воп­росов международно-правового и процедурного характера, ответы на которые будет чрезвычайно трудно, а то и невозможно найти. Далее, возможность обсуждать любые вопросы и выслушать мнения и сооб­ражения по ним всех без исключения членов ООН предоставляет Ге­неральная Ассамблея, сессии которой, в отличие от прошлого, мо­гут быть возобновлены в течение всего календарного года. Кроме того, в соответствии с правилами процедуры могут быть созваны специаль­ные, а в экстренных случаях чрезвычайные специальные сессии Гене-

ральной Ассамблеи. На таких сессиях вопросы могут быть не только обсуждены, но по ним могут быть приняты и резолюции с соответ­ствующими рекомендациями, в том числе и Совету Безопасности. В этих обстоятельствах вряд ли стоило бы формализовать подобные пред­ложения, ибо главная их цель - выслушать мнения других членов ООН и таким образом «улучшить связь» между ними и Советом Безопасно­сти - вполне реализуема в рамках действующих правил процедуры Ге­неральной Ассамблеи. Больше того, это послужит и укреплению взаи­модействия между Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей. Не существует непреодолимых препятствий для заслушивания мнений членов ООН и в ходе рассмотрения вопросов в Совете Безопасности. Уже давно сложилась практика, когда согласно правилам 37 и 39 Вре­менных правил процедуры Совета Безопасности любой член ООН мо­жет быть приглашен принять участие без права голоса в обсуждении любого вопроса, внесенного в Совет Безопасности. Уже имеется мно­го примеров, когда в обсуждении вопросов в Совете Безопасности при­нимают участие практически все члены ООН, изъявляющие такое же­лание.

Рассмотрение правового положения Совета Безопасности показы­вает, что этот орган обладает исключительно обширными возможно­стями и средствами предотвращения войны и создания условий для мирного и плодотворного сотрудничества государств различных сис­тем. Коренное улучшение деятельности Совета Безопасности, повы­шение его эффективности, несомненно, содействовали бы дальней­шему усилению действенности Организации Объединенных Наций в целом и росту ее международного авторитета и влияния, а тем са­мым послужили бы необходимым вкладом в дело обеспечения проч­ного мира на Земле.

За послевоенный период не было практически ни одного важного международного события, ставившего под угрозу мир и безопасность народов или вызывавшего споры и разногласия между государства­ми, на которое бы не обращалось внимание Совета Безопасности, причем значительное число их (по некоторым оценкам, свыше 300 за период с 1946 по 2000 г.) стали предметом рассмотрения на заседани­ях Совета. Результаты деятельности Совета Безопасности могут слу­жить в определенной степени критерием плодотворности, эффектив­ности работы ООН, равно как и показателем значения и влияния Организации. И это не случайно, ибо оттого, насколько эффективно и плодотворно протекала деятельность Совета Безопасности, зависе-

до и зависит в первую очередь успешное выполнение Организацией всех других возложенных на нее Уставом целей и задач.

При всех своих недостатках Совет Безопасности является, бесспор­но, важным инструментом международного сотрудничества, несущим в ООН главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности.

Совет Безопасности своей деятельностью содействовал разрядке меж­дународной напряженности, успешному разрешению многих сложных международных проблем. Даже тогда, когда проблемы и не были реше­ны, само обсуждение вопроса позволило выяснить и определить пози­ции и мнения различных государств по коренным вопросам современ­ности, способствуя в ряде случаев сближению точек зрения (например, обсуждение вопроса о выводе французских и английских войск из Си­рии и Ливана в 1946 г., рассмотрение вопроса о возвращении Индии территорий Гоа, Даман и Диу в 1961 г., урегулирование карибского кри­зиса в 1962 г., предоставление независимости Бахрейну в 1970 г. и Зим­бабве в 1980 г. и др.). Совет Безопасности играет большую роль в акти­визации и мобилизации мирового общественного мнения на решение жизненно важных вопросов обеспечения международного мира и безо­пасности.

Однако следует подчеркнуть, что западные государства, и преж­де всего США, нанесли значительный ущерб деятельности основ­ного политического органа ООН. Начиная с 1950 г. Совет Безопас­ности практически отошел от обсуждения вопросов разоружения, сокращения и регулирования вооружений, хотя эта важнейшая фун­кция специально возложена на него Уставом ООН. Совет Безопас­ности все еще не выполнил возложенную на него задачу по созда­нию вооруженных сил на основе статьи 43 Устава. Деятельность постоянного органа Совета Безопасности - Военно-штабного ко­митета - была сорвана, как отмечалось выше, вследствие обструк­ционистской политики западных стран. Интенсивность работы Со­вета Безопасности снизилась, что нашло свое отражение в уменьше­нии как количества заседаний, так и числа важных международных вопросов, разбираемых Советом. Рассмотрение некоторых из них искусственно затягивалось западными государствами (например, только на рассмотрение двух вопросов - положения на Ближнем Востоке и в Южной Африке - Совет Безопасности потратил в тече­ние всей своей деятельности больше половины рабочего времени). Сложившееся в Совете Безопасности проамериканское большинство

западных стран препятствовало рассмотрению весьма важных меж­дународных проблем, злоупотребляло правилами процедуры и со­рвало принятие ряда конструктивных предложений миролюбивых государств. Так, за период 1946-1970 гг. «механическим большин­ством» Совета Безопасности под нажимом США было отклонено свыше 100 проектов резолюций, поправок и предложений, внесен­ных представителями Советского Союза и других социалистических государств.

Под влиянием принципиальной и последовательно миролюбивой политики России и других стран роль и авторитет Совета Безопасно­сти в деле поддержания международного мира постепенно росли и укреплялись. Значение Совета Безопасности в современном мире еще больше повысилось в связи с расширением численного состава этого органа в 1966 г. до 15 членов путем увеличения представительства в нем независимых стран Азии, Африки и Латинской Америки.

В последнее время наметились определенные изменения и в ха­рактере деятельности Совета: при рассмотрении и обсуждении фак­тической стороны спора между государствами или ситуаций, пред­ставляющих угрозу международному миру и безопасности, Совет уже не ограничивается анализом фактов и разбором политических обсто­ятельств возникновения спора или ситуации, а все чаще дает в своих решениях международно-правовую оценку спора или ситуации и по­зиций государств, интересы которых затронуты такой ситуацией или спором.

В течение более чем 50-летнего периода своей деятельности Совет Безопасности применял самые разные формы и методы разрешения стоявших перед ним проблем. В одних случаях он ограничивался при­нятием резолюций, в которых сторонам в споре предлагалось при­нять определенную процедуру или воздерживаться от применения силы при разрешении конфликта, в других - назначал Комиссию по расследованию спора, посылал наблюдателей в пограничный район, осуждал действия государств-агрессоров и требовал положить конец военным действиям в соответствующем районе.

В результате действий, предпринимавшихся Советом Безопасно­сти, ООН в прошлом содействовала преодолению ряда острых меж­дународных кризисов. В соответствии с решениями Совета Безопас­ности много раз прекращались вооруженные конфликты в различ­ных регионах мира. Среди полезных решений Совета Безопасности, касающихся поддержания мира, - решения по ближневосточному

вопросу, о санкциях в отношении расистского режима Южной Роде­зии, о мерах в отношении расистов ЮАР и португальских колониза­торов, резолюция 353 от 29 июля 1974 г. о немедленном прекращении военной интервенции на Кипре. Об активизации усилий Совета Бе­зопасности в вопросах, касающихся поддержания мира, свидетельству­ют проведение в 1970 г. первого периодического заседания; направле­ние миссий Совета Безопасности в Гвинею (1970 г.), Сенегал (1971 г.), Бенин (1977 г.), Анголу (1985 г.) в связи с агрессией колонизаторов против этих стран; принятие и содействие осуществлению плана по предоставлению подлинной независимости Намибии (резолюция 435 (1978)); решение о размещении в 1978 г. по просьбе правительства Ливана Временных сил ООН в Ливане (ВСООНЛ); создание сил ООН по наблюдению за разъединением в сирийско-израильском секторе; принятие в 1982 и 1986 гг. решений с требованием полного вывода вооруженных сил Израиля с территории Ливана; принятие резолю­ций 552 (1984), 582 (1986) и 598 (1987) об урегулировании ирано-ирак­ского конфликта и обстановки в Персидском заливе.

Россия последовательно выступает за повышение эффективности Совета Безопасности, на что был направлен ряд предложений, вно­сившихся ею на рассмотрение ООН. Россия исходит из того, что в процессе повышения эффективности функционирования системы международной безопасности мир будет обеспечиваться исключитель­но Организацией Объединенных Наций, ее Советом Безопасности на основе строгого соблюдения принципов и положений Устава ООН. Более того, по мере продвижения человечества к безъядерному, не­насильственному миру должна существенно нарастать действенность ООН, ее Совета Безопасности, потребуется решительно повысить авторитет и роль ООН, а также ее центрального политического орга­на. Именно на это нацелены предложения России, предусматриваю­щие, в частности, созыв при открытии очередной сессии Генераль­ной Ассамблеи заседания Совета Безопасности на уровне министров иностранных дел для общей оценки международного положения и совместного поиска эффективных путей его улучшения, проведение заседаний Совета Безопасности в районах трений и напряженности, направление специальных миссий Совета в районы существующих и потенциальных конфликтов, что способствовало бы укреплению его авторитета и повышению эффективности принимаемых им решений.

Россия выступает за укрепление роли ООН как стержня всей сис­темы международного правопорядка и Совета Безопасности ООН как

единственного органа, компетентного принимать решения о приме­нении силы и угрозы силой в соответствии с Уставом ООН. По твер­дому убеждению России, ни одна региональная организация или суб­региональная структура не вправе брать на себя роль «мирового жан­дарма» и присваивать себе функции и прерогативы, закрепленные Уставом ООН за Советом Безопасности.

Россия рассматривает ООН и ее Совет Безопасности как ключе­вое звено международной системы и как единственный форум, где могут не навязываться с помощью давления, а демократически раз­рабатываться нормы международного правосознания и правовой го­сударственности и где роль суверенных государств не только не ума­ляется, а, наоборот, всячески утверждается и возвеличивается, а сами государства становятся самой влиятельной и движущей силой всего переговорного и нормотворческого процесса и продвижения челове­чества к миру и процветанию.

Характеризуя роль Совета Безопасности в XXI в., главы государств и правительств пяти постоянных членов Совета в своем впервые при­нятом заявлении от 7 сентября 2000 г.⁷¹ по итогам встречи в Нью-Йорке заявили, что, вступая в следующее столетие, они обязуются вместе со всеми членами ООН укреплять Организацию Объединен­ных Наций, поддерживать авторитет Совета Безопасности и защи­щать цели и принципы Устава ООН. Неся в соответствии с Уставом ООН главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, Совет Безопасности и, в частности, его постоянные члены жизненно заинтересованы в обеспечении того, чтобы ООН была оснащена для преодоления вызовов, с которыми она сталкива­ется. Поэтому постоянные члены обязались укреплять оперативные возможности Совета Безопасности в данной области, чтобы ООН в XXI в. стала более сильной, эффективной и действенной, чем когда-либо ранее, и чтобы ООН играла ключевую роль в XXI в. в качестве единственной действительно универсальной организации с точки зре­ния как ее мандата, так и членского состава.