Обшая компетенция Генеральной Ассамблеи

Важную роль в выполнении многообразных функций Организа­ции Объединенных Наций играет Генеральная Ассамблея¹ — совеща­тельный, представительный политический орган ООН, состоящий из всех членов Организации. Уже на первоначальном, подготовитель­ном этапе рассмотрения и согласования основ и схем будущей орга­низации безопасности предусматривалось создание органа, включа­ющего все государства — члены такой организации². Создавая меж­дународную организацию политического характера, авторы Устава ООН сознавали, что добиться основной цели — обеспечения мирного развития послевоенных отношений между государствами — можно, только привлекая к обсуждению и рассмотрению принципов после­военного устройства мира всех государств, без какой-либо дискри­минации, на основе принципа суверенного равенства и нахождения соответствующей организационной формы всеобщего участия в рас­смотрении жизненно важных вопросов сохранения мира. Естествен­но, что такой форум не мог быть наделен законодательными функ­циями и являться хоть в какой-то мере «мировым парламентом», как это пытаются представить некоторые западные ученые. Принимая во внимание печальный опыт Лиги Наций, создатели ООН стремились как можно яснее очертить, учитывая главную ответственность Сове­та Безопасности за поддержание международного мира, правовой ста­тус Генеральной Ассамблеи и четко разграничить функции Совета Бе­зопасности и Генеральной Ассамблеи, понимая, что переплетение, возможность дублирования полномочий могут только снизить эффек-

тивность Организации в деле обеспечения прочного мира. На кон­ференции в Думбартон-Оксе было достигнуто соглашение относи­тельно основных принципов деятельности и полномочий Генераль­ной Ассамблеи. Подписанные СССР, США и Великобританией «Предварительные предложения» по созданию всеобщей международ­ной организации по поддержанию мира и безопасности намечали в основных чертах правовой статус Генеральной Ассамблеи, которая весьма существенно отличалась от своей предшественницы - Ассам­блеи Лиги Наций. В частности, Генеральная Ассамблея, в отличие от Ассамблеи Лиги Наций, не пользовалась аналогичной с Советом Бе­зопасности компетенцией. Она уполномочивалась принимать свои решения квалифицированным большинством, а не на основе прин­ципа единогласия, как это имело место в Ассамблее Лиги Наций.

Интересно отметить, что уже в период выработки Устава ООН за­падные страны добивались составления таких формулировок, кото­рые затем можно было бы использовать в узких интересах западной группы государств. Так, именно западные страны на конференции в Сан-Францисско стремились к формулированию в выгодном для них плане положений статей 10 и 14 Устава, определяющих общую ком­петенцию Генеральной Ассамблеи, которые впоследствии они же пытались использовать для обоснования «широкой компетенции» Генеральной Ассамблеи в решении вопросов поддержания междуна­родного мира и безопасности и для обхода исключительной компе­тенции Совета Безопасности. Таким образом, взятая еще в период разработки Устава ООН западными странами линия на расширение роли Генеральной Ассамблеи была продолжена в ходе следующей практической деятельности ООН.

Советскому Союзу в результате настойчивых и неослабных уси­лий удалось добиться на конференции в Сан-Франциско того, что в компетенцию Генеральной Ассамблеи было включено рассмотрение не любых вопросов международной жизни, к чему стремились запад­ные страны, а лишь вопросов поддержания международного мира и безопасности, обсуждение принципов сотрудничества государств в по­литической, экономической и социальной областях и прогрессивно­го развития международного права. Роль и место Генеральной Ассам­блеи были четко определены в системе главных органов ООН, и был установлен определенный порядок взаимоотношений Генеральной Ассамблеи с центральным политическим органом ООН - Советом Безопасности.

В целом следует отметить, что на конференции в Сан-Франциско Генеральная Ассамблея была наделена рядом весьма важных функ­ций, и прежде всего в рассмотрении кардинальных вопросов между­народной политики - укрепления международного мира, смягчения международной напряженности, сокращения вооружений и разору­жения, создания условий для развития дружественных отношений и сотрудничества между государствами в самых разных областях.

Общая компетенция Генеральной Ассамблеи излагается в статье 10 Устава ООН, в соответствии с которой «Генеральная Ассамблея упол­номочивается обсуждать любые вопросы или дела в пределах настоя­щего Устава или относящиеся к полномочиям и функциям любого из органов, предусмотренных настоящим Уставом, и, за исключения­ми, предусмотренными статьей 12, давать рекомендации членам Орга­низации Объединенных Наций или Совету Безопасности или и чле­нам Организации, и Совету Безопасности по любым таким вопросам или делам».

При всем многообразии возложенных на Генеральную Ассамблею функций основополагающими являются полномочия, изложенные в пункте 1 статьи 11 Устава и состоящие в том, чтобы «рассматривать общие принципы сотрудничества в деле поддержания международ­ного мира и безопасности, в том числе принципы, определяющие ра­зоружение и регулирование вооружений, и давать в отношении этих принципов рекомендации членам Организации или Совету Безопас­ности или и членам Организации, и Совету Безопасности».

Политический характер функций Генеральной Ассамблеи выте­кает и из статьи 14 Устава ООН, в соответствии с которой Генераль­ная Ассамблея с соблюдением положений статьи 12 уполномочива­ется «рекомендовать меры мирного улаживания любой ситуации, не­зависимо от ее происхождения, которая, по мнению Ассамблеи, могла бы нарушить общее благополучие или дружественные отношения между нациями, включая ситуации, возникающие в результате нару­шения положений настоящего Устава, излагающих Цели и Принци­пы Объединенных Наций». Характерно, что если в период преобла­дания в Генеральной Ассамблее прозападного большинства западные политики всемерно подчеркивали политический характер осуществ­ляемых ею функций, то в последнее время ими же ведется линия на «Деполитизацию» этого органа и по существу на свертывание поли­тической деятельности Генеральной Ассамблеи. Они пытаются до­казать, что наибольших успехов можно добиться в «функциональных

областях», а не в политической сфере, где принимаются «односто­ронние, нереалистические резолюции, которые не могут быть осу­ществлены»³. Такое резкое изменение отношения западных стран к Генеральной Ассамблее объясняется не чем иным, как потерей влия­ния Запада в этом органе.

Наделяя Генеральную Ассамблею широкой общей компетенцией преимущественно политического характера, составители Устава ООН явно исходили из того, что многообразные функции Генеральной Ас­самблеи будут осуществляться с учетом трех основных факторов. Прежде всего, имелось в виду, что Генеральная Ассамблея призвана быть демократическим органом всестороннего сотрудничества суве­ренных государств, а не каких-либо частных лиц, организаций, кор­пораций и т.д. и что поэтому не может быть и речи о каком бы то ни было навязывании принимаемых в результате обсуждения Генераль­ной Ассамблеей решений какому-либо суверенному государству или группе государств, ибо это было бы прямым нарушением установ­ленного Уставом принципа суверенного равенства государств. Поэто­му, в частности, Генеральная Ассамблея наделена лишь правом вы­носить необязательные для исполнения государствами рекомендации. Во-вторых, имелось недвусмысленное понимание того, что, несмот­ря на широкую компетенцию, Генеральная Ассамблея не является «мировым парламентом» и имеет право обсуждать вопросы и дела, затрагивающие международное сотрудничество государств в различ­ных областях, за исключением вопросов, входящих во внутреннюю компетенцию государств. И, в-третьих, основатели ООН ясно созна­вали, что при наличии в мире государств двух различных социально-экономических систем было бы нереалистичным и невозможным наде­лять Генеральную Ассамблею правом принимать решения по вопросам и делам, касающимся применения силы, от имени ООН. Принятие ре­шений по всем таким вопросам и делам, в частности, связанным с созданием вооруженных сил ООН и их использованием, было возло­жено на Совет Безопасности, состав и процедура голосования кото­рого исключают возможность принятия решений, направленных про­тив жизненно важных интересов государств одной из двух социаль­но-экономических систем.

Анализируя деятельность Генеральной Ассамблеи, нельзя не ви­деть, что в связи с потребностями и целями внешней политики за­падных стран на определенном этапе деятельности ООН появлялись и соответствующие доктрины и концепции. Хотя западные авторы и

претендовали на объективное и общеприемлемое толкование поло­жений Устава ООН, относящихся к компетенции и сфере полномо­чий Генеральной Ассамблеи, анализ таких концепций и взглядов ясно показывает, что они преследовали весьма определенные политиче­ские цели обеспечения господствующего положения в ООН запад­ной группы государств.

Проводя в первые годы деятельности ООН линию на подмену Со­вета Безопасности Генеральной Ассамблеей, западные страны пыта­лись «обосновать» это рядом концепций и доктрин. Так, согласно весьма распространенной концепции «динамичного толкования» Устава Организация Объединенных Наций «в целом несет ответствен­ность за поддержание мира». По утверждениям сторонников этой кон­цепции, когда Совет Безопасности действует от имени государств-членов, он поступает так в силу полномочий, возложенных на него данными государствами, а это означает, что «первоначальная ответ­ственность лежит на государствах-членах». Отсюда адепты указанной теории делают вывод, что «в случаях, когда Совет Безопасности без­действует, Ассамблея заново восстанавливает свою полную компе­тенцию»⁴.

Несостоятельность концепции «динамичного толкования» Устава ООН вытекает прежде всего из того, что она по существу полностью игнорирует Устав ООН, который четко определяет объем и сферы дей­ствия компетенции Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи в области сохранения международного мира. Естественно, ни группа государств - членов ООН, как бы велика она ни была, ни сама Гене­ральная Ассамблея как один из главных органов ООН не могут и не имеют права согласно Уставу произвольно изменять и пересматри­вать пределы компетенции такого центрального органа всей Органи­зации, каким является Совет Безопасности. Допустить обратное -значило бы признать, что соотношение компетенции двух главных органов ООН - Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи -в важнейшей сфере деятельности, касающейся вопросов войны и мира, может произвольно меняться и пересматриваться в зависимо­сти от воли большинства государств-членов, что противоречит не только Уставу ООН, но и самой природе Организации, являющейся инструментом равноправного сотрудничества государств с различным социальным строем.

Доктрина «динамичного толкования» Устава ООН понадобилась за­падным странам для «оправдания» многочисленных нарушений основ-

ного конституционного документа Организации. Лежащий в основе | этой противоправной доктрины тезис, согласно которому Генераль­ная Ассамблея может делать то, что не запрещено Уставом, использо­вался западными странами для обхода и прямого нарушения основ­ных положений Устава ООН. Именно исходя из этой доктрины, за­падные страны, опираясь на «механическое большинство» голосов в Генеральной Ассамблее, протащили без соответствующей рекоменда­ции Совета Безопасности резолюцию 492 (V) от 1 ноября 1950 г. о про­длении полномочий Генерального секретаря ООН на трехлетний срок. Эта резолюция была принята с явным нарушением Устава ООН, ста­тья 97 которого прямо предусматривает, что Генеральный секретарь «назначается Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безо­пасности». Однако такое грубое нарушение Устава ООН западные юри­сты пытались оправдать «динамичным толкованием» Устава⁵.

В первые годы деятельности ООН широко использовалась также выдвинутая известными американскими политическими деятелями Д. Ачесоном и Дж.Ф. Даллесом «доктрина компенсации», в соответ­ствии с которой в тех случаях, когда Совет Безопасности может ока- 1 заться не в состоянии действовать вследствие применения права вето, Генеральная Ассамблея должна использовать «остаточные» полномо­чия и «компенсировать» путем присвоения некоторых прав Совета Безопасности отсутствие действий с его стороны⁶.

Наиболее полное воплощение «доктрина компенсации» нашла в пресловутой резолюции 377 (V) «Единство в пользу мира» от 3 но­ября 1950 г. Сами западные ученые, например Г. Кельзен, анализи­руя резолюцию 377 (V), были вынуждены признать, что согласно Ус­таву ООН Генеральная Ассамблея «не имеет права присваивать себе некоторые полномочия и функции». Исходя из этой совершенно правильной посылки, Кельзен делает вывод, что «эта резолюция рав­носильна попытке изменить Устав путем, отличным от того, кото­рый предусмотрен в статьях 108 и 109». Другими словами, эта резо­люция представляет собой фактический пересмотр Устава ООН в нарушение порядка такого пересмотра, изложенного в статьях 108 и 109 Устава. Попытки Кельзена объяснить такой фактический пере­смотр важнейших положений Устава, относящихся к разграниче­нию компетенции Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи, правом последней «толковать» эти положения не выдерживают кри­тики и не могут быть признаны обоснованными. Еще на конферен­ции в Сан-Франциско было признано, что каждый главный орган,

в том числе и Генеральная Ассамблея, имеет право толковать толь­ко положения Устава ООН, относящиеся к сфере деятельности это­го органа, но не других главных органов, как это определенно имеет место в данном случае.

Не может быть признано правомерным и наделение Генеральной Ассамблеи в соответствии с резолюцией 377 (V) правом делать чле­нам Организации «необходимые рекомендации относительно коллек­тивных мер, включая - в случае нарушения мира или акта агрессии -применение, когда это необходимо, вооруженных сил для поддержа­ния или восстановления международного мира и безопасности». Это положение резолюции 377 (V) является прямым нарушением статьи 11 (п. 2) Устава ООН, которая, как признают и некоторые западные ученые, лишает Генеральную Ассамблею права не только «предпри­нимать действия», но и «рекомендовать действия», предоставляя та­кое право исключительно Совету Безопасности.

Наконец, незаконный характер резолюции 377 (V) вытекает из ее явного несоответствия предусмотренному Уставом ООН объему и ха­рактеру полномочий Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи. В то время как Генеральная Ассамблея является «форумом дискус­сии и обсуждения», Совет Безопасности, по признанию самих запад­ных ученых, представляет собой «орган принуждения», обладающий правом использовать силу от имени ООН. Как справедливо подчерк­нул в свое время Кельзен, Устав «устанавливает монополию силы Организации, осуществляемую Советом Безопасности, и только Со­ветом Безопасности»⁷. Поэтому попытки предоставить Генеральной Ассамблее право рекомендовать меры, связанные с использованием силы, в том числе вооруженной, от имени ООН являются грубым и явным нарушением Устава.

Несостоятельность и противоправность с точки зрения Устава ООН резолюции 377 (V) были вскрыты во время обсуждения проекта этой резолюции в Первом комитете на 5-й сессии Генеральной Ассамблеи представителем СССР, который, в частности, указал, что цель про­екта - «снять с Совета Безопасности его главную ответственность за поддержание мира и безопасности, предусмотренную статьей 24 Ус­тава. Не может быть укрепления Организации Объединенных Наций, если будет ослаблен важнейший ее орган, тот орган, которому по Ус­таву дано исключительное право бороться против агрессии, преду­преждать угрозу агрессии и применять средства, недоступные по Ус­таву никаким другим органам»⁸.

Обращает на себя внимание эволюция взглядов западных ученых и политиков в отношении оценки и значения резолюции 377 (V). Если в годы преобладания в Генеральной Ассамблее прозападного боль­шинства эта резолюция всячески превозносилась и расхваливалась на все лады, то в последние годы в связи с резким изменением соот­ношения сил и падением влияния западных стран в Генеральной Ас­самблее отношение к данной резолюции стало характеризоваться сдержанностью, а иногда и прямой критикой. Все чаще отмечается, что резолюция «Единство в пользу мира» не передала «первенствую­щую роль Совета в вопросах безопасности Генеральной Ассамблее», а только «позволила» ей принимать рекомендации по вопросам безо­пасности, если Совет «парализован» правом вето, и что Генеральная Ассамблея «никогда не обладала и не приобретала права принимать обязательные решения»⁹.

Такое изменение отношения западных стран к названной резолю­ции прямо выводится западными политиками из факта потери ими «послушного большинства» в Генеральной Ассамблее, которая, по их словам, превратилась в «громоздкую, безответственную и неуправ­ляемую машину голосования»¹⁰, где судьба западных стран «целиком находится во власти большинства голосов толпы разгневанных ли­липутов»¹¹. Более того, западные страны все чаще приходят к выводу, что резолюция «Единство в пользу мира» не служит больше полезной цели и что Генеральная Ассамблея «не должна пытаться вторгаться в компетенцию Совета Безопасности»¹². Таким образом, сами запад­ные политики и ученые вынуждены признать полную несостоятель­ность когда-то усердно протаскиваемых ими «доктрины компенса­ции» и резолюции 377 (V).

Однако западные стратеги не оставили своих попыток использо­вать деятельность Генеральной Ассамблеи в интересах узкой группы западных государств. В частности, они стремятся доказать, что с из­менением обстановки в мире неизбежной является и модификация функций органов ООН, в том числе Генеральной Ассамблеи. Осо­бенно часто подчеркивается западными исследователями роль ООН в решении разнообразных экономических, научно-технических и со­циальных вопросов. Все это имеет своей целью обосновать «необхо­димость» отхода ООН и ее Генеральной Ассамблеи от рассмотрения первоочередных задач, стоящих перед ними, - всеобщего и полного разоружения, укрепления международного мира и безопасности и других важных политических проблем. На свет появилось даже целое

течение в западной литературе об ООН - так называемая «школа функ­ционалистов», основателем которой считается американский профес­сор Д- Митрейни. В основе концепции этой школы лежит тезис, со­гласно которому «государства считают более необходимым сотруд­ничать по многим неполитическим вопросам, которые могли бы стимулировать более широкое согласие между ними, и поэтому более позитивной задачей для государств являются определение и извлече­ние выгод из функциональных областей их сотрудничества, а не толь­ко негативные попытки избежать войны»¹³. Таким образом, запад­ные ученые пытаются подвести теоретическую базу под несостоятель­ные попытки деполитизировать деятельность Генеральной Ассамблеи и всей ООН, низвести ее роль до положения обычного международ­ного органа, занимающегося техническими и экономическими про­блемами. Несостоятельность концепции такого рода очевидна, ибо только при условии успешной деятельности ООН в области сохране­ния мира могут быть решены другие, в том числе экономические и научно-технические, вопросы.

В западной литературе широкое распространение получила «кон­цепция институционализации», рассматривающая в чисто абстракт­ном плане отношения между международной организацией и ее орга­нами и международным сообществом государств или, по терминоло­гии сторонников этой концепции, «окружающей средой» такой организации. Рассматривая Генеральную Ассамблею как своего рода «международный квазипарламент», адепты этой концепции, отвле­каясь от реальных объективных условий и закономерностей развития международных отношений и существа политики участвующих в ра­боте этого органа государств, пытаются абстрактным, формалистиче­ским путем изучить взаимодействие между работой Генеральной Ас­самблеи и «поведением» правительств и других международных орга­низаций и влияние подобного взаимодействия на формулирование, соблюдение и претворение в жизнь решений Генеральной Ассамб­леи. В частности, приверженцы этой концепции чуть ли не главной проблемой считают и весьма скрупулезно пытаются выяснить, на­сколько решения Генеральной Ассамблеи «отличались бы от гипо­тетических решений многосторонней конференции того же самого со­става членов»¹⁴. Они составляют множество разного рода схем и диаграмм, показывающих, например, кривую роста участия глав постоянных мис­сий при ООН в сессиях Генеральной Ассамблеи, процент лиц с не­значительным практическим опытом, занимавших посты председа-

телей главных комитетов в течение ряда сессий Генеральной Ассамб­леи, и т.д.

Нетрудно видеть, что эта концепция не имеет никакой связи с ре­альной действительностью и призвана замаскировать отвлеченными формалистическими построениями и рассуждениями весьма непри­глядные факты и попытки западных стран использовать Генераль­ную Ассамблею в своих узкокорыстных интересах. Полная несостоя­тельность этой концепции подтверждается тем, что, как показывает практика, роль и значение Генеральной Ассамблеи определяются не теми «переменными величинами», которые указываются сторонни­ками названной концепции, а реальными объективными факторами мировой политики и основными закономерностями развития меж­дународных отношений, и прежде всего изменениями соотношения политических и экономических сил в мире.