Сутнiсть i стан фiнансового вирiвнювання

У межах кожної, навiть незначної за розмiрами, країни завжди спо­стерiгаються об'єктивнi розбiжностi у фiнансовому потенцiалi окремих територiй, особливостi складу та обсягiв дохiдної бази бюджетiв, а отже, й можливостей задоволення рiзноманiтних мiсцевих потреб. Головними загальноекономiчними причинами, якi зумовлюють регiональнi вiдмiн­ностi у формуваннi доходiв i фiнансуваннi видаткiв мiсцевих бюджетiв України, є:

- нестабiльнiсть i неузгодженiсть законодавства з питань фiнансiв, бюджету, податкiв;

- щорiчнi змiни складу доходiв i видаткiв бюджетiв;

- невизначенiсть цiлей та прiоритетiв фiнансового вирiвнювання;

- вiдсутнiсть протягом тривалого часу (до 2001 р.) стабiльного, науково обгрунтованого i прозорого механiзму бюджетного регулювання;

- нерацiональне розташування мережi бюджетних установ;

- непослiдовна полiтика щодо передачi соцiально-культурних об'єктiв з державної у комунальну власнiсть;

- вiдсутнiсть зацiкавленостi opгaнів мiсцевого самоврядування в до­датковiй мобiлiзацiї надходження доходiв до мiсцевих бюджетiв, спо­живчi тенденції у витрачаннi бюджетних коштiв.

3а результатами дослiджень, регiональна диференцiацiя доходiв i видаткiв з мiсцевих бюджетiв України насамперед зумовлена вiдмiн­ностями у рiвнях соцiально-економiчного розвитку територiй, що пов­нiстю вiдображається на обсягах валової доданої вapтocтi, створеної в peгioнi.

У зв'язку з цим як доходи, так i видатки мiсцевих бюджетiв окремих peгioнiв України мають досить значнi вiдмiнностi. Тому виникає потре­ба у проведеннi фiнансового вирiвнювання, яке спрямоване на нiвелю­вання (у певних межах) таких вiдхилень, тому що їх наявнiсть створює неоднаковi умови для надання державними органами економiчних, со­цiальних, адмiнiстративних та iнших послуг. Як вiдомо, в Конституцiї України закрiпленi piвнi можливостi для вcix громадян у здiйсненнi своїх прав, незалежно вiд того, на якiй територiї вони проживають. Спла­чуючи однаковi податки, громадяни можуть розраховувати на однако­вий рiвень надання суспiльних послуг, фiнансування яких забезпечу­ється переважно за рахунок бюджетних коштiв.

Tepмiн " вuрiвнювання" в українському законодавствi вперше з'явив­ся у 1995 р. у 3aкoнi України " Про бюджетну систему України" (ст. 16). Пiзнiше вiн трансформувався в " бюджетне вuрiвнювання" в 3aкoнi Украї­ни " Про мicцеве самоврядування в Українi" вiд 20 травня 1997 р. (ст. 1). На практицi часто застосовується поняття " фiнансове вuрiвнювання".

Плутанина у використаннi цих тepмiнiв спричинена вiдсутнiстю чiтко­го тлумачення поняття, яке свого часу не було здiйснене у вiдповiдних законодавчих актах. В економiчнiй лiтературi iнодi можна спостерiгати ототожнення фiнансового вирiвнювання з бюджетним регулюванням. У Бюджетному кодексi України також нeмaє визначення цього поняття, а застосовуються термiни " дотацiя вирiвнювання" i " коефiцiент вирiв­нювання".

Ми вважаємо, що пiд фiнансовим вирiвнюванням слiд розумiти при­ведення у вiдповiднiсть витрат бюджетiв (за економiчною i функцiо­нальною класифiкацiями) до гарантованого державою мiнiмального рiвня соцiальних послуг на одного мешканця; лiквiдацiю значних диспропор­цiй у здiйсненнi бюджетних видаткiв за окремими територiями. Але, враховуючи, що нинi у нас не розроблено i законодавчо не визначено дер­жавнi соцiальнi гарантії, метою фiнансового вирiвнювання є наближен­ня видаткiв мiсцевих бюджетiв у розрахунку на одну особу наявного на­селення до середнього рiвня видаткiв, який є у кpaїнi.

Фiнансове вирiвнювання - приведення у вiдповiднiсть ви­трат мiсцевих бюджетiв (за економiчною та функцiональною кла­сифiкацiями) до гарантованого державою мiнiмального рiвня со­цiальних послуг на одного мешканця, лiквiдацiя значних диспро­порцiй у здiйсненнi бюджетних видаткiв за окремими територiями.

3'ясування сутності й механiзму здiйснення фiнансового вирiвнюван­ня як у нашiй, так i в зарубiжних країнах свiдчить, що його слiд роз­глядати не лише як дiяльнiсть у межах бюджетної системи, пов'язану з перерозподiлом бюджетних pecypciв. У широкому розумiннi фiнансове вирiвнювання вiдображає процеси полiтичного, економiчного i соцiаль­ного значення, за допомогою яких вирiшуються загальнодержавнi за­вдання щодо забезпечення динамiчного зростання економiки, розвитку продуктивних сил, полiпшення добробуту населення, усунення розбiж­ностей у рiвнях розвитку окремих територiй, фiнансового забезпечення мiсцевого самоврядування, вирiшення нацiональних проблем тощо. Усе це нaдaє фiнансовому вирiвнюванню виняткового значення i зумовлюе його особливе мiсце у фiнансовiй системi, i в тому числi у мiжбюджет­них вiдносинах.

Гарантування вciм громадянам рiвних прав i свобод, зокрема таких як право на соцiальний захист, достатнiй життєвий рiвень, oсвiту, охо­рону здоров'я тощо, вимагає фiнансування вiдповiдних видаткiв з бю­джетiв ycix адмiнiстративно-територiальних одиниць iз застосуванням єдиних пiдходiв щодо їх кiлькiсного вимiру. Показником, за допомогою якого можна проаналiзувати територiальнi особливостi фiнансування певних суспiльних потреб, є обсяг видаткiв з мiсцевих бюджетiв (сукупних i в тому числi за роздiлами функцiональної класифікації у зiстав­леннi з кiлькiстю населення, яке проживає на територiї мiсцевого бю­джету) тобто видатки в розрахунку на одного мешканця.

Розглянемо стан фiнансового вирiвнювання в Укpaїнi на основі дина­мiки бюджетних доходiв i видаткiв. Як свiдчать данi, наведенi в табл. 6.1, протягом oстaннix шести pокiв у цiлому спостерiгалося збiльшення до­ходiв i видаткiв мiсцевих бюджетiв як в абсолютному обсязi, так i в розрахунку на одного мешканця. За перiод iз 2000 до 2006 р. доходи в розрахунку на одну особу зросли з 263, 5 грн у 2000 р. до 480, 2 грн у 2006 р., видатки - вiдповiдно з 316, 9 грн до 817, 7 грн. Разом iз тим зро­стала диференцiацiя доходiв i видаткiв з огляду на регiони. Так, у 2000 р. найнижчий piвeнь видаткiв був у мiсцевих бюджетах Чернiвецької об­ластi - 202, 3 грн на особу, а максимальний - у бюджетi м. Києва ­516, 6 грн на особу, тобто варiацiя становила 314, 3 грн. У наступнi роки розбiжнiсть мiж максимальним i мiнiмальним piвнeм видаткiв зросла i досягла у 2006 р. 1176, 7 грн, за мiнiмального значення - 670, 8 грн на oco­бу з мiсцевих бюджетiв Тернопiльської областi i максимального ­1847, 5 грн на особу з бюджету столицi. 3азначена динамiка дaє пiдставу стверджувати, що в Укpaїнi не про­водиться ефективне вирiвнювання бюджетної забезпеченостi, хоча пи­тання про необхiднiсть його здiйснення неодноразово поставало на дер­жавному piвнi. Адже за перiод 2000-2006 рр. вiдмiнностi у pозмipax видаткiв мiсцевих бюджетiв не тiльки не були лiквiдованi, або принаймнi послабленi, а вiдбулося подальше їх поглиблення. Амплiтуда коливань граничних значень видаткiв у розрахунку на одну особу наявного насе­лення залишається досить значною, розбiжностi мiж максимальним i мiнiмальним рiвнями постiйно зростають.

Диференцiацiя piвнiв сукупних видаткiв на душу населення з мiсцевих бюджетiв зумовлює вiдмiнностi в обсягах видаткiв за основ ними напрямами витрачання коштiв. Ми зупинимось лише на найважливiших iз них - тих, що безпосередньо пов'язанi із задоволенням першочерго­вих потреб громадян. Показники видаткiв з бюджетiв обласних центрiв у розрахунку на одну особу наявного населення в 2004 р. У межах функцiональної класифiкацiї видаткiв їх коливання становили:

- на oсвіту: вiд 134 грн/особув Одесi до 229 грн/особу в Ужгородi;

- на охорону здоров'я: вiд 110, 1 грн/особув Миколаєвi до 169, 6 грн/ocoбу у Хмельницькому;

- з соцiального захисту i соцiального забезпечення населення: вiд 69 грн/особу у Чернiвцях до 135, 9 грн/особу у Луцьку;

- на утримання житлово-комунального господарства: вiд 29, 5 грн/oco­бу в Xepcoнi до 107, 2 грн/особу у Днiпропетровську.

Видатки мicцевих бюджетiв адмiнiстративно-тери­торiальних одиниць України в розрахунку на одну особу наявного насе­лення, якi пiдтверджують ранiше сформульованi висновки щодо дифе­ренцiацiї зазначених видаткiв. Причому з ycix видiв видаткiв макси­мальнi значення спостерiгаються у бюджетi столицi. Так, у 2004 р. в цi­лому по Укpaїнi видатки на державне управлiння з мiсцевих бюджетiв здiйснювалися в обсязi 36 грн на одну особу i коливалися вiд 11 грн у м. Се­вастополi до 61 грн у м. Києвi.

Таблuця 5. 1.

Середнiй рiвень доходiв та видаткiв мiсцевих бюджетiв у розрахунку на одну особу наявного населення (без мiжбюджетних трансфертiв) *

* Прuмiтка. За даними: Бюджет України за 2000 piк: Стат. зб./Miнicтep­ство фiнансiв Укрaїни. - К, 2000. - С. 166; Бюджет Укрaїни - 2006: Стат. зб. /Miнicтepcтвo фiнансiв України. - К, 2006. - С. 32.

Видатки на oсвiту в середньому станови­ли 229 грн. Видатки на охорону здоров'я мали середнiй piвeнь 184 грн, коливалися вiд 154 грн у 3акарпатськiй обл. до 293 грн у столицi. Видатки на соцiальний захист i соцiальне забезпечення ма­ли сepeднє значення 132 грн, видатки на житлово-комунальне господарство - 45 грн, видаткiв на культуру i мистецтво - 28 грн на особу, видатки на фiзичну культуру i спорт в середньому дорiвнювали 10 грн на особу, видатки на будiв­ництво - 85 грн, видатки на транспорт, дорожнє господарство та зв'язок у - 33 грн.

Таким чином, фiнансування соцiально важливих видаткiв з мiсце­вих бюджетiв здiйснюється зi значними вiдхиленнями вiд середнiх по­казникiв по кpaїнi, що є наслiдком вiдмiнностей в економiчному i со­цiальному розвитку територiй, у наявнiй мережi об'єктiв соцiально­-культурної сфери, яка сформувалася протягом тривалого iсторичного перiоду. Коливання обсягiв видаткiв у розрахунку на одного мешканця означає, що потреби мiсцевого населення задовольняються по-рiзному в рiзних територiальних утвореннях.

Головним iнcтpумeнтoм проведення фiнансового вирiвнювання aдмi­нiстративно-територiальних одиниць країни нинi єбюджетнi трансфер­ти. Виняткове значення фiнансового вирiвнювання для досягнення по­зитивної економiчної динамiки в кpaїнi, реалiзацiї завдань регiональ­ної полiтики, забезпечення соцiальної справедливостi i полiтичної ста­бiльностi в суспiльствi зумовлює доцiльнiсть дотримання таких пiд­ходiв пiд час його здiйснення:

- насамперед потрiбно враховувати об'єктивно наявнi розбiжностi в економiчному та соцiальному розвитку peгioнiв, окремих населених пунктiв, особливостi їx мiсцезнаходження, природно-клiматичнi, еко­логiчнi, демографiчнi та iншi умови, якi спричинюють диференцiацiю бюджетних видаткiв;

- механiзм фiнансового вирiвнювання має бути узгоджений iз ви­значеними у чинному законодавствi цiлями та прiоритетами регiональ­ної полiтики, враховувати встановленi критерiї та перелiк депресивних територiй країни, якi потребують додаткових фiнансових pecypciв;

- вирiвнюванню видаткiв мiсцевих бюджетiв повинно передувати вирiвнювання їx дохiдної бази, як необхiдна передумова для створення

рiвних можливостей функцiонування вcix територiальних громад, тоб­то для здiйснення ними однакових видаткiв;

- важливим елементом механiзму фiнансового вирiвнювання є сту­пiнь вирiвнювання доходiв мiсцевих бюджетiв, який доцiльно встано­вити для забезпечення зацiкавленостi opгaнiв мiсцевого самоврядуван­ня у збiльшеннi дохiдних джерел;

- кiнцевою метою вирiвнювання видаткiв бюджетiв opгaнiв мiсце­вого самоврядування має бути забезпечення надання суспiльних послуг населенню кожної територiальної громади на єдиному piвнi, який га­рантується законами країни. Зазначенi засади фiнансового вирiвнювання реалiзуються у процесi формування механiзмiв надання фiнансової допомоги мiсцевим бюдже­там. Вихiдною умовою забезпечення ефективностi цих механiзмiв є за­стосування єдиних, прозорих, науково обгрунтованих пiдходiв щодо дер­жавної фiнансової пiдтримки розвитку територiй.

8 вересня 2005 р. в Укpaїнi був прийнятий Закон України " Про сти­мулювання розвитку peгiонiв", який визначив правовi, економiчнi та органiзацiйнi засади реалiзацiї державної регiональної полiтики.

Метою стимулювання розвитку peгioнiв визнано:

- забезпечення сталого розвитку peгioнiв в iнтepecax yciєї України, пiдвищення рiвня життя населення, подолання бiдностi та безробiття, формування середнього класу;

- ефективне використання економiчного, наукового, трудового по­тенцiалу, природних та iнших pecypciв, а також особливостей для досягнення на цiй основi пiдвищення рiвня життя людей, оптималь­ної спецiалiзацiї peгioнiв у виробництвi товapiв i послуг;

- створення рiвних умов для динамiчного, збалансованого соцiаль­но-економiчного розвитку peгioнiв України;

- забезпечення додержання визначених державою соцiальних га­рантiй для кожного громадянина незалежно вiд мicця його проживання; - подолання депресивного стану окремих територiй, своєчасне i комп­лексне розв'язання проблем охорони довкiлля.

У 3aкoнi вiд 8 вересня 2005 р. вперше у вiтчизняному законодавствi дано тлумачення тepмiнa " peгiон", пiд яким розумiється територiя Автономної Республiки Крим, областi, мicт Києва та Севастополя. Kpiм того, визна­чено сутнicть поняття " депресивних територiй", їх класифiкацiя та вка­занi показники розвитку, за якими територiї набувають цього статусу.

Деnресивна терumорiя - це peгioн чи його частина (район, мicто обласного значення або кiлька районiв, мiст обласного зна­чення), рiвень розвитку яких за показниками, визначеними в за­конодавствi, є найнижчим серед територiй вiдповiдного типу.