Мicт мiжбюджетних вiдносин та особливостi їх організації

Одними з найважливiших i найскладнiших проблем державних фi­нaнciв у кожнiй кpaїнi є ефективна органiзацiя вiдносин всерединi бю­джетної системи, а саме мiж бюджетом центрального уряду i бюджета­ми opгaнiв мiсцевого самоврядування; перерозподiл бюджетних ресур­ciв, зумовлений об'єктивними вiдмiнностями в рiвнях соцiально-еконо­мiчного розвитку окремих територiй; здiйснення фiнансового вирiвню­вання з метою забезпечення конституцiйних гарантiй населенню неза­лежно вiд мiсця його проживання.

Концептуальнi засади побудови мiжбюджетних вiдносин загалом за­лежать вiд економiчної системи держави i мають принциповi вiдмiнностi за умов ринкової i командної eкoнoмiк. У тоталiтарних країнах цент­ральне мicце в бюджетнiй системi займає державний бюджет, у якому перерозподiляється значна частина створеного валового продукту; мic­цевi бюджети не вiдiграють iстотної ролi i мають другорядне значення.У бюджетних системах демократичних країн акценти розставленi прин­ципово по-iншому: бюджет центрального уряду i бюджети мiсцевих влад функцiонують у межах єдиної бюджетної системи на основi розподiлу повноважень мiж органами державної влади i мiсцевого самоврядуван­ня. Причому вiдповiдно до загальносвiтової тенденцiї розвитку i змiц­нення iнституту мiсцевого самоврядування та збiльшення його впливу на суспiльнi процеси роль мicцевих бюджетiв у складi державних фiнан­ciв постiйно зростає.

Для бюджетної системи України характерний досить високий сту­пiнь централiзацiї бюджетних pecypciв, що свiдчить про зосередження основних владних повноважень на piвнi центрального уряду, нерозви­ненiсть мiсцевого самоврядування i слабкiсть його фiнансової основи ­мiсцевих бюджетiв. Причому за oстанні роки, незважаючи на ухвален­ня низки програмних документiв i нормативних aктiв, спрямованих на змiцнення фiнансової незалежностi мiсцевого самоврядування, централi­зацiя бюджетної системи посилювалася. Так, якщо у 2002 р. до державно­го бюджету надiйшло 68, 6 % доходiв зведеного бюджету Укрaїни, а до мic­цевих - 31, 4 %, то у 2006 р. це спiввiдношення становило 74, 9 % i 25, 1 %. Вiдповiдно видатки зведеного бюджету Укрaїни були профiнансованi у 2002 р.: на 58, 9 % - з державного бюджету i 41, 1 % - з мiсцевих бю­джетiв; у 2006 р.: на 62, 1 % - з державного бюджету i 37, 9 % - з мic­цевих бюджетiв.

У процесi органiзацї мiжбюджетних вiдносин їx суб'єктами висту­пають тi органи влади й управлiння, до компетенцї яких включенi пов­новаження щодо складання, розгляду, затвердження i виконання бю­джетiв. Тому в Бюджетному кодексi мiжбюджетнi вiдносини розгляда­ються як вiдносини мiж державою, Автономною Республiкою Крим i органами мiсцевого самоврядування щодо забезпечення вiдповiдних бюджетiв фiнансовими ресурсами, необхiдними для виконання функ­цiй, передбачених Конституцiєю України та законами України.

Мiжбюджеmнi вiдносини - це вiдносини мiж державою, Ав­тономною Республiкою Крим i органами мiсцевого самоврядуван­ня щодо забезпечення вiдповiдних бюджетiв фiнансовими ресур­сами, необхiдними для виконання функцiй, передбачених Кон­ституцiею та законами України. Мiжбюджетнi вiдносини виникають на стадії виконання бюджетiв.

Найважливiшою передумовою їx iснування є необхiднiсть здiйснення перерозподiлу бюджетних pecypciв усерединi бюджетної системи, яка, у свою чергу, спричинена розбiжностями мiж обсягами коштiв, акуму­льованих у бюджетах рiзних piвнiв i видiв, та потребою в них.

Пiдставою для iснування мiжбюджетних вiдносин є:

- визначений у законодавствi розподiл повноважень мiж державною виконавчою владою та органами мiсцевого самоврядування;

- гарантiя фiнансування витрат на реалiзацiю наданих повноважень з боку держав и органам мiсцевого самоврядування;

- дiючий порядок розмежування доходiв i видаткiв мiж рiвнями бюджетної системи i мiсцевими бюджетами рiзних видiв;

- фiнансова пiдтримка мiсцевих бюджетiв у зв'язку зi значними ко­ливаннями piвнiв податкового потенцiалу окремих територiй та об'єк­тивними розбiжностями в обсягах видаткiв.

Основою мiжбюджетних вiдносин є розмежування доходiв i видаткiв мiж рiвнями бюджетної системи, проведене вiдповiдно до розподiлу повноважень opгaнiв державної виконавчої влади i мiсцевого самовря­дування. Проте розмежування доходiв, здiйснене на єдиних засадах для бюджетiв вiдповiдного рiвня не дає можливостi збалансувати абсолют­но вci бюджети. Причиною цього є значнi вiдмiнностi у формуваннi до­ходiв та складi і обсягах видаткiв бюджетiв територiальних одиниць, якi мають об'єктивний характер i зумовленi:

- рiзним piвнeм економiчного розвитку господарських комплексiв aдмiнiстративно-територiальних одиниць i їх спецiалiзацiєю;

- рiзноманiтнiстю природно-клiматичних умов;

- рiзним екологiчним станом територiй;

- особливостями розтaшyвання населених пунктiв, зокрема aдмiнicтpa-

тивних центрiв;

- насиченiстю шляхами сполучення;

- кiлькiстю населення, його вiковим складом;

- сформованою протягом тривалого iсторичного перiоду мережею об'єктiв соцiальної i побутової iнфраструктури та їх станом тощо.

Вплив цих i багатьох iнших факторiв визначає рiзний податковий потенцiал, який безпосередньо впливає на формування дохiдної бази мiсцевих бюджетiв; piзну вартiсть послуг, що надають мiсцевi органи з огляду на вiдмiнностi адмiнiстративно-територiальних одиниць; неод­накову потребу в коштах, якi спрямовуються на пiдтримку соцiально незахищених верств населення, утримання об'єктiв соцiально-культур­ної сфери i т. iн.

Остаточне збалансування бюджетiв одного рiвня, яке неможливо провести лише шляхом розмежування їх доходiв та видаткiв, досягаєть­ся за допомогою бюджетного регулювання, тобто перерозподiльчих процесiв у межах бюджетної системи, шляхом:

- надання коштiв фiнансово " бiдним" територiям (форми фiнансової допомоги: вiдрахування iз загальнодержавних доходiв, мiжбюджетнi трансферти - дотацiї та субвенцiї);

- вилучення коштiв у вiдносно фiнансово " багатих" територiй (фор­ми вилучення: податки та обов'язковi платежi, передача коштiв з вiд­повiдних бюджетiв до державного бюджету).

Oкpiм перерозподiлу бюджетних pecypciв, зумовленого нepiвнoмip­ним розвитком територiй i дiєю iнших об'єктивних факторiв, мiж piв­нями бюджетної системи виникають вiдносини у процесi виконання бю­джетiв: взаєморозрахунки, взаємозалiки, фiнансування видаткiв шляхом випуску векселiв, надання бюджетних позичок та iн. 3вичайно, певною мiрою icнування таких форм мiжбюджетних вiдносин - нормальне яви­ще, проте їх переважання порiвняно з фiнансовими операцiями непри­пустиме.

Отже, рух бюджетних pecypciв у процесi мiжбюджетних вiдносин вiдбувається переважно у формi: мiжбюджетних трансфертiв (дотацiй, субвенцiй, коштiв, що передаються), взаєморозрахункiв, а також об'єд­нання коштiв бюджетiв територiальних громад для виконання спiль­них проектiв i програм (рис. 6.1).

Центральне мiсце в мiжбюджетних вiдносинах посiдають процедури бюджетного регулювання. У Бюджетному кодексi України метою регу­лювання мiжбюджетних вiдносин визначено забезпечення вiдповiдно­стi мiж повноваженнями на здiйснення видаткiв, закрiплених законо­давчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, якi мають забезпечувати виконання цих повноважень. Iншими словами, основною метою мiжбюджетних вiдносин визнається проведення пере­розподiлу бюджетних pecypciв.

ФОРМИ РУХУ БЮДЖЕТНИХ PECУPCIВ

Мiжбюджетнi Взаєморозрахунки Обєднання коштів

трансферти бюджетів

Дотації вирівнювання, Між бюджетами Для виконання

субвенції, кошти, окремих рівнів спільних проектів

що передаються, і видів і програм

інші дотації

Рис. 5. 1. Форми руху бюджетних pecypciв у процесi мiжбюджетних вiдносин

Мета регулювання мiжбюджетних вiдносин - це забезпе­чення вiдповiдностi мiж повноваженнями на здiйснення видат­кiв, закрiплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, якi мають забезпечувати виконання цих повноважень, тобто перерозподiл бюджетних ресурсів.

Організація міжбюджетних відносин і, зокрема, способи збалансування доходів і видатків бюджетів, вирівнювання бюджетної забезпеченостi територiй значною мiрою залежать вiд того, яким чином розмежо­вано доходи мiж рiвнями бюджетної системи згiдно з розподiлом повно­важень мiж державною виконавчою владою i мicцевим самоврядуван­ням. У свiтовiй практицi використовують тaкi способи розмежування дoxoдiв:

1) розподiлу податкiв та iнших доходiв мiж бюджетами рiзних piвнiв;

2) розподiлу надходжень вiд податкiв шляхом закрiплення за кожним piвнeм бюджетної системи конкретних часток податку в межах єдиної ставки оподаткування;

3) встановлення територiальних надбавок до загальнодержавних по­даткiв на користь мiсцевого самоврядування;

4) встановлення територiальних надбавок до мicцевих податкiв на ко­ристь загальнодержавних opгaнiв влади.

3астосування того чи iншого способу розмежування доходiв залежить вiд засад побудови бюджетної системи, якi, у свою чергу, визначаються державним устроєм крaїни. В умовах бюджетного унiтаризму, як прави­ло, використовуються другий i третiй iз зазначених вище способiв роз­межування доходiв усерединi бюджетної системи. Органи мiсцевого са­моврядування мають власнi доходи, збалансування мiсцевих бюджетiв досягається за допомогою передачi частини зiбраних на їх територiї за­гальнодержавних податкiв або наданням мiсцевiй владi права встанов­лювати надбавки до податкiв (у межах, визначених центральним урядом).

Бюджетний федералiзм, як правило, передбачає перший iз зазначе­них нижчее способiв розмежування доходiв, тобто чiткий розподiл податків та iнших доходiв мiж центральним бюджетом, бюджетами членiв федерацiї i мiсцевими бюджетами. Kpiм того, для бюджетного федера­лiзму характерна самостiйнiсть суб'єктiв федерацiї у встановленнi влас­них податкiв - фiскальний федералiзм. При цьому надходження до­ходiв можуть також розподiлятися мiж окремими рiвнями бюджетної системи вiдповiдно до piвнiв управлiння.

Як свiдчить свiтовий досвiд, процес формування рацiональної та ви­сокоефективної (з погляду мобiлiзацiї та витрачання бюджетних кош­тiв, забезпечення соцiальної справедливостi) бюджетної системи у феде­ративних державах вимагає тривалого часу i проходить за умов жорсто­кої боротьби рiзних груп, що лобiюють iнтереси окремих територiй. В унiтарних державах цi проблеми можуть бути вирiшенi у вiдносно ко­ротшi термiни, але за умови чiткого визначення цiлей суспiльного роз­витку i шляхiв їх досягнення. Проте потрiбно враховувати, що за умов розвитку i змiцнення мiсцевого самоврядування, якi спостерiгаються в oстаннi десятилiття в цiлому у свiтi i, зокрема, в Європi, навiть в унi­тарних країнах все бiльшого поширення набувають принципи бюджет­ного федералiзму