Примечания 6 страница. Важным условием свободной национальной самооргани­зации народов России является ее федерализация

Важным условием свободной национальной самооргани­зации народов России является ее федерализация. Расширение регионального суверенитета и местных полномочий делают ин­ституты власти и службы государства более близкими и более чувствительными к запросам различных этнических групп, жи-вущих в одном государстве. Федерализм, повышая эффектив­ность региональных экономических комплексов в использова­нии местных ресурсов, создает экономические предпосылки для самостоятельного решения народами своих национальных проблем; подразумевая развитие местного самоуправления, уменьшает возможность вмешательства центральных и регио-нальных властей в жизнь национальных сообществ, повышает ответственность местных руководителей и одновременно снижает возможность перенести ответственность за свои ошибки на другие территориальные и этнические общности, тем самым уменьшает недоверие между национальными группами и веро-ятность возникновения на этой основе конфликтов. Самоорганизация этнических общностей, не имеющих своих национально-территориальных образований на территории Российской Федерации или проживающих за пределами таких

образований, возможна, и сейчас для этого имеется правовая база в форме национально-культурных автономий (НКА). В их концептуальной основе лежит положение, что национальные права закрепляются не за территориями, борьба за которые является источником межнациональных распрей, не за общностями, а за индивидами, свободно вступающими в объединения с представителями своей национальности в целях сохранения и развития важнейших компонентов национальной идентичности — таких, как традиции, язык, самосознание и др. НКА могут развиваться в двух основных формах: экстерриториальной и территориальной.

Первоначально в национально-культурной автономии ви-дели, в первую очередь, форму политического представительст­ва этнических меньшинств в федеральных органах власти, те своеобразный вариант введения " этнических квот". В совре-менных условиях России предпочтительнее иная трактовка НКА, цели которой сосредоточены, в основном, на удовлетво­рении культурных, духовных потребностей народов. Эти цели реализуются не столько через управленческие структуры, сколько через низовую общественную инициативу и самоорга­низацию и согласуются с рядом основополагающих принци­пов, в первую очередь национального патернализма.

Таковой состоит в обязанности властей — федеральной, региональной и местной, защищать права человека в нацио­нальной сфере и оказывать преимущественную поддержку наименее защищенным этническим группам. Прежде всего, это особая группа этнических меньшинств, обозначаемая в между­народно-правовых документах как " народы, ведущие традици­онный образ жизни". Уже сама терминология свидетельствует о том, что национальная самобытность этой категории граждан наименее защищена от некоторых разрушительных влияний современной цивилизации. Особую опасность для них пред ставляет агрессивность молодого российского предпринима тельства. При слабом государственном контроле она зачастую ведет к переэксплуатации природных ресурсов, к разграблению культурных ценностей, к подрыву всей системы традиционного жизнеобеспечения малочисленных народов. Поэтому государство в лице властей разного уровня должно срочно взятьна себя задачу контроля и сохранения уязвимых этнических культур и общин, особенно в регионах Европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока.

-418-

Первооочередная государственная поддержка необходима также всем этническим категориям беженцев и вынужденных переселенцев из зон межнациональных конфликтов. Особенно остры их проблемы в районах наибольшей концентрации беженцев и переселенцев, в первую очередь, на Северном Кавказе. По всей территории Российской Федерации в обязанности

органов государственной власти всех уровней входит организация просвещения, образования и информации на родных языках народов России; финансирование и осуществление программ по сохранению и развитию национальных традиций и культуры. Государство обязано защитить своих граждан от разрушитительной пропаганды этнического насилия, фашизма, ра­сизма и ксенофобии.

Одним из элементов федерализма как системы отношений между уровнями власти в государстве является развитие мест­ного самоуправления. Так же как в отношении между феде­ральным центром и субъектами федерации подразумевается определенная степень автономии каждого из уровней власти, основанная на предельно четком разграничении компетенции каждого из уровней государственной власти, так и для отноше­ний между субъектом федерации и органами местного само­управления присуща определенная степень автономии для по­следних. Несмотря на то, что органы местного самоуправления, обладая известной степени самостоятельности, не входят в сис­тему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), они являются неотъемлемой частью государства или особым образом организованной формой народовластия.

В связи с этим хотелось бы прежде всего рассмотреть от­личия органов местного самоуправления от органов государст­венной власти и от общественных форм самоуправления, к ко-торым относится национально-культурная автономия.

Необходимо отметить, что этот уровень власти занимает

промежуточное положение между государством и населением,

поскольку ежедневно и ежечасно соприкасается с обществом и соответственно является частью государства, наиболее подверженной влиянию общественных нужд и интересов. В результате на уровне местного самоуправления мы имеем явление, связанное с двойной общественно-государственной природой этого уровня власти.

Исторически это особенно ярко проявилось в период

подготовки реформы местного самоуправления в 50-60 гг. XIX

- 419 -

века. Тогда в спорах между " западниками" и " славянофилами" проявилось именно это противоречие. Говоря об устройстве местной власти, " западники" были сторонниками полного их огосударствления и воспринимали только идею местных орга нов государственной власти как филиалов центральной власти, в то время как " славянофилы" полностью отождествляли мест­ную власть с общинным или общественным самоуправлением

Эти же противоречия между сторонниками " государствен­ной" и " общественной" природы местного самоуправления с новой силой разгорелись на Конституционном совещании в 1993 году. В результате жарких дебатов и в первом и во втором случае была принята схема, предусматривающая двойственную природу местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации предусматривает как наличие автономии в статье 12, так и наличие властных полно­мочий в статье 3. Таким образом, общественно-государствен­ная природа местного самоуправления закреплена конституци­онными нормами.

Основным признаком наличия государственной природы местного самоуправления, является право принятия общеобя­зательных норм и правил, что коренным образом отличает ме­стное самоуправление от общественных форм самоорганизации граждан, где решения имеют обязательный характер лишь для членов этих организаций. В то же время общественный харак­тер местного самоуправления предусмотрен в Конституции статьями 12, 130, 131, в которых местное самоуправление рас­сматривается как особым образом организованная форма наро­довластия, отличная от органов государственной власти.

Основными отличиями местного самоуправления от госу­дарственной власти являются:

Местная автономия (местное самоуправление) возникают с разрешения и в пределах, дозволяемых государством. Други­ми словами, местное самоуправление — власть, существующая на основе и в рамках закона. В отличие от власти государст­венной, которая сама себя совершенствует и видоизменяет. 0т государственной власти зависит и сама степень автономии ме стного самоуправления. С этой точки зрения, местное само­управление сродни самоуправлению общественному.

Местное самоуправление подразумевает наличие доста­точно широкого представительства населения в властных ин­ститутах и значительное влияние выборных органов, а так же собственных инициатив населения.

-420-

Местное самоуправление предусматривает четкое опреде­ление собственной компетенции, ресурсов и ответственности.

Таким образом, местное самоуправление, в силу своей двойственной общественно-государственной природы, может иметьогромное значение в качестве субъекта организации вза­имодействия государственных и общественных институтов и выступал, определенным гарантом социально-политической ста­бильности общества и государства.

Национально-культурная автономия — как форма самоор­ганизации граждан должна быть отнесена к формам общест­венного самоуправления, поскольку принципы, на которых она действует, полностью соответствуют принципам общественного самоуправления граждан.

Являясь разновидностью общественного самоуправления, национально-культурная автономия, обладая общими с ним признаками (добровольность, подзаконность и др.), обладает также и особенностями, отличающими ее от других форм об­щественного самоуправления (производственного, территори­ального и др.).

Как правило, организацией общественных форм самоор­ганизации граждан занимаются органы местного самоуправле­ния, так как они наиболее заинтересованы в структурирован­ном отражении общественных интересов и наиболее полном их учете. В связи с этим важно отметить тот факт, что это струк­турирование общества происходит по определенным крите­риям. И несмотря на то, что различные формы общественной самоорганизации действуют на общих для всех их принципах, они сильно различаются с точки зрения интересов, на базе ко­торых может быть организовано подобное взаимодействие.

Так, национально-культурная автономия является объеди­нением с целью сохранения и развития национальной культу-ры, языка, образования и др. Эти интересы могут совпадать территориально с территорией находящейся в ведении органов местного самоуправления, а могут занимать более широкую территорию или сама схема расселения этноса может быть дис­персной.

В связи с этим должны применяться различные формы деятельности органов местного самоуправления в области раз-вития и сохранения национальных культур, поскольку в ряде случаев национально-культурная автономия может выступать

как организационная форма деятельности граждан, а в других

-421 -

— как метод деятельности самих органов власти. Основным признаком разграничивающим эти две ипостаси национально культурной автономии является наличие компактного прожи вания определенной национальности и соотношение этой тер ритории с территорией муниципального образования.

Попробуем рассмотреть соотношение органов местного самоуправления и национально-культурных автономий при различных территориальных аспектах.

Безусловно наиболее оптимальной средой для реализации национальных интересов является совпадение границ муници-пального образования и границ компактного проживания на­циональной общины. Поскольку Федеральный Закон " Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации" предоставляет самые широкие возможно­сти с точки зрения учета национальных особенностей и тради­ций. Так в Законе предусмотрена возможность самостоятель­ного определения структуры органов местного самоуправления и разграничения их полномочий в рамках муниципального об­разования, предоставлена возможность организации практиче­ски любых муниципальных предприятий и учреждений, право самостоятельного распоряжения бюджетом муниципального образования, право принятия общеобязательных норм и правил и иные права.

В рамках этих полномочий реализация национальных ин­тересов возможна не только в области национальной культуры и языка, но и в области традиционных занятий населения, на­родных промыслов и комплексного социально-экономического развития территории.

В данном случае все зависит от самих органов местного самоуправления, насколько они сумеют реализовать потенци­альные возможности, заложенные в формирующейся системе органов местного самоуправления. Государство же обязано в соответствии с законом оказывать помощь и поддержку в орга­низации деятельности муниципальных образований.

В данном случае роль национально-культурной автономии по своей сути выполняют сами органы местного самоуправле ния и в национально-культурной автономии как организаци­онной форме органы местного самоуправления уже будут нуж даться на более высоком территориальном уровне.

Рассмотрим теперь случаи несовпадения границ муниципального образования и границ расселения национальной об

-422-

щины. Эта ситуация наиболее распространена в сегодняшней России и выражается как правило в том что на территории муниципального образования проживают несколько националь­ных общин. В другом случае национальная община может про­живать дисперсно на территории нескольких муниципальных образований.

С точки зрения организации взаимодействия органов ме­стного самоуправления и национально-культурной автономии, наиболее важным фактором является именно система расселе­ния национальной общины, поскольку именно от системы рас­селения зависят возможности реализации права на националь­но-культурную автономию. Например, в сельском районе где имеется достаточное количество компактно проживающих эт­нических групп, но разных по своей численности, нецелесооб­разно при выборах использовать систему одного многомандат­ного округа. Поскольку при подобном подходе, когда голосуют " все за всех", она неизбежно приведет к преимуществу наибо­лее крупной этнической группы.

В этой ситуации наиболее приемлемой системой выборов является мажоритарная система с одномандатными округами. Тем самым гарантируется не только представительство разных этнических групп в органе местного самоуправления, но и учет специфики самих поселений, где они проживают.

В приведенном примере достаточно ясно и другое, что в случае когда Уставом муниципального образования предусмат­ривается наличие главы местного самоуправления, то вряд ли его нужно избирать прямыми выборами.

Данный пример достаточно хорошо показывает каким об­разом могут быть использованы возможности, предоставленные Конституцией Российской Федерации в части самостоятельно­сти населения в определении структуры органов местного са­моуправления в качестве механизма снятия межнациональной напряженности.

В соответствии с современным законодательством можно использовать и другие возможности и механизмы. Однако хо­телось бы обратить внимание на то, что основной задачей ор­ганов местного самоуправления является управление муници-пальным хозяйством, а следовательно именно эти интересы должны ставиться во главу угла. Применение же механизмов описанных выше возможно в том случае если есть симптомы нестабильности в межнациональных отношений.

-423-

Наиболее оптимальной системой регулирования в рамках местного самоуправления является содействие деятельности национально-культурных автономий.

С точки зрения организации взаимодействия органов местного самоуправления и национально-культурных автономии необходимо выделять два уровня организации работы:

- внутри муниципального образования;

- и межмуниципального взаимодействия.

Первый уровень является необходимым и достаточным, если все интересы национально-культурной автономии могут быть решены в пределах одного муниципального образования Как правило, это происходит в том случае, когда практически вся национальная община проживает на территории одного муниципального образования.

Второй уровень взаимодействия характерен при дисперс­ном расселении национальной общины на территории не­скольких муниципальных образований. Причем наличие на­ционально-культурной автономии не решает в данном случае проблемы, поскольку часть важнейших вопросов развития на­ционального образования, культуры и языка находятся в веде­нии органов местного самоуправления.

От данных уровней организации отношений органов ме­стного самоуправления и национально-культурных автономий зависит выбор форм взаимодействия.

С точки зрения степени участия национально-культурных автономий в деятельности органов местного самоуправления можно выделить две основные формы: а) непосредственное участие; б) опосредованное участие.

Под непосредственными формами участия национально-культурных автономий понимается, в данном случае, участие национальных общин в выборах в органы местного самоуправ-ления и деятельности самих органов местного самоуправления через своих представителей.

Под опосредованными — организация взаимодействия че рез структуры создаваемые при органах местного самоуправле ния (депутатские комиссии, советы национально-культурных автономий, советы общественности при главе местного самоуправления или при представительном органе местного само управления), участие в территориальном общественном самоуправлении.

-424-

Сточки зрения направления взаимовлияния также можно выделить два основных вида взаимодействия: а) вертикальное взаимодействие; б) горизонтальное взаимодействие. Горизонтальное взаимодействие преимущественно применяется при организации взаимодействия между различными территориально разобщенными частями одной этнической группы или при организации взаимодействия между несколькими этническими группами, расположенными на одной тер

ритории. Как правило здесь может быть использована такая форма организации взаимодействия, как специализированные округа.

Особенно эффективна данная форма для решения задач развития национальной культуры и образования этнической общины расселенной в нескольких муниципальных образовани­ях. Создание специализированного округа подразумевает фи­нансирование решения данной задачи из бюджетов нескольких заинтересованных муниципальных образований.

Как правило создание округа подразумевает создание структурного подразделения на базе одного из муниципальных образований, которое и организует систему взаимодействия с этническими группами и национально-культурными автоно­миями.

Советы национально-культурных автономий.

Данная форма наиболее эффективна как совещательный орган при структурах местного самоуправления в муниципаль­ном образований где имеет место этническая мозаика и уже сформировались национально-культурные автономии.

Крайне важно определить нормативную базу деятельности данных органов и степень обязательности рассмотрения их ре­комендаций органами местного самоуправления. В противном случае деятельность подобных органов окажется бесцельной и безрезультатной.

Вертикальное взаимодействие подразумевает организацию взаимодействия органов местного самоуправления через пере-дачу национально-культурным автономиям определенных прав. Как правило это становиться возможным в случае наличия компактно проживающих этнических групп, когда национально-культурная автономия может обладать правами общественного самоуправления. Важным условием в данном случае является наличие инфраструктуры. Например, во многих поволжских городах существуют компактно расселенные этнические

-425-

общины татар, имеющих свои мечети, кладбища, школы и т. д. Национально-культурной автономии в данном случае могут быть переданы права по управлению и финансированию школы кладбищем и т. д..

Другим примером передачи подобных прав может служить компактные этнические поселения на территории сельского района, которым так же могут быть переданы полномочия территориального общественного самоуправления.

Важно при подобном делегировании прав предусмотреть правильную организационно-правовую форму, поскольку сами властные полномочия должны оставаться у органа местного самоуправления муниципального образования. В противном случае может возникнуть противоречие по отношению к иным национальным группам, проживающим на данной территории.

Наиболее простой формой подобного делегирования мо­жет быть передача муниципального предприятия или учрежде­ния в оперативное управление общине на основе договора.

* * *

Этнократические тенденции в деятельности местных элит и ряда национальных движений еще имеют место. Социологи­ческие исследования (на примере Северной Осетии, Татарста­на, Тувы, Якутии /Саха) показывают, что там проводится зна­чительная работа по формированию у титульных этносов этни­ческого самосознания, в том числе с использованием мифо­логизированных позитивных характеристик народа. И хотя эт-номобилизационные идеи, связанные с притеснением нети­тульных этносов в республиках, не фиксируются, но приорите­ты в средствах массовой информации данных субъектов Феде рации пока отданы не общероссийской культуре, а местному этническому самосознанию. В Осетии (Алании), где чаще дру гих республик декларируется верность общероссийским инте ресам, русские не чувствуют себя комфортно. А в Татарстане -самочувствие русского населения значительно лучше²⁷.

И все же можно утверждать, что доминирующей становит ся тенденция к успокоению национальных страстей, постепен ному переводу их из конфронтационного в созидательно стабилизирующее русло. Есть, правда направления, с которыми лидеры национальных партий связывают деятельность своих организаций. К ним относятся: призывы к созданию национальных государств по принципу языкового родства, например

-426-

планы образования государственного общества тюркоязычных народов во всем ареале их проживания, организация " Адыгэ Хасэ", стремящаяся играть роль координатора представителей адыгов и др. Однако, радикализм установок этих и им подобныхорганизаций постепенно угасает, как снижаются в целом роль и масштабы влияния национальных партий в Российской

Федерации.

О том, как сложна и потенциально конфликтна область межнациональных отношений и насколько ответственна пози­ция политиков, обращающихся, под тем или иным углом, к данной сфере, свидетельствуют трагические события в Чечен­ской Республике. Сначала за эйфорией победы " чеченской ре­волюции" не было замечено главное: любое беззаконие, осуще­ствляемое под самыми " прогрессивными" знаменами, всегда чревато политической дестабилизацией, принимающей осо­бенно опасные формы в политическом вакууме. Когда Д.Дуда-ев создавал собственную команду в органах политической вла­сти, то полностью отстранил парламент, ОКЧН, другие поли­тические партии, национальную научную и управленческую элиту. Главной целью нового режима стала безраздельная и бесконтрольная власть над людьми, над всем национальным богатством. Как своего рода " противовес" возникли оппозици­онные вооруженные группировки. Напряжение в обществе на­растало и дело шло к острому противоборству, если не к граж­данской войне. Это вовсе не оправдывает ввод российских войск в Чечню. Российское руководство сделало серьезную по­литическую ошибку, прибегнув к военной силе, вследствие че­го чеченский кризис превратился в российско-чеченский кон­фликт, принесший людские жертвы, нанесший морально-психологическую травму всему российскому обществу.

Понимая все это, как и то, что конструктивной альтерна­тивы мирному решению такого рода противоборства нет, в то же время нельзя не сказать о том, что проблема защиты кон-ституционно оформленной целостности страны, в том числе и силовыми методами, стоит не только перед нашей державой, Известно, что к вооруженной силе в случаях радикального сепаратизма прибегают и демократические государства. Вопрос о расчленении единого государственного пространства, пусть с самыми гуманными и благородными целями (восстановление " исторической справедливости", выполнение " воли народа" и т.п.) настолько сложен, причем не только и, наверное не столько в технологическом, сколько в политическом и морально-

-427-

психологическом аспектах, что, наверное, не имеет сколько нибудь универсального, и вообще, рационального решения.

Конечно же за каждым сепаратистским актом стоят чьи-то интересы (элит, социальных групп). В то же время нельзя не ощутить в этой проблеме что-то из области иррационального почти мистического. За множеством " правд", и раздуваемых на их основе мобилизационных компаний, типа, — " России надо уходить из Чечни", " Чечне — из России", " Квебеку - из Канады", " Северной Ирландии — из Великобритании", " Нагорному Карабаху — из Азербайджана", " Корсике — из Франции", " Республике Падании" — из Италии и т.п. подчас скрыты либо идеологические и политические интересы (вспомним — КПСС поставляла оружие ирландским коммунистам для боевиков из ИРА, боровшихся " за национальное и социальное освобождение"), либо экономические цели. Однако то, что нужно власт­вующей (или стремящейся к власти) элите, часто оборачивает­ся жертвами и разрушенными судьбами людей. Правда, пони­мание этого приходит с опытом. А последний, как правило, оплачивается дорогой ценой. Все эти рассуждения, конечно, не снимают необходимости выработки оптимального варианта устройства многоэтнической страны.

К сожалению и сегодня российские политики не прислу­шиваются должным образом к мнению специалистов. Например, в интервью, данном еще в начале 1994 г., когда военные дейст­вия в Чечне не начинались, известный этнолог, специалист по Северному Кавказу С.А.Арутюнов предупреждал: " Особенно опасны любые попытки силового давления на Чечню — это все равно, что прежние попытки силового давления на Афганистан. Результат будет точно такой же. Он же говорил о масштабах по­тенциальной российско-чеченской войны, возможных террористических акциях, высоком уровне жестокости и т.п.²⁹

Заметим, что затем, опять-таки до начала войны, со стра­ниц российской прессы прозвучало предложение об уходе России из северокавказских автономий (СКА) со следующей аргументацией: эмиграция из СКА создаст большие проблемы в крупных российских городах в виде криминализированных анклавов, что осложнит политическую и социально-экономическую обстановку в стране, рост национального самосознанй СКА рано или поздно приведет к потере эффективного контроля России над этими автономиями. Предлагались различные варианты, в том числе и введение системы протекторатов-

-428-

в этом призывалось опираться на мировой опыт и здравый смысл. Статья вызвала неоднозначные, в том числе критические отклики, но поставленная проблема не исчезла с повестки дня. Трагические события в Чечне заставляют все больше задумываться над ней, в том числе с позиций понимания того, что отпустить кого-либо, сохранив при этом нормальные отношения, не значит потерять, а удержать, причем силовым путем, не значит приобрести.

Понимая, что за тем или иным политическим решением стоят судьбы, людей, государственные интересы, конституци­онные нормы и принципы, в то же время, наверное нельзя от­казываться от " проигрывания" различных альтернативных ва­риантов будущей конфигурации российских границ. При этом следует учитывать не только ставший уже почти классическим пример Британского Содружества наций, но видеть емкость и многовариативность самого феномена федерализма, широкого диапазона его типологических проявлений. В этом плане инте­ресна статья " Сравнительный федерализм", написанная Д. Дж. Элейзером, директором центра по изучению федерализма Темплского университета и президента — основателя Между­народной ассоциации центров по исследованию федерализма. Определяя федерализм в широком смысле как сочетание само­управления и долевого правления через конституционное со­участие во власти, он называет разные подвиды последнего, такие как: собственно федерация, конфедерация, ассоцииро­ванная государственность, квазифедеративные формы, унии, лиги, кондоминиумы, конституционное самоуправление, кон­ституционная регионализация и т.п. Каждая из форм, подчер­кивает автор, или конкретных вариаций, предполагает свое собственное решение неких специфических проблем управле-ния, но все они призваны найти пути, позволяющие обеспе-чтить сочетание единого уровня управления с достаточным уровнем самоуправления или добиться создания системы сочастия во власти с тем, чтобы способствовать демократическо- му самоуправлению всего государства, либо его составляющих. Как знать — может какой-либо из названных вариантов окажется применим и к отечественным условиям. Одна из проблем, которая продолжает дискутироваться в научной литературе, публицистике и при обсуждении в органах законодательной власти РФ — вопрос о самом федерализме, его сущности, уровнях и механизмах реализации. Один из при-

-429-

меров этому — полемика на страницах журнала " Родина" между А.Зубовым и Д. Фурманом. Позиция первого следующая. Апелляция к историческому прошлому в попытках обосновать органичность для России идей федеративного устройства — несостоятельна, поскольку опыт прошлого — унитаристский. Идея федерации была " спущена" большевиками, как пропагандистская фикция, и теперь новая власть стремится наполнить ее демократическим содержанием. Федерация — отнюдь не универсальная отмычка к урегулированию проблем межнациональных отношений, о чем свидетельствует и мировой опыт. Контраргументы Д.Фурмана таковы. Опыт прошлого не должен тяготеть над нами, следует искать новые подходы и решения. Распад Российской империи, по его мнению, в том числе и результат отсутствия реального федерализма. Он согласен с А.Зубовым, что демократия вовсе необязательно связана с федерализмом, могут быть и устойчивые унитарные демократические респуб­лики. Но для России этот вариант не приемлем³².