Примечания 7 страница. Можно было бы, сославшись на формулировку статьи первой Конституции Российской Федерации, согласно которой Рос­сийская Федерация — Россия есть

Можно было бы, сославшись на формулировку статьи первой Конституции Российской Федерации, согласно которой " Рос­сийская Федерация — Россия есть демократическое федератив­ное правовое государство", как говорится, " подвести черту" под этой дискуссией. Однако необходимо учитывать факторы, по­буждающие к хождению в обществе различных точек зрения по данной проблеме³³.

Для отечественной общественной мысли и политической практики пока, к сожалению, традиционно характерен поиск универсальных и " формотворческих" рецептов разрешения слож­ных проблем. Без федерализма нет демократии, — категорично утверждал в декабрьской (1995 г.) статье с одноименным назва­нием в " Независимой газете" В. Шумейко, хотя на самом деле, демократии нет без правового государства с его атрибутами. Пишутся и издаются фолианты по истории федерализма в России, начиная с древних времен, когда такового не было в природе. Все это вызывает у специалистов недоумение, особенно когда такие идеи проповедуют люди, имеющие непосредственное отношение к разработке и осуществлению национальной

политики. Тем более, что и мировой опыт федерализма далеко не столь однозначен, как его подчас трактует ряд исследователей.

Об опасности механического подхода к государственно правовым формам как таковым без глубокого осмысленного

-430-

понимания их природы и функций в общественно-цивилизационном контексте ученые предупреждали с самого начала становления Российской Федерации. О том, что тезис о договорной природе федерации является не более чем мифом, писал правовед и политолог В. Пастухов. В соответствии с ним, замечал он, во главе проблемы федерализма стоит разграничение полномочий между центральной и местной властями, являю­щийся предметом соглашения между субъектами федерации. Создание федерации мыслится как бесконечный договорной процесс, в ходе которого стороны согласуют взаимную компе­тенцию. На самом деле, подчеркивал В. Пастухов, ключевым моментом в федерализме является не разделение полномочий между различными уровнями власти, а самоуправление лично­сти, индивидуальная свобода. Политическое же разделение власти происходит, согласно авторскому пониманию, прежде всего, в интересах индивидуума и представляет собой своеоб­разную институционализацию свободы с помощью специфиче­ских механизмов, включаемых федерализмом³⁵.

Вопрос о сущности и судьбе федерализма волнует и рос­сийских политиков. Весьма показательно выступление на " круглом столе", проходившим 4 июня 1996 г. в Совете Федера­ции, его председателя Е.Строева. Он поставил кардинальный вопрос о типе нового российского федерализма и о тенденциях его, во многом стихийного развития. С одной стороны, заметил Е. Строев, никто не отрицает приоритета Конституции РФ, с другой — отношения Центра и регионов строятся на договор ной основе: 14 таких договоров уже подписано, 13 находятся на стадии разработки, что позволяет говорить о России как кон- ституционно-договорной федерации. По мнению Председателя Верхней Палаты, если один — два таких договора, заключен-ных в порядке эксперимента можно оправдать, то массовость здесь приводит к стихии, которая в состоянии захлестнуть страну. Тем самым от конституционного принципа разграни- чения полномочий мы уходим фактически к асимметричной,

договорной федерации, отметил Е.Строев.

Таким образом на уровне высшей законодательной власти была проговорена проблема, которая уже обсуждалась среди аналитиков в различных ракурсах. Высказывались в частности, точки зрения о том, что российский федерализм должен быть не договорным, а только конституционным³⁶. Представляет интерес статья Г.Г.Чинарихиной, которая построила систему ар-

-431 -

гументов " за" и " против" договорной федерации. Понимая вынужденность ряда акций, работающих " за", автор утверждает, что договор как способ разграничения полномочий и предметов ведения между субъектами федеративных отношений с политико-правовой точки зрения несостоятелен и несет в себе угрозу сворачивания федерализации. Обстоятельства, вынуждающие к заключению двусторонних договоров, подчеркивает Г. Чинарихина, порождаются не сильными, а слабыми сторонами российской государственности. Утверждение договорной практики в ее сегодняшнем виде только продлит время их существования и " нормальная" федерация отодвинется в запредельное будущее и пока не поздно, нужно, по меньшей мере, скординировать, а по большому счету — кардинально изменить вектор государственного строительства³⁷.

Правда, понять и сказать — легче, чем исправить результа­ты непродуманных действий. К сожалению, принятие новой Конституции Российской Федерации не привело к автоматиче­скому снятию проблемы " суверенитета" отдельных ее субъектов. Так например, в Конституции Республики Башкортостан, принятой 24 декабря 1993 года — сразу после принятия Кон­ституции РФ — оставалась статья о Башкортостане как " суве­ренном государстве". Конституция Ингушетии определяет пра­вомерность действия общероссийских законов и нормативных актов на территории республики только, если они не противо­речат " суверенным порядкам" Ингушетии. Кроме того, в нару­шение норм Основного Закона РФ, в Конституции Ингушетии закреплена собственность на недра, землю и другие природные ресурсы. Особенную " лихость" в этом проявила беспредельно суверенизирующая Республика Калмыкия: в своем Степном уложении (Конституции) она объявляет землю, недра, расти тельный и животный мир, водные ресурсы и воздушное про­странство на всей территории Республики " исключительным достоянием (собственностью) народа Калмыкии" ³⁸.

Как уже отмечалось, особые отношения сложились между органами Центральной власти РФ и органами власти Респуб лики Татарстан. За последние два года была проделана большая конструктивная работа по преодолению правового несоответствия Конституций РФ и одного из ее субъектов, закончившаяся подписанием 15 февраля 1994 года Договора Российской Феде рации и Республики Татарстан " О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между орга

-432-

нами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан". Главное в нем - сохранение целостности единого правового пространства России. Однако, " расстыковочные узлы" остались. В частности, в толковании Договора руководством РТ акцент делается на договорность федерации (Татарстан " объединяется", а не входит, как предусматривается мировой практикой федерализма), подчеркивается право республики быть самостоятельным субъектом международных и внешнеэкономических отношений. Не отработаны пока еще механизмы общегосударствен­ного бюджетного федерализма. Это приводит к тому, что, по­лучая из федерального бюджета значительные финансовые средства, РТ пытается " дозировать" нормативы отчислений в общероссийскую казну, что вызывает справедливые нарекания со стороны ряда субъектов Российской Федерации.

Понимая всю специфику и уникальность нашего много­национального государства, в исторической памяти народов которого имеются " государственнические архетипы", со всеми их атрибутами, в то же время нельзя игнорировать и общеми­ровые тенденции развития.

Поскольку эта тема специального исследования, обратим внимание лишь на некоторые ее аспекты. Все, без исключения, мировые федерации, представляют собой отнюдь не объедине­ния суверенных государств (что характерно для конфедераций, продемонстрировавших нестабильность и кратковременность существования), а единое, целостностное государство. Никакая часть целого (субъект федерации) не превалирует над этим це­лым. Как правило, федеративная форма государственного уст­ройства не связана напрямую с разрешением национального вопроса. Магистральной тенденцией современного федерализма является (при сохранении прав и полномочий субъектов) интеграционная политика. Ни в одной Конституции нет права выхода, а подобные попытки подавляются силой. У субъектов федерации, нет верховенства на своей территории, они не суверенны, нет у них, как правило, и права выступать в международном общении. Разграничение предметов ведения между фе-дерацией и ее субъектами в зарубежных странах регламентируется на законодательном уровне. Можно утверждать, что во всех мировых федерациях жестко просматривается исполнительная вертикаль, и, если, называть вещи своими именами, речь идет по существу, о местном самоуправлении с предельно

- 433 -

расширенными прерогативами и действенными системами удовлетворения этнокультурных запросов жителей той или иной территории.

Стоит сказать несколько слов об автономии как весьма эффективном институте урегулирования национальных проб лем. Сразу обратим внимание на то, что автономия предостав ляется определенным территориям, то есть всему проживающе му в регионе населению, а не какой-то этнической группе Другими словами — этничность выведена из системы государ ствообразующих компонент³⁹. Существует определенная типо-логия автономий — территориальной, экстерриториальной, культурно-национальной с ее подвидами — персональной, корпоративной и др. Во всех случаях предполагается наличие механизмов, направленных на удовлетворение духовных по­требностей различных этносов, населяющих государство, со­хранения их самобытности, в первую очередь языка, культуры, традиций. В некоторых странах имеются органы, представ­ляющие на общегосударственном уровне интересы той или иной этнической группы (Шведская народная ассамблея, Са­амский парламент, Советы национальных меньшинств в Авст­рии и т.п.). Имеются определенные " преференции" для автоно­мий в налоговой, экономической и иных сферах жизни в целях интересов коренных этносов, их населяющих. Как правило, все это — уровень местного самоуправления, учитывающего этно­культурный и региональный факторы⁴⁰.

В этой связи не могут не вызывать удивления те акценты, которые расставляет для широкой аудитории слушателей " Мая­ка" уже упоминавшийся Н.Медведев, (ныне независимый депу­тат от Мордовии), — где он вел радиопрограмму о националь­ных отношениях. Так, в передаче от 19 февраля 1996 г., депутат настойчиво проводил идеи об " этническом самоопределении" как способе разрешения национальных проблем, ссылаясь при этом, в частности на пример Страны Басков в Испании. Но, во-первых, ее статус соответствует самоуправленческой модели с национальной " насадкой" (местное гражданское право, знание языка области, своя муниципальная избирательная система, специфическая налоговая политика и т.п.), а во-вторых то, что творится в этом регионе, в частности террористическая деятельность националистических группировок, в первую очередь ЭТА, отнюдь не " вдохновляет" ни жителей Испании, ни все, мировое сообщество. Стоит ли транслировать подобный " опыт" для России?

-434-

Ни унитаризм, ни федерализм, даже в самых демократиче-ских странах (не говоря уже о ряде афро-азиатских государств, где этно-трайбалистские конфликты уносят тысячи человеческих жизней) не предотвращают полностью от опасности сепаратизма и этнократизма в его крайних, радикалистских формах.

Что ж, видимо национальный " вопрос" просто невозможно " решить" раз и навсегда⁴¹. Уходящие в сферу чувств, подсознания, в чем-то и в биосоциальную природу человека, процессы этнической самоидентификации как на личностном, так и груп­повом уровне, часто имеют свою " программу" и могут проявлять­ся в самых разных ипостасях. Как нельзя, учитывая и природ­ный дуализм человека, построить идеальное общество, вряд ли возможно выработать рецепты по полной гармонизации сферы межнациональных отношений в рамках общей цивилизационной парадигмы и ценностей планетарного характера, с которыми че­ловечество готовится вступить в XXI век. Однако, сделать мак­симум возможного в этом направлении необходимо.

В результате напряженной работы большого творческого коллектива была подготовлена концепция государственной на­циональной политики Российской Федерации, которая 15 ию­ня 1996 года была утверждена Указом Президента РФ. Пони­мая важность принятия концепции и отдавая отчет в том, что дело за тем, чтобы выработать действенные механизмы пре­творения ее положений в жизнь, в то же время нельзя не видеть, что она все же является документом переходного периода.

В первую очередь, это связано с проблемой совершенство­вания государственного устройства России. Его оптимизация осуществляется на основе принципов федерализма, учитываю­щих сбалансированное соотношение современных социально-экономических и политических реалий и накопленного исто­рического опыта. Этот процесс не преследует цели " губерниза-ции" республик или наоборот, " республиканизации" краев и областей, но есть проблема, от которой, в перспективе, уйти невозможно. Нужно поставить вопрос прямо — может ли быть жизнеспособна в будущем федерация, состоящая из 89 субъек-тов, которые не только разнотипны, но и неодинаковы по эко-номическому потенциалу?

Можно утверждать, что так или иначе, рано или поздно,

возникнет необходимость нового территориального деления, когда субъектом Российской Федерации станет не образование, часто формировавшееся весьма произвольно, без опоры на такие критерии как уровень социально-экономического развития,

-435-

обеспечения интересов всех этнических и этнографических групп (например, старожилы-промысловики Восточной Сибири — более " коренное" население, чем многие нерусские народы) и т. п. Таким образом, речь пойдет о своего рода " корреляции" субъекта федерации по региональному " ранжиру" — с учетом комплекса факторов природно-климатического, экономического, социокультурного характера, " работающих" на процесс жизнеобеспечения жителей данной территории. Может быть (скорее всего), это потребует укрупнения существующих субъектов. Об этом в свое время писал Ф. Кокошкин, считавший, что путь к подлинной федерации лежит через активность " снизу", когда существовавшие губернии не будут удовлетворять бытовым и экономическим потребностям и встанет необходимость их ук-рупнения в более обширные области, с учетом интересов мест­ного населения, всех социальных и национальных групп, с воз-можным последующим расширением компетенции новых обра­зований. Но и это главное — все предполагалось делать легитим­ными методами, через соответствующие правовые процедуры.

Представляется, что вышесказанное — вполне возможная перспектива для России. Это понимают не только " теоретики", но и наиболее решительные практики. К таковым относится, например, губернатор Свердловской области Э.Россель. Он считает, что Президент, Правительство России должны иметь " под сукном" готовую разработанную концепцию: деление Рос­сии по территориальному принципу, с точки зрения особенно­стей национальности, культуры, экономики, географии. Рос­сель полагает, что этот вопрос можно решить быстро, путем соответствующего указа, проект которого он в свое время по­сылал в соответствующие структуры, но поддержки не нашел.

Думается, что указами, в одночасье, или даже изменениями Конституции в ту или другую сторону, проблемы не решить. Нужно время, смена ментальности общества в целом. Хотя пе­ред властью будет, как одна из самых актуальных стоять, задача приведения государственного устройства Российской Федера ции в соответствие ее национальным интересам и интересам ее национальной безопасности. Достичь действительно оптималь ного устройства России можно на путях поступательного движе ния по пути демократических реформ. Это предполагает разви тие " многоканальных" диалоговых взаимоотношений общества и государства, действительного уважения к правам личности

Именно в движении по такому пути — залог успеха в достиже нии благополучия полиэтнической страны и ее граждан.

-436-