![]() Главная страница Случайная страница КАТЕГОРИИ: АвтомобилиАстрономияБиологияГеографияДом и садДругие языкиДругоеИнформатикаИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеталлургияМеханикаОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРелигияРиторикаСоциологияСпортСтроительствоТехнологияТуризмФизикаФилософияФинансыХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника |
Совершенствование информационного обеспечения землеустройства
Для совершенствования информационного обеспечения землеустройства: совершенствуют формирование, ведение и распоряжение государственным фондом данных, полученных в результате землеустройства; вводят в практику подготовки на базе государственного фонда данных информации о топографической, почвенной, геоботанической и иной землеустроительной изученности территории Российской Федерации и на этой основе прогнозируют развитие землеустройства; обеспечивают гласность в реализации государственной политики в сфере землеустройства, проводят консультационно-разъяснительную работу среди населения о сути землеустроительного обеспечения земельных преобразований, о правах граждан на возбуждение ходатайства на проведение землеустройства и способах реализации этих прав, а также оказывают практические консультационные и иные услуги по конкретным вопросам разработки и осуществления землеустроительной документации; готовят каталоги земельных участков, находящихся в фонде перераспределения земель, и систематически их публикуют в средствах массовой информации; обеспечивают доступность землеустроительной информации для всех пользователей, но в рамках ограничений, вызываемых правовыми проблемами и проблемами конфиденциальности; упорядочивают платное использование сведений, содержащихся в землеустроительной документации, не допуская, чтобы плата была бременем для пользователей; систематически осуществляют мониторинг земель, оценку их как средства производства в сельском хозяйстве для целей налогообложения и других; организуют взаимодействие между информационными системами разного уровня. Кроме этого одним из важных направлений информационного обеспечения землеустройства должно стать формирование правовой и научно-технической документации, изучение и внедрение в производство новых технологий и передового опыта, проведения землеустроительных работ с целью своевременного обеспечения этой информацией разработчиков и потребителей землеустроительной документации. 11.10. ОБЕСПЕЧЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В СФЕРЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА Государственная деятельность в области обеспечения международного сотрудничества в сфере землеустройства должна быть направлена: на расширение информационного обмена в сфере землеустройства; содействие в обучении и стажировке российских специалистов по землеустройству в зарубежных компаниях и фирмах по землеустройству; „ привлечение зарубежных инвестиций, кредитов и грантов, технической помощи, расширение взаимодействия по проведению совместных пилотных проектов по отработке технологий в проведении землеустройства, в том числе по разработке и внедрению проектов применения спутниковой системы межевания земель, по внедрению механизмов земельного рынка в сельское хозяйство на основе проектов территориального землеустройства. 11.11. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПОДГОТОВКИ, ПЕРЕПОДГОТОВКИ И ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ КАДРОВ В ОБЛАСТИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА И КАДАСТРОВ Задачи, поставленные перед Роснедвижимостью на 2006— 2011 гг. по созданию кадастра объектов недвижимости, а также увеличение численности территориальных органов и земельно-ка- дастровых палат в 2006 г. на 22 тыс. чел., требуют дальнейшей организации работы по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров. Для совершенствования системы высшего профессионального землеустроительного образования Российской Федерации необходимо осуществить следующие мероприятия: разработать прогноз потребности и уточнить государственный заказ (контрольные цифры приема студентов) на подготовку специалистов в соответствии с новыми требованиями ведения производства в области землеустройства и кадастров; оптимизировать численность вузов учебно-методических объединений (УМО) по регионам, провести их аттестацию с целью установления качества получаемого землеустроительного образования и разместить государственный заказ на подготовку специалистов; разработать новые государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования (ГОС ВПО) и примерные учебные планы по землеустроительным специальностям и направлениям; открыть новую специальность (специализацию) «Кадастр объектов недвижимости»; развить университетский комплекс «Государственный университет по землеустройству», организовать в структуре университета институт повышения квалификации и переподготовки кадров, а также совместные кафедры и филиалы кафедр университета на производстве. Организацию и управление деятельностью всех учебных центров Роснедвижимости и факультетов переподготовки кадров вузов должны осуществлять: общее руководство и координацию — Роснедвижимость; методическое руководство — Учебно-методическое объединение вузов России по образованию в области землеустройства и кадастров; учебно-методическое обеспечение, повышение квалификации кадров и переподготовку специалистов — Государственный университет по землеустройству; переподготовку госслужащих — Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. В целях улучшения кадрового состава Роснедвижимости следует: разработать в 2007 г. Концепцию и Программу подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров Роснедвижимости на 2008—2012 гг. и осуществить их; организовать проведение систематических расширенных заседаний коллегий Роснедвижимости и совета учебно-методического объединения вузов Российской Федерации по образованию в об- ласти землеустройства и кадастров по вопросам развития профессионального образования на перспективу; провести аттестацию кадров территориальных органов и подведомственных организаций Роснедвижимости с целью установления профессиональной пригодности выполнения работниками поставленных производственных задач и формирования плана подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров на перспективу; наладить взаимодействие Роснедвижимости, территориальных органов и подведомственных предприятий, организаций и учреждений агентства с высшими учебными заведениями УМО в области землеустройства и кадастров для ведения совместной профори-ентационной работы, организации целевого приема граждан на обучение, создание совместных баз производственных и учебных практик, трудоустройства выпускников и т. п. 12. ГЕОДЕЗИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Ш Одна из важнейших стратегических целей государственной политики в области создания условий устойчивого экономического развития Российской Федерации — эффективное вовлечение земли и иной недвижимости в гражданский оборот, стимулирование инвестиционной деятельности на рынке недвижимости в интересах удовлетворения потребностей общества и граждан. В Российской Федерации существует ряд препятствий к осуществлению эффективного государственного управления земельными ресурсами. Огромное число объектов недвижимости, подлежащих государственному учету, требует применения наиболее эффективных методов определения координат географических объектов, основанных на современных спутниковых, геоинформационных и цифровых технологиях сбора и обработки информации. В то же время наличие избыточных ограничений на точность определения координат географических объектов не позволяет обеспечить свободный доступ к пространственным данным об объектах недвижимости. Под понятие «географический объект» попадает любой объект природы и общества, в частности реки, дачные и садово-огородные земельные участки, леса и парки, шоссе, проселочные и грунтовые дороги, линии электропередачи, жилые дома и т. д. По космическим снимкам высокого разрешения (1 м и лучше), открыто распространяемым иностранными государствами, в том числе и на территорию России, можно составить карту в масштабе 1: 10 000, которая позволит определять координаты объектов с точностью не хуже 5 м, что превышает установленную в перечнях сведений, подлежащих засекречиванию, введенных приказами Минобороны России, Роскартографии и Росземкадастра, предельную для несекретных материалов точность определения координат в 30 м. Современная спутниковая аппаратура, установленная на мобильных платформах, в абсолютном режиме обеспечивает определение координат в 6—10 раз точнее, чем это предусмотрено указанными ограничениями для несекретных объектов, а профессиональные геодезические системы, используемые Роснедвижимос- тью, позволяют получать координаты точек местности с еще более высокой точностью. Таким образом, назрела необходимость внести соответствующие изменения в Перечни сведений, подлежащих засекречиванию, в Вооруженных силах Российской Федерации, Роскартогра-фии и Росземкадастре. Это необходимо для формирования государственного информационного ресурса, содержащего публичные сведения обо всех видах недвижимого имущества Российской Федерации, отнесенные к единой геоинформационной основе; развития отечественной науки и техники в сфере спутниковой навигации; обеспечения безопасности транспортных процессов; получения экономических выгод при всех видах использования природных ресурсов и управления транспортными объектами. Координатами кадастра объектов недвижимости, государственного мониторинга земель и землеустройства обеспечивают в соответствии с Федеральными законами «О геодезии и картографии», «О Государственном земельном кадастре», «О землеустройстве» и Положением об осуществлении Государственного мониторинга земель, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2002 г. В соответствии с п. 3 решения руководителя Роскартографии от 4 апреля 2005 г. «О создании и использовании местных систем координат для целей ведения Государственного земельного кадастра», согласованного с Генеральным штабом Вооруженных сил Российской Федерации и Роснедвижимостью, работы по Государственному земельному кадастру, мониторингу земель и землеустройству выполняют в государственных и местных системах координат. При этом государственные системы координат применяются в случаях: когда возникает необходимость координатного описания какого-либо объекта, расположенного более чем в одном административном районе или на площади более 5000 км2, как единого целого; необходимости картографирования территории более одного административного района или площади более 5000 км2 в масштабах 1: 200 000 и мельче. В качестве государственной системы координат используют систему геодезических координат, введенную постановлением Совета министров СССР от 7 апреля 1946 г. (СК-42). После завершения Роскартографией организационно-технических мероприятий, необходимых для перехода к использованию системы геодезических координат 1995 г. (СК-95), ее будут использовать в качестве государственной системы координат. Систему координат 1963 г. (СК-63) в соответствии с постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 25 марта 1987 г. для получения новой продукции в целях ведения Государственного земельного кадастра, осуществления государственного мониторинга земель и землеустройства не используют. Для координатного обеспечения задач Роснедвижимости используют ранее установленные местные системы координат (МСК) при условии, что их качество обеспечивает решение задач Роснедвижимости. Максимальные объемы геодезических работ выполняют при межевании земельных участков. При этом, учитывая недостаточную плотность пунктов государственной геодезической сети и ее плохую сохранность, возникает необходимость в создании опорных межевых сетей (ОМС), построенных менее чем на 30 % территории, занятой поселениями всех типов, и менее чем на 5 % межселенных территорий. В целях обеспечения внедрения единого системного подхода к развитию ОМС в регионах Роснедвижимостью принято решение о необходимости создания ОМС на основании соответствующих технических проектов. Завершаются работы по разработке технических проектов ОМС по 27 субъектам Российской Федерации. Разработаны и реализуются проекты создания спутниковых систем межевания земель Москвы и Московской области (проект «Москва»), Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Проект «Москва» развивается в соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Швейцарской Конфедерации об оказании финансовой помощи в форме гранта от 30 марта 2001 г., одобренным Правительством Российской Федерации от 9 июля 2001 г. Общая сумма гранта, предоставляемого Правительством Швейцарии для финансирования поставок приборов, оборудования и технологий, а также услуг по обучению и оказанию технической помощи российскому персоналу, составляет 4, 9 млн швейцарских франков. Спутниковые дифференциальные системы предназначены для определения местоположения объектов на местности с точностью 1—2 см. Название «Спутниковая система межевания земель» отражает ведомственную принадлежность, а не особую технологию координатных определений. Тем не менее спутниковая система межевания земель Москвы и Московской области — первая в России спутниковая дифференциальная система, которая соответствует современным представлениям в мире о подобных системах. Основным назначением системы является обеспечение выполнения в регионе государственных функций в части установления и закрепления границ административно-территориальных образований, упорядочения границ существующих и установления границ новых земельных участков, определения их размеров (площадей). Сведения, полученные с использованием системы, позволят сформировать Единый государственный реестр земель, выполнить регистрацию прав на земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимого имущества, обоснованно и в полном объеме начислить земельный налог и арендную плату за пользование землей, осуществить земельный контроль, выполнить иные функции государственного управления земельными ресурсами. Внедрение проекта позволит в 3—4 раза повысить производительность труда и обеспечить ежегодный рост сбора платежей за землю в 1, 5 раза. Создаваемая система представляет большой интерес не только для ведения земельного кадастра на территории Москвы и Московской области, но и для выполнения всех видов топографо-гео-дезических, картографических и инженерно-изыскательских работ. Получение заинтересованными организациями дифференциальных поправок позволит повысить эффективность эксплуатируемых спутниковых геодезических систем за счет увеличения объема совместно обрабатываемой информации. Внедрение системы не менее чем в 3—5 раз ускорит создание государственной геодезической основы. К пользователям услуг системы относятся также организации, эксплуатирующие средства наземного, речного, морского и воздушного транспорта, а также организующие движение с использованием указанных средств. Спутниковая система межевания земель Москвы и Московской области находится на стадии сертификации. 19 С.Н.Волков 13. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫХ РАБОТ 13.1. ПРИНЦИПЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ТРЕБОВАНИЯ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫЕ К НИМ Организация рационального использования земель и их охраны, территориальная организация и размещение производства являются одновременно сферами территориального планирования и землеустройства. Кроме того, территориальное планирование и землеустройство — это главные составные части системы управления земельными ресурсами, без которых невозможно организовать рациональное использование земель и их охрану. Поэтому основные цели землеустройства и территориального планирования, принципы и требования, предъявляемые к ним, очень близки. При проведении землеустройства необходимо исходить из следующих принципов. 1. Первоочередное решение природоохранных задач, что требу 2. Максимальный учет природных, эколого-хозяйственных 3. Приоритет природоохранного и сельскохозяйственного землевладения и землепользования при перераспределении земель между категориями земельного фонда, земельными собственниками, пользователями и арендаторами, а также отдельными видами угодий, что вызывает необходимость обоснования при землеустройстве и территориальном планировании интенсивности использования земли, защиты сельскохозяйственных угодий от изъятия для несельскохозяйственных целей, консервации нарушенных земель. 4. Соблюдение требований законодательства, что вызывает необходимость установления при землеустройстве и территориальном планировании определенного правового режима и условий землепользования, строгого следования землеустроительному процессу, создания организационно-территориальных условий для регулирования земельных отношений. 5. Комплексный характер организации территории и производства, что определяет необходимость обеспечения пропорциональности и сбалансированности между выделяемой землей (с ее количественными и качественными характеристиками) и фондовооруженностью, трудообеспеченностью, технической оснащенностью и другими параметрами предприятий, а также своевременного и обязательного создания необходимой производственной и социальной инфраструктуры для обеспечения процесса производства. 6. Экологическая, экономическая и социальная эффективность организации территории, что требует обоснования всех мероприятий по совершенствованию землепользования и землеустройства. 7. Обеспечение стабильности землепользования и сохранение устойчивых элементов организации территории (дорог, лесополос, севооборотов и др.), что обусловливает приспособление организации производства и труда при землеустройстве к сложившемуся организационно-территориальному каркасу. К документам землеустройства и территориального планирования предъявляют следующие требования: директивный, нормоустанавливающий, правовой характер, что определяет необходимость их соответствующего утверждения с целью придания документации юридической силы; регулирующий, регламентирующий, а не декларативный статус документации, что требует установления правового режима и строгих рамок разрешенного использования земель, внутри которых допускается достаточно широкий диапазон возможного землепользования; адресность информации, содержащейся в документах землеустройства и территориального планирования, относящей содержащиеся в них требования, нормы и правила, территориальные регламенты конкретным участникам градостроительной и землеустроительной деятельности, имеющим необходимые полномочия и несущим ответственность за выполнение этих требований; обязательность разработки документов территориального планирования административно-территориальных образований различного уровня, их функциональная и информационная увязка, а также систематичность составления и обновления; обязательность разработки землеустроительной документации при любом перераспределении земель и изменении организации производства и территории; публичное, открытое составление, рассмотрение, обсуждение и утверждение документов землеустройства и территориального планирования, а также внесение в них соответствующих изменений; необходимость использования географических информационных и земельно-информационных систем, а также графической информации о пространственных условиях землепользования и размещении земельных участков и иных объектов недвижимости в цифровом виде. 19* Учет требований, предъявляемых к землеустройству и территориальному планированию, позволит: обеспечить правовые гарантии на разрешенное использование земли в целях инвестирования проектов строительства в границах выделенных зон и земельных участков; реализовать возможность вступления в права долгосрочного владения земельными участками до начала проектных работ, что создает условия для ипотечного кредитования под залог земли; сократить сроки получения согласований и разрешений на проведение инвестиционно-строительной деятельности и уменьшение связанных с этим издержек; урегулировать экологические и эстетические проблемы (качества среды проживания); обеспечить возможность повышения эффективности городского землепользования за счет изменения зонирования и переориентации существующих зон на иные виды использования, а также резервирования свободных территорий под расширение застройки; повысить эффективность использования земель и обеспечить их охрану за пределами поселений на основе проведения работ по изучению земель, землеустроительному проектированию и контролю за развитием сельского землепользования. Действующее законодательство предусматривает возможность территориального планирования и планирования рационального использования земель и их охраны соответственно на основе градостроительной и землеустроительной документации. При этом градостроительная документация ориентирована в первую очередь на оптимизацию размещения объектов капитального строительства, установление правил землепользования и застройки на территории поселений или в интересах развития поселений. Как было отмечено ранее, по закону сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения, земли лесного, водного фондов, земли запаса, большая часть особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов) не охватываются градостроительными регламентами и должны планироваться и осуществляться на основании землеустроительной документации. Исходя из этого, необходимо увязать разработку схем территориального планирования различного уровня (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальный район) с аналогичными схемами землеустройства. Предлагаемый порядок взаимосвязи градостроительной и землеустроительной документации показан на рисунке 13.1. Данный порядок предусматривает одновременную и технологически взаимосвязанную разработку схем территориального планирования и схем землеустройства соответствующих уровней. При этом первым этапом этой работы должны служить материалы
Схема землеустройства территории субъекта Российской Федерации
Схема территориального планирования муниципальных районов (размещения объектов капитального строительства местного значения) Территория поселений (городских округов) Правила землепользования и застройки Схема землеустройства муниципального или иного административно-территориального образования Т Территория вне поселений ♦ Карта (план) объекта землеустройства
Градостроительные регламенты Порядок применения и внесения изменений Проект внутрихозяйственного землеустройства
Проект межевания территорий Градостроительный план земельного участка Рабочий проект на осуществление землеустроительных мероприятий по организации рационального использования земель и их охране Рис. 13.1. Взаимосвязи градостроительной и землеустроительной документации установления границ муниципальных и иных административно-территориальных образований и предварительные сведения по разграничению земель по формам собственности, содержащиеся в схемах землеустройства. Градостроительная документация нижнего уровня, начиная с Генерального плана поселения (городского округа), должна охва- тывать территории городских и сельских поселений. Рациональное использование земель и их охрану на межселенных территориях, за чертой поселений и прежде всего земель сельскохозяйственного назначения и иных категорий земельного фонда организуют на основе схем и проектов землеустройства, как это принято в мировой практике. 13.2. ИЗУЧЕНИЕ СОСТОЯНИЯ ЗЕМЕЛЬ Состояние земель изучают в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии и использовании. Изучение состояния земель включает: геодезические и картографические работы; почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания; оценку качества земель; инвентаризацию земель. Геодезические и картографические работы. Материалы геодезических и картографических работ являются планово-картографической основой всех видов землеустроительных действий, осуществления количественного и качественного учета земель, анализа состояния их использования, ведения мониторинга земель, постановки земельных участков на кадастровый учет. Информационное содержание и масштабы устанавливают с учетом конкретных целей и назначения планово-картографических материалов. Для городов и поселений целесообразны масштабы 1: 1000 и 1: 2000, в ряде случаев — 1: 500 и 1: 5000; для межселенных территорий основных земледельческих районов — 1: 10 000—1: 25 000, для разработки рабочих проектов — 1: 1000— 1: 5000, схем землеустройства — 1: 50 000—1: 100 000, региональных схем — 1: 300 000 и мельче. Период обновления планово-картографических материалов при современных темпах изменений характеристик состояния земель в зависимости от местоположения регионов и проявления негативных процессов должен составлять 5—10 лет. На урбанизированных территориях, на территориях интенсивной разработки полезных ископаемых сроки обновления планово-картографических материалов должны быть короче. Планируемые крупные мероприятия по землеустройству, полной инвентаризации земель, как правило, обеспечивают новыми планово-картографическими материалами. Основные направления совершенствования геодезических и картографических работ следующие: разработка предложений по отражению на картах (планах) дополнительной информации, касающейся объектов недвижимости, линейных сооружений, коммуникаций, других необходимых элементов, с одновременным исключением информации, потерявшей свою актуальность, для чего необходимо разработать и внедрить в производство «Условные знаки, применяемые при землеустройстве»; четкая регламентация установления масштабов съемок и издания карт (планов) с учетом конкретных целей их использования и вида землеустраиваемой территории (межселенные территории, территории поселений и др.), специфических природных и иных условий (земледельческие районы, в том числе с орошаемым земледелием, возделыванием технических культур, зоны пустынь и полупустынь, районы Крайнего Севера и приравненные к нему местности и др.). Регламентирующим документом при этом должен стать каталог карт (планов) с описанием правил установления масштабов и составления картографических материалов, в том числе базовых (основных) карт, являющихся основой для проведения землеустроительных, кадастровых, оценочных и иных работ; установление точности съемок и картирования в зависимости от масштаба, потребностей пользователей в информации о состоянии земель; уточнение перечня сведений, подлежащих засекречиванию; установление сроков обновления планов и карт с тем, чтобы исключить старение информации и своевременно выявить количественные и качественные изменения в состоянии земель; создание новой и поддержание существующей опорной межевой сети; обеспечение перехода на современные методы выполнения геодезических работ, основанных на спутниковых, геоинформационных и цифровых технологиях; координация проведения геодезических и картографических работ для нужд землеустройства, кадастра недвижимости и иных ведомственных нужд. Уже в 2006 г. в системе Роснедвижимости и Роскартографии предусмотрено выполнение больших объемов геодезических работ. Так, в б субъектах Российской Федерации на площади 120 тыс. км2 (12 млн га) начато создание цифровой картографической основы кадастра недвижимости, в 10 субъектах Российской Федерации осуществлены аэрофотосъемочные работы на площади 18 млн га, в 13 субъектах Российской Федерации будут созданы опорные межевые сети на площади 71, 4 млн га. Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания. Эти изыскания являются основой качественной характеристики земель и позволяют органам государственной власти и местного самоуправления, гражданам и юридическим лицам принимать решения по планированию использования земель и их охране; установлению платы за землю; введению ограничений в использовании земель; проведению консервации и рекультивации земель, восстановлению, сохранению и повышению плодородия почв; организации рационального использова- ния земель; ведению учета качественного состояния, мониторинга и оценки земель. Приоритетными направлениями совершенствования этих видов землеустроительных работ должны стать: уточнение видов работ, перечня задач и получаемой информации при проведении почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий; совершенствование содержания, технологии проведения обследований и изысканий, изготовления специальных карт (картограмм), входящих в состав картографической части материалов обследований и изысканий, для чего необходимо разработать и внедрить в производство соответствующие инструктивно-методические документы, стандарты и технические регламенты по проведению каждого вида работ; внедрение в производство современных методов проведения обследований и изысканий, в том числе с применением дистанционных технологий, введения системы кодирования почвенных и геоботанических описаний с целью дальнейшей обработки материалов на ЭВМ; организация систематического обновления материалов обследований и изысканий и доведение их до объемов, обеспечивающих достоверность характеристик по качественному состоянию земель, с установлением оптимальных сроков обновления (корректировки) этих материалов; первоочередное проведение обследований земель с целью выявления процессов их деградации, загрязнения, захламления, нарушения, проявления других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, проверки соответствия уровня плодородия почвы экологическим нормативам, выделения территорий, на которых земли изменили свои полезные свойства в результате техногенного, радиоактивного и химического загрязнения; организация проведения специальных обследований для выявления земель, подлежащих консервации, и подготовки предложений о дальнейшем использовании нарушенных и рекультивированных земель; установление масштабов и точности почвенного и геоботанического картографирования в зависимости от ценности земель, природно-экономических и иных условий; введение в практику почвенных и иных обследований оценки лимитирующих факторов, влияющих на качественное состояние земель, расширение содержания специальных карт (картограмм) в связи с резким изменением полезных свойств земли, особенно в результате техногенного воздействия; обеспечение подготовки кадров почвоведов, геоботаников, других необходимых специалистов для квалифицированного проведения работ в этой сфере. В связи с развитием негативных процессов и снижением плодородия почв информация, полученная в результате проведения обследований и изысканий, быстро стареет. Это потребует более коротких сроков систематического обновления материалов и доведения в перспективе объемов по почвенному обследованию до 30 млн га, а по геоботаническому — до 10—15 % от площади кормовых угодий. Оценка качества земель. В соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве» качество земель оценивают в целях получения информации о ее свойствах как средства производства в сельском хозяйстве. В северных районах проводят оценку качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, которую называют в землеустроительном производстве ресурсной оценкой. Цель ресурсной оценки земель — установление продуктивности оленьих пастбищ, охотничьих угодий, рыбных промыслов и наличия биологических ресурсов (ягод, грибов, орехов и др.) и их пригодности для ведения традиционного образа жизни и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. На основе материалов ресурсной оценки земель формируют территории традиционного природопользования этих народов. В соответствии с Федеральным законом от 07.05.2001 г. № 49-ФЗ «О территориях малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» указанные территории образуют с целью защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, сохранения и развития их самобытной культуры, поддержания на этих территориях биологического разнообразия природных ресурсов. На многих территориях Северного региона в результате промышленного развития и бесхозяйственного использования земель в последние годы резко обострилась экологическая ситуация, что привело к необратимым изменениям естественного ландшафта, порче и уничтожению оленьих пастбищ и промысловых угодий и, как следствие, вызвало разрушение экономической основы жизнедеятельности коренного населения. В этих условиях необходимы: систематический контроль за состоянием природных ресурсов на основе их ресурсной оценки; инвентаризация нарушенных земель; разработка на федеральном уровне соответствующей нормативно-правовой базы; формирование территорий традиционного природопользования и установление их границ; организация рационального использования земель северных территорий и их охраны. Основные направления совершенствования оценки качества земли как средства производства в сельском хозяйстве следующие: уточнение целей и задач проведения работ по оценке земель как средства производства в сельском хозяйстве и как основы определения продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, обеспечивающих традиционный образ жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; осуществление перехода от экспериментальных работ по оценке качества земель к их повсеместному проведению во всех регионах России, для чего необходимо завершить разработку и утвердить соответствующие стандарты и технические регламенты по оценке качества земель, а также по ресурсной оценке земель традиционного природопользования; организация использования материалов качественной оценки земель для экономического обоснования проектов землеустройства, расчета убытков, потерь, ущерба и упущенной выгоды при оформлении отводов земельных участков; обновления данных государственной кадастровой оценки, мониторинга земель, в особенности на землях сельскохозяйственного назначения и др. Учитывая то, что оценка качества земель должна дать представление о ресурсном потенциале земель государства и отдельных регионов по уровню плодородия и производительной способности почв, что имеет общегосударственное значение, необходимо обеспечить проведение указанных работ за счет средств государственного бюджета. Инвентаризация земель. В связи со значительными изменениями в количественном и качественном составе земель, их использовании и правовом статусе целесообразно проведение инвентаризации всех земель Российской Федерации. Работы по инвентаризации должны проводить в несколько этапов. На первом этапе осуществляют инвентаризацию нарушенных земель и земель, подвергшихся различным негативным воздействиям на землях всех категорий; на втором — проводят инвентаризацию земель, расположенных вокруг крупных городов, а на третьем этапе — инвентаризацию земель сельскохозяйственного назначения. Во всех случаях при проведении инвентаризации земель: определяют цели, задачи, приоритеты и сроки проведения работ; разрабатывают четкую программу работ; готовят современный планово-картографический материал; осуществляют соответствующую организационно-правовую подготовку; обеспечивают финансирование работ. В ходе планирования работ по инвентаризации земель необходимо осуществление следующих мероприятий: анализ наличия и достоверности всех землеустроительных материалов, содержащих сведения о количественном и качественном состоянии земель, в том числе материалов по разграничению государственной собственности на землю; разработка предложений о необходимости проведения инвентаризации земель, в том числе по ее видам: полная инвентаризация (всех земель на всей территории России), целевая инвентаризация [по территориям отдельных субъектов Российской Федерации, землям отдельных категорий, урбанизированным территориям, деградированным и нарушенным землям для целей их рекультивации, а также по другим землям, требующим уточнения (установления) их количественного и качественного состояния, фактического использования]; проведение инвентаризации границ, площадей и местоположения земельных участков для выявления случаев самозахвата неучтенных площадей, уточнения правового положения земель; разработка стандартов, технических регламентов и требований по инвентаризации земель с целью унификации задач и технологий проведения этих работ. Законодательно необходимо установить, что инвентаризация земель — единовременное мероприятие и проводят его только на основании соответствующих решений органов государственной власти, органов местного самоуправления или по инициативе юридических и физических лиц лишь тогда, когда имеющиеся изменения в количественном и качественном состоянии земель невозможно выявить путем систематического проведения геодезических и картографических работ, почвенных и иных обследований и изысканий. Обновляют количественные, качественные и правовые характеристики состояния земельных участков за счет постоянного проведения работ по изучению состояния земель и территориального землеустройства. Тем самым в перспективе из практики землеустройства и земельного кадастра будет исключено проведение инвентаризации земель, кроме локальных работ, осуществляемых по инициативе юридических и физических лиц, что подтверждается опытом зарубежных стран. Для разграничения земель сельскохозяйственных организаций по формам собственности, последующего устройства их территории, а также в целях дальнейшей реализации прав на земельные участки (купли-продажи, залога, предоставления в аренду и др.) должны быть проведены землеустроительные работы по инвентаризации сведений о ранее учтенных земельных участках. Это необходимо для постановки всех земельных участков, находящихся на территории сельскохозяйственных организаций, на государственный кадастровый учет. Рассмотрим методику составления землеустроительного дела на проведение работ по инвентаризации сведений о ранее учтенных земельных участках на примере АОЗТ «Агромарус» Калининского района Тверской области. Данные работы выполнены на основании договора с администрацией Калининского района от 01.03.2004 г. и в соответствии с «Указаниями для территориальных органов Росземкадастра по проведению работ по инвентаризации сведений о ранее учтенных земельных участках» (ГЗК-1-Т.Р.-11-02-01). Цель работ — подготовка и оформление сведений о ранее учтенных земельных участках в границах АОЗТ «Агромарус» для последующей постановки на государственный кадастровый учет составных земельных участков (единого землепользования). В процессе подготовительных работ собирали, анализировали и готовили следующие документы: планово-картографические материалы; копии правоустанавливающих документов; заверенную копию экспликации земель на 01.01.2004 г. по видам земельных угодий и сведения по видам права; копии списка собственников земельных угодий, по которому принимали решение о передаче земель в общую долевую собственность; сведения государственного земельного кадастра на АОЗТ «Агромарус». На основании собранных сведений был составлен макет инвентаризационного плана АОЗТ «Агромарус» на бумажном носителе в масштабе 1: 50 000 и в электронном виде (цв. вкл., рис. 13.1). На плане нанесены уточненные границы земель сельских округов, посторонних землепользователей, крестьянских хозяйств, автодорог, сельскохозяйственных угодий, находящихся в общей долевой собственности, в постоянном (бессрочном) пользовании, аренде. Для регистрации макета инвентаризационного плана построена дециметровая сетка в условной системе координат. На основе инвентаризационного плана АОЗТ «Агромарус» был составлен план составного земельного участка (единого землепользования) только на земли сельскохозяйственных угодий, находящихся в общей долевой собственности граждан на территории сельскохозяйственного предприятия. По результатам работы составлена инвентаризационная опись, которая состоит из ранее учтенных земельных участков, в состав которых входят сельскохозяйственные угодья. Землеустроительное дело включало в себя следующие документы: пояснительную записку; экспликацию земель на 01.01.2004 г.; копии правоустанавливающих документов; копию списков собственников земельных долей; инвентаризационную опись; инвентаризационный план; каталог координат поворотных точек окружной границы сельскохозяйственной организации. В результате землеустроительных работ была составлена инвентаризационная опись (табл. 13.1), данные которой были использованы для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет. 13.1. Инвентаризационная опись АОЗТ «Агромарус»
Аналогичные задачи выполняет и инвентаризация земельных участков, проводимая в черте поселений. Пример инвентаризации земель поселка Крючкове Лихославльского района Тверской области показан на рисунке 13.2 (цв. вкл.). В этом случае материалы инвентаризации данного поселка являются достоверной основой для последующей разработки территориального плана развития поселения и постановки всех земельных участков и других объектов недвижимости на кадастровый учет. ПЛАНИРОВАНИЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ И ИХ ОХРАНЫ В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О землеустройстве» и другими нормативными правовыми актами государство определяет земельную политику развития землепользования страны, организует планирование, рациональное использование и охрану земельных ресурсов, являющихся основой жизни и деятельности своего народа. Земельная политика формируется в соответствии с перспективами развития экономики страны и экологической доктриной и обеспечивает сочетание интересов всего общества, законных интересов и гарантий граждан на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащими им земельными участками. Стратегическая цель государственной земельной политики — достижение оптимального уровня эффективного, рационального и сбалансированного использования земельных ресурсов для роста экономического потенциала страны и уровня жизни людей, реализации прав землепользования ныне живущих и будущих поколений, создания условий национальной безопасности России. Государственная земельная политика должна быть направлена: на сохранение земли как территории, определяющей целостность государства и составляющей основу жизни и деятельности населения; предупреждение негативного антропогенного воздействия на земельные и тесно связанные с ними другие природные ресурсы, сохранение биологического потенциала территории; повышение качества жизни населения за счет улучшения условий его проживания и хозяйственной деятельности; увеличение полезной отдачи земли и рост ее потребительской стоимости. Эффективная реализация государственной земельной политики может быть достигнута на основе четко действующей системы планирования рационального использования земель и их охраны. Рациональное использование земель и их охраны планируют на уровне страны, субъектов Российской Федерации, муниципальных и других административно-территориальных образований, отдельных регионов на основе землеустроительной документации. В ее состав входят: генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации; схемы землеустройства территорий субъектов Российской Федерации; схемы землеустройства территорий муниципальных и других административно-территориальных образований; схемы использования и охраны земель по отдельным частным проблемам (формированию целевых земельных фондов; размещению и установлению границ особо охраняемых природных территорий; размещению территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и др.). В каждой из схем землеустройства определенного уровня с со- ответствующей детализацией и соблюдением иерархичности должны быть: установлены приоритетные направления земельной политики, исходя из перспектив развития экономики, социальных и экологических задач соответствующих объектов землеустройства; систематизированы межотраслевые и отраслевые требования, предъявляемые к распределению и использованию земельных ресурсов с учетом региональных и местных условий, отражающих общественные, коллективные и личные интересы собственников земли, землевладельцев и землепользователей; разработаны предложения по упорядочению границ объектов землеустройства; подготовлены предложения по перераспределению земель по формам собственности, в том числе находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических и физических лиц, а также по категориям земель в зависимости от их целевого назначения, изменения межотраслевых пропорций использования и охраны земель на перспективу; сформированы государственные фонды перераспределения земель и иные специальные фонды для обеспечения земельными участками при расселении беженцев, вынужденных переселенцев и военнослужащих, уволенных в запас; для предоставления земель казачьим обществам, включенным в реестр казачьих обществ Российской Федерации; для предоставления в целях коллективного садоводства, животноводства, огородничества, организации крестьянских хозяйств; для продажи на конкурсах и аукционах; разработаны мероприятия, направленные на формирование устойчивого землепользования в соответствии с экологическими, социально-экономическими требованиями, а также на создание благоприятных условий для эффективного ведения сельского и лесного хозяйства и иной деятельности, для устойчивого развития городов и других поселений; уточнено размещение территорий с особым правовым режимом и условиями использования, имеющих федеральное, региональное или местное значение (особо охраняемых природных территорий и объектов; территорий традиционного природопользования в местах проживания малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; земель, включаемых в состав охранных, защитных, санитарных, запретных зон особо охраняемых территорий, объектов промышленности, транспорта, энергоснабжения, связи, источников водоснабжения, инженерной инфраструктуры и коммуникаций; других территориальных зон и территорий, имеющих ограничения, обременения или особый режим использования, в том числе районов экологического бедствия, опустынивания, деградации, водосборных бассейнов рек, требующих экологической защиты и др.); определены виды и местоположение объектов инфраструктуры, имеющих федеральное, региональное или местное значение (газопроводов, нефтепроводов, высоковольтных ЛЭП, автомобильных и железнодорожных магистралей, аэропортов, морских и речных портов и т. п.); установлены состав и площади земель объектов землеустройства на перспективу по угодьям, обоснованы объемы возможного освоения новых земель, мелиорации, консервации и восстановления земель, трансформации и улучшения сельскохозяйственных угодий, рекультивации нарушенных земель; разработаны предложения по развитию и размещению агропромышленного комплекса и повышению эффективности использования земель в сельском хозяйстве; запланированы и территориально привязаны системы природоохранных мероприятий по защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного заселения, иссушения, уплотнения; загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, а также от заражения и других негативных воздействий; определены потребности в инвестициях и других ресурсах, необходимых для осуществления мероприятий, намеченных в соответствующих схемах землеустройства по периодам их освоения и в программах реализации; проведена оценка экологической, экономической и социальной эффективности мероприятий по организации рационального использования и охране земель; подготовлены предложения по разработке необходимой нормативной правовой и методической документации, обеспечивающей составление схем землеустройства соответствующего уровня и реализацию предусмотренных ими мероприятий. Исходя из необходимости научно обоснованного планирования рационального использования земель и их охраны, с 2006 по 2010 г., необходимо разработать: Генеральную схему землеустройства территории Российской Федерации; 88 схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации; более 23 тыс. схем землеустройства муниципальных, закрытых и других административно-территориальных образований; региональные схемы использования и охраны земли. В связи с тем что после 01.01.2008 г. в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. и Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 г. не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсут- ствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, землеустроительная документация по планированию использования земель и их охраны должна быть законодательно приравнена к документам территориального планирования. Таким образом, отечественная система планирования развития землепользования будет приближена к мировой, включающей городское (градостроительное) и пространственное (землеустроительное) планирование. Главным документом, определяющим основные направления развития землепользования в стране, должна быть Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, используемая органами государственной власти страны для принятия решений по управлению земельными ресурсами государства. В этой связи Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации служит средством: для увязки и согласования территориальных и земельно-имущественных интересов Российской Федерации и ее субъектов; оценки земельно-ресурсного потенциала страны и включения его в экономику государства; совершенствования федеральных и региональных систем землевладения и землепользования и регулирования земельных отношений; научно обоснованного и сбалансированного использования свойств земли как природного объекта, охраняемого в качестве важнейшей составной части природы; природного ресурса, являющегося главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве и основой осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории России и одновременно как недвижимого имущества, объекта права собственности и иных прав на землю. Необходимо также законодательно установить, что все разрабатываемые ведомственные программы и схемы (комплексные схемы использования и охраны водных ресурсов, схемы территориального планирования, программы в сфере АПК, программы регионального и территориального развития и др.) являются основой для разработки Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации, а также соответственно территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Материалы схем землеустройства соответствующих уровней должны также служить для окончания в 2006—2011 гг. землеустроительных работ по установлению государственной границы Российской Федерации, границ субъектов Российской Федерации, границ муниципальных и других административно-территориальных образований. Схемы землеустройства различных административно-территориальных образований могут быть использованы для установления правового режима и условий использования земель и их охра- 20 С. Н. Волков ны на основе проведенного территориального зонирования земель вне поселений. В этой же землеустроительной документации определяют перспективы развития агропромышленного комплекса, обосновывают природоохранные мероприятия на межселенных территориях, устанавливают ограничения и обременения в использовании земель, данные о которых включают в документы, удостоверяющие право собственности на земельные участки, землевладения и землепользования. Так, основой для разработки схемы землеустройства территории Московской области послужило установленное Законом «О землеустройстве» природно-сельскохозяйственное районирование, в соответствии с которым выделено 7 природно-сельскохо-зяйственных округов, 27 природно-сельскохозяйственных районов и осуществлена классификация земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве (цв. вкл., рис. 13.3). На этой основе в схеме землеустройства разработаны перспективы использования земельных ресурсов; установлены назначение, категории и виды разрешенного использования земель; обоснованы предложения по развитию поселений, промышленной, транспортной и иной производственной инфраструктуры; выделены особо охраняемые природные территории и объекты, зоны сельскохозяйственного использования, территории льготного режима предоставления земельных участков для всех видов деятельности; намечены участки, подлежащие охране, использованию для лесохозяйственных целей, под облесение и рекультивацию и др. (цв. вкл., рис. 13.4). Кроме этого в схеме землеустройства обоснованы: размещение, специализация сельскохозяйственного производства и структура посевных площадей с учетом качественного состава угодий (цв. вкл., рис. 13.5). В процессе зонирования межселенных территорий Курской области (цв. вкл. рис. 13.6, табл. 13.2) были выделены территориальные зоны, дифференцированные по пригодности для использования в сельском хозяйстве. Они включали в себя следующие категории земель с плодородием: среднего уровня и выше среднего уровня; ниже среднего уровня; малопродуктивные земли; земли, непригодные под сельскохозяйственные угодья в естественном состоянии по природным свойствам. В зависимости от категории пригодности земель для территориальных зон были определены виды разрешенного использования земельных участков. Указанные данные могут быть использованы для предоставления и изъятия земельных участков для различных целей. Кроме этого в составе схемы землеустройства территории Курской области было осуществлено эрозионное районирование, материалы которого использовали при проектировании комплекса противоэрозионных мероприятий. Землеустроительная документация по планированию рационального использования земель и их охраны должна быть основой проектов территориального землеустройства.
|