Федеральные внутригосударственные средства урегулирования внутренних конфликтов

Говоря о традиционных способах мирного урегулирования спо­ров и конфликтов, нельзя не отметить федеральные внутригосудар­ственные средства. На протяжении веков государства, особенно фе­деративные, разработали целый ряд весьма эффективных внутрен­них инструментов улаживания споров и конфликтов, связанных с межнациональными, межрелигиозными, территориальными и ины­ми противоречиями. Не учитывать это важное обстоятельство было бы неразумно и непростительно, особенно в свете все увеличиваю­щегося числа внутренних конфликтов в разных государствах и на раз­ных континентах. Больше того, там, где имеющийся богатый опыт решения межнациональных конфликтов не использовался в силу не­которых причин, в том числе из-за пагубного воздействия внешних сил, это нередко приводило к катастрофическим последствиям, как, например, в бывшей Югославии и на территории бывшего Советско­го Союза. Опыт почти 50-летнего существования Югославии и более чем 70-летней истории Советского Союза наглядно демонстрирует, что в рамках этих федеративных государств худо-бедно, но все воз­никавшие между этническими и религиозными группами споры и противоречия разрешались вполне удовлетворительно и не влекли за собой, как это имеет место в настоящее время, кровавых междоусо­биц и разрушительных конфликтов. Жизнь показала, что федератив­ные государства создают идеальные условия для улаживания межна­циональных споров и конфликтов и для процветания этнических и религиозных групп.

Имеется позитивный опыт решения разного рода межнациональ­ных, лингвистических и иных споров методами федерализма и ин­теграции и в последнее время. Наиболее ярким примером ненасиль­ственного, безболезенного и правового решения таких проблем мо­жет служить превращение Королевства Бельгии из унитарного в федеративное государство. А ведь там развитие событий вполне мог­ло бы пойти по югославскому или советскому сценарию, и недостат­ка в «горячих головах» и посредниках отнюдь не было бы. Однако бельгийские государственные и политические деятели, парламент и покойный король Бельгии Бодуэн проявили мудрость и ответствен­ность и, по существу, чисто правовыми средствами предотвратили раскол общества и государства на враждующие и уничтожающие друг друга группировки. Они использовали такой тонкий и действенный инструмент преодоления долгое время тлевших противоречий и спо­ров между двумя основными национальными общинами фламанд­цев и валлонов, как метод законодательного конституционного уст­ранения основных источников разногласий между общинами, по­степенного сглаживания и ослабления сепаратистских настроений и создания благоприятных предпосылок для конструктивного взаи­модействия двух общин в рамках единого федеративного государ­ства. Как отмечала пресса, бельгийская модель урегулирования внут­реннего конфликта складывалась не в одночасье, а по этапам. Снача­ла были законодательно признаны равноправные языковые общины. Затем страну разделили на регионы, и кроме того, статус региона получил Брюссель с его смешанным населением. Постепенно цент­ральное правительство передало регионам, общинам и их правящим органам свои полномочия в широких областях экономики, культу­ры, образования, здравоохранения. Они стали распоряжаться одной третью национального бюджета. Все это позволило значительно улуч­шить и оздоровить отношения между двумя общинами. Последним этапом национально-государственного строительства и совершен­ствования межнациональных отношений стал пересмотр конститу­ции в целях создания федеральной структуры парламента, оконча­тельного распределения прерогатив центрального правительства и местных властей.

В результате использования метода законодательного конституци­онного урегулирования межэтнических конфликтов достигается глав­ное - исключаются огромные людские и материальные потери, при­останавливается раскол общества, предотвращается распад государства. В результате выигрывают все - и этнические группы, и соответствую­щее государство, и мировое сообщество в целом.

Борьба между двумя основными тенденциями на мировой арене, а именно между линией на федерализацию, регионализацию и ин­теграцию и противостоящей ей линией на раскол общества и дробле­ние государств, становится характерной чертой мирового развития после окончания «холодной войны». Уже имеющийся опыт показы­вает, что только линия на объединение и интеграцию в самых разных формах способна вывести мир на широкую дорогу сотрудничества, стабильности, безопасности и процветания.

Сейчас уже многими признается, что самой большой ошибкой Евросоюза в югославских делах был отказ от защиты единства и со­хранения государственности Югославии и преждевременное призна­ние новых образований со спорными границами. При этом странами Евросоюза не учитывалось следующее важное обстоятельство: в Юго­славии во многих местах этнические группы настолько переплелись, что провести между ними точные границы просто невозможно. Лю­бая такая попытка лишь вызывает к жизни еще одну проблему наци­онального меньшинства, например сербского меньшинства в Хорва­тии взамен хорватского в Югославии, где преобладали сербы. Осо­бенно зловещую и разрушительную роль попытка перекройки границ сыграла в Боснии и Герцеговине.

Как известно, план Вэнса-Оуэна предусматривал не федерацию десяти провинций и не унитарное государство, а децентрализован­ную республику, по выражению С. Вэнса, одного из авторов плана, «децентрализованное образование», в котором провинции были бы наделены широкими полномочиями в таких областях, как экономи­ка, образование, здравоохранение, поддержание правопорядка, а в ведении центральных государственных органов оставались бы лишь функции обороны, внешней политики и некоторые другие. Попытка насильственной реализации этого плана привела к ожесточенным трениям и междоусобицам и, в конечном счете, к зверским войнам между людьми, которые когда-то на протяжении полувека жили в мире и согласии.

Все это говорит о том, что попытки децентрализации государств, размежевания населения по этническому, религиозному или иному признаку способны лишь дестабилизировать обстановку в государ­стве, ввергнуть в хаос и неразбериху огромные массы людей и поста­вить суверенные государства на грань исчезновения с политической карты планеты. И самое главное то, что дезинтеграция государства -это прямой путь к гражданской войне, гибели людей и материаль­ным разрушениям, когда говорить о демократизации общества, о со­блюдении основных прав и свобод человека, об уважении прав наци­ональных и религиозных меньшинств просто не приходится. Нельзя не видеть и обратной связи: конфликты на национальной, религиоз­ной или иной основе подрывают государственность, ведут к фрагмен­тации суверенных государств, влекут за собой тяжелейшие наруше­ния прав человека и, вообще, пагубно воздействуют на промышлен­ную, сельскохозяйственную, гуманитарную и иные сферы. При этом такие конфликты имеют склонность к самовозгоранию и широкому распространению внутри федеративных государств, особенно в усло­виях, когда механизмы профилактики и сдерживания перестают ра­ботать или когда внешние силы намеренно их разжигают и не дают самим суверенным государствам возможности локализовать и уладить их мирным конституционным правовым путем. Ни одно государство мира фактически не застраховано от такого развития событий, когда многочисленные конфликты на его территории могут повергнуть в прах его государственные и общественные основы, всю инфраструктуру, све­сти на нет элементарные материальные условия существования прожи­вающего на его территории населения. Особую угрозу конфликты пред­ставляют для крупных федеративных государств (Россия, Индия, США, Китай, Бразилия и др.). Так, на территории бывшего СССР, по данным ученых, в настоящее время имеется 164 потенциальных очага конфликтов на межнациональной почве, многие из которых на­ходятся в «активной стадии» (Таджикистан, Абхазия, Нагорный Ка­рабах и др). В еще более сложной ситуации может оказаться Индия, где, по подсчетам индийских ученых, в настоящее время зарегистри­ровано 4635 общин, т.е. обособленных в этническом, социальном, религиозном, хозяйственном, территориальном отношении групп населения.

Ретортой с гремучей смесью являются и США, на территории кото­рых перемешались самые разные нации и народности. Некоторые по­лагают, что из такого «этнического котла» выйдет в конце концов ка­кая-то однородная смесь. Однако эти надежды вряд ли осуществятся. О том, насколько взрывоопасной может оказаться подобная смесь и к каким трагическим результатам способны привести межнациональная рознь и взрывы ненависти друг к другу, наглядно свидетельствуют меж­расовые столкновения летом 1993 г. в Лос-Анджелесе, повлекшие за собой огромные людские и материальные потери. Возможность воз­никновения такого рода расовых волнений и бунтов, несомненно, бу­дет увеличиваться по мере ухудшения экономического положения США и нарастания кризисных явлений в этой стране. И только актив­ное использование федеральных конституционных средств позволило погасить эту межэтническую вспышку и массовые волнения.

Исторический опыт показывает, что наиболее оптимальным дей­ственным средством предупреждения и исключения конфликтов на межнациональной и межрелигиозной почве является путь федерали­зации, регионализации и интеграции. Объясняется это рядом обсто­ятельств.

Прежде всего, стороны в потенциальном или уже возникшем кон­фликте не остаются изолированными в федеральном государстве, брошенными, что называется, на произвол судьбы и не оказываются предоставленными самим себе, когда для сторон не остается, как пра­вило, иного выхода, как браться за оружие прибегать к насилию для разрешения своих разногласий и споров.

Государства или объединения государств имеют обычно солидный арсенал правовых средств и методов предотвращения и улаживания конфликтов. Это меры и экономического, и политического, и право­вого, и иного плана, которые в совокупности дают положительный результат, позволяют решить тот или иной конфликт цивилизован­ными средствами, а не применением силовых методов.

Достижение мирного урегулирования конфликтов в рамках госу­дарства или объединения государств облегчается еще и тем, что у го­сударств гораздо больше возможностей и средств быстро уладить воз­никшие мелкие инциденты между национальными общинами или религиозными группами (спор из-за участков территории, убийство членов общины, иногда просто пьяная драка и т.д.) и тем самым по­давить в зародыше конфликт, который в противном случае мог бы вылиться в серьезное неуправляемое военное столкновение. Феде­ральными средствами легче поддаются решению и разного рода вол­нения, бунты, вспышки насилия, связанные с ухудшением экономи­ческого положения отдельных этнических групп, социальной напря­женностью, дискриминацией основных прав и свобод человека и национальных меньшинств, ибо у государства всегда имеются резерв­ные возможности мирным путем прийти к удовлетворяющему при­тязания той или иной этнической группы решению и не дать им пе­рерасти в военное противостояние.

Преимущество решения конфликтов федеральными государствен­ными средствами состоит еще и в том, что государство, как правило, предоставляет широкую систему конституционной, судебной, поли­тической и иной защиты своих граждан. На основе этой системы любые нарушения или ущемления прав и интересов национальных меньшинств и религиозных групп быстро устраняются в соответствии с внутренним правом и общепризнанными стандартами и нормами международного права и справедливости. Кроме того, решение всех этих межнациональных и межконфессиональных споров осуществ­ляется главным образом правовым путем (административным, судеб­ным, арбитражным и иным порядком), а это делает такое урегулиро­вание наиболее прочным и долговременным, тогда как насильствен­ный, вооруженный путь нередко ведет к разжиганию конфликта и увековечиванию споров и разногласий, сея тем самым семена буду­щих раздоров и конфликтов.

Важным обстоятельством, говорящим в пользу решения конф­ликтов федеральными государственными средствами, является то, что федеративное государство в рамках единого правового, эконо­мического, политического и культурного пространства в состоянии гораздо более эффективно справляться с возникающими между от­дельными этническими общинами или религиозными группами тре­ниями и разногласиями, нежели сами эти общины и группы, буду­чи предоставленными себе в условиях распада государства. У госу­дарства, несомненно, больше возможностей помочь враждующим группировкам и в экономическом плане, и в плане содействия дости­жению политических договоренностей и гарантирования их осуще­ствления, а также содействия культурному развитию национальных меньшинств и, наконец, воздействия правовым путем на позиции сторон в споре, в частности посредством организации расследования того или иного инцидента, стычки или спорного вопроса, проведе­ния референдума, введения режима чрезвыйчайного положения в особо острых случаях.

Самое очевидное достоинство федеральных государственных средств урегулирования межнациональных конфликтов состоит в том, что с их помощью удается вновь восстановить доверие и сотрудниче­ство всех национальных меньшинств, в том числе и враждующих, за­щитить права и свободы граждан всех национальностей, исключить или свести к минимуму людские и материальные потери. Только в условиях полного осуществления принципов федерализации, регио­нализации и интеграции возможно полнокровное и самобытное раз­витие, мирное соседство и взаимообогащение равноправных этносов и народностей. В случае же распада государства, дезинтеграции со­циальных и политических структур, эскалации вражды и ненависти нормальная жизнь этносов ставится под угрозу и само их выживание делается проблематичным.

Только осуществление реального равноправия национальностей и народностей в рамках федеративного государства способно обеспечить подлинное национально-культурное развитие каждой из них и обезо­пасить от вспышек межнациональных конфликтов. Возникшие в на­стоящее время интеграционные тенденции на Западе и на Востоке Ев­ропы могут привести к созданию гармоничных, основанных на прин­ципах и нормах международного права и гарантированных от всяких неожиданностей сообществ и содружеств наций и народностей, спо­собных слиться в единый общеконтинентальный интеграционный про­цесс. И он, в конечном счете, может положить конец любым потенци­альным или уже имеющимся межнациональным и межрегиональным распрям и гражданским войнам, которые в противном случае обескро­вят Европу и приведут народы континента к катастрофе.

В условиях возросшей взаимозависимости государств начинает стираться грань между внутренними и международными конфликта­ми. В этой связи все большее подтверждение находит тезис, что кон­цепция невмешательства в ее традиционном виде не должна служить препятствием вовлечению международного сообщества в урегулиро­вание внутренних конфликтов и кризисов.

По мнению большинства членов мирового сообщества, путь к уре­гулированию новых конфликтов, возникших с прекращением кон­фронтации между великими державами, лежит через демократизацию общественной жизни, неукоснительное соблюдение прав человека, обеспечение прав национальных меньшинств при уважении истори­чески сложившихся государственных границ.

Стремление к абсолютизации принципа самоопределения в ущерб государственной целостности представляет собой крайне опасный фе­номен, создающий серьезную угрозу международной стабильности.

Особую тревогу мирового сообщества вызывает набирающая силу в некоторых странах тенденция к росту терроризма, агрессивного национализма и сепаратизма, который превращается в глобальную угрозу. Все более крепнет убежденность в том, что этому явлению необходимо давать самый решительный отпор. Министр иностран­ных дел Венгрии Г. Есенски, выступая на 47-й сессии Генеральной Ассамблеи, подчеркнул, что возврат к концепции «государства-на­ции» был бы ошибкой, что пытаться достичь этой цели через пере­смотр границ и «этнические чистки» было бы преступлением и что стремление создать «этнически чистые» государства ведет к массо­вым трагедиям и агрессиям.

Вопрос о будущем устройстве государства не является прерогати­вой отдельной политической или этнической группы и должен ре­шаться всем населением, возможно, путем референдума и только пос­ле создания в стране демократических условий. Признать обратное -значило бы вольно или невольно потворствовать появлению или раз­жиганию все новых и новых внутренних конфликтов и тем самым содействовать дестабилизации обстановки в различных регионах и подрыву системы коллективной безопасности, предусмотренной Ус­тавом ООН.

Одно из отличий конфликтов нового поколения от традиционных состоит в том, что первые представляют собой многокомпонентные си­туации, в которых в тугой узел завязаны исторические, идеологические, религиозные, национальные, языковые и иные факторы. Соответствен­но, предупреждение и улаживание таких конфликтов возможно лишь на основе максимально полного учета этих их особенностей, чего лучше ч скорее всего могут добиться естественно, федеральные и государствен­ные органы. Любое вмешательство третьей стороны в разрешение конфликта рискует оказаться односторонне и политически мотиви­рованным, а нередко и некомпетентным и поверхностным, следова­тельно, контрпродуктивным, способным лишь затянуть конфликт или, вообще, привести к его эскалации. Об этом наглядно свидетель­ствуют попытки урегулирования, предпринимавшиеся ЕС и посред­никами С. Вэнсом и Д. Оуэном в бывшей Югославии, усилия Мин­ской группы и ОБСЕ по урегулированию нагорно-карабахского конф­ликта. Представляется полезным тщательно изучить имеющийся позитивный опыт решения межэтнических, лингвистических, меж­религиозных споров средствами федерализации, интеграции (напри­мер, в Бельгии, ЕС и др.) и подготовить на этой основе международ­но-правовой документ, четко оговаривающий основные принципы и механизмы мирного разрешения разногласий и распрей такого рода.

Одним из важных средств предупреждения и недопущения конф­ликтов нового поколения является развитие и совершенствование федерализма, регионализма и интеграции, способных вывести зарож­дающиеся конфликты на путь ненасильственного, мирного правово­го их разрешения. Опыт ряда стран наглядно демонстрирует, что раз­работка и принятие законодательными органами государств юриди­ческих актов, содействующих защите и обеспечению прав, свобод и интересов национальных, языковых, культурных, религиозных мень­шинств, по существу, снимают многочисленные источники вражды, напряженности и конфронтации в обществе. Одним из преимуществ улаживания конфликтов федеральными средствами является и то, что права национальных меньшинств рассматриваются и регулиру­ются не изолированно и обособленно, а в контексте защиты и обес­печения прав человека вообще, что формирует умиротворяющий климат и обстановку объективности, справедливости и универсаль­ности, так необходимые для создания предпосылок и гарантий, ис­ключающих саму возможность конфронтации и разногласий в об­ществе. Достоинство урегулирования конфликтов средствами фе­дерализма и интеграции состоит также в том, что в ходе такого урегулирования проблем национальных меньшинств, как правило, максимально учитываются их законные права и интересы и уста­навливаются определенные правовые барьеры, надежно перекрыва­ющие перерастание требований национальных меньшинств в терро­ризм, национализм, сепаратизм и политическую игру их лидеров. А это не только обеспечивает мир, спокойствие и стабильность в соот­ветствующем государстве, но и оздоровляюще действует на обстановку в Европе и мире в целом.

Сейчас уже общепризнано, что одним из главных источников не­стабильности на глобальном уровне продолжают оставаться регио­нальные конфликты. Ушла в прошлое конфронтация между двумя системами, когда каждый из двух полюсов использовал подобные ситуации в своих интересах. Как отмечалось в ходе 52-й сессии Гене­ральной Ассамблеи в 1997 г., характерной особенностью наших дней является то, что растет число конфликтов, имеющих внутригосудар­ственный характер, причем скорее не социальный, а межнациональ­ный. Многонациональных государств в мире достаточно много, и Россия решительно поддерживает инициативы, направленные на предотвращение их насильственной дезинтеграции. Формулой реше­ния подобных конфликтов в современном мире может и должно стать сочетание необходимости сохранения территориальной целостности таких государств с наделением максимальными правами нацио­нальных меньшинств. Отступление от любого из этих принципов «дву­единой формулы» чревато не просто продолжением, но и опасным развитием подобных конфликтных ситуаций. Отсюда проистекает задача огромной важности уже в новых условиях, после окончания «холодной войны», найти эффективные средства противодействия возникновению и развитию региональных конфликтов при одновре­менном обеспечении территориальной целостности и суверенитета государств. Учитывая, что однородных по национальному, конфесси­ональному, лингвистическому, племенному и иному составу государств практически в мире не сохранилось, а это создает питательную среду для выдвижения разного рода сепаратистских планов, направленных на фрагментацию и, в конечном счете, развал государственных струк­тур, представляется насущно необходимым активно противодейство­вать подобной угрожающей самому существованию суверенных го­сударств тенденции и предпринять соответствующие практические шаги. Одним из них могла бы быть разработка и принятие Генераль­ной Ассамблеей Декларации об основных правах и обязанностях го­сударств и об укреплении их самобытности, суверенитета и террито­риальной целостности. Принятие такого документа содействовало бы усилению первоосновы жизнедеятельности ООН, этой прежде всего универсальной политической организации суверенных государств, и повышению ее эффективности и роли в мировых делах в XXI в.