Система раннего обнаружения и предупреждения зарождающихся конфликтов

Сложившийся к концу XX в. обширный опыт проведения опера­ций по поддержанию мира ясно продемонстрировал, что их эффек­тивность значительно увеличивается, если операции используются не отдельно, а в комплексе с другими инструментами и видами миро­творческой деятельности. Одним из таких инструментов является ар­сенал средств и механизмов, обеспечивающих сбор, обработку, ана­лиз и обобщение своевременной, объективной и полной информации о зарождающихся спорах и конфликтах и потенциальных кризисных ситуациях.

В последние годы возникла насущная необходимость в создании сети систем раннего предупреждения о возникновении очагов напря­женности, угрозах террористических актов, опасности ядерной ава­рии, об экологических угрозах, массовых передвижениях населения, стихийных бедствиях, угрозе голода и о распространении болезней и эпидемий. Возникла также потребность в возможности синтезиро­вать информацию такого рода с политическими показателями, что­бы оценить, существует ли угроза миру, и проанализировать, какие действия может предпринять Организация Объединенных Наций для ее уменьшения и какие превентивные действия и меры могут быть приняты Советом Безопасности и другими органами ООН.

Ключевой в системе раннего обнаружения и отслеживания поло­жения в мире является проблема качественного улучшения инфор­мационного обеспечения Совета Безопасности о потенциальных кри­зисных ситуациях в целях повышения оперативности и эффективно­сти его превентивной деятельности. По существу, речь идет о новом и весьма ответственном направлении работы ООН. Хорошо извест­но, что без полной информации о причинах и возможных последстви­ях потенциального конфликта невозможно определить надлежащие превентивные меры и что от степени информированности ООН, и в первую очередь Совета Безопасности, зависит характер принимаемых решений о превентивных мерах и действиях. Многомерность этого вопроса проистекает из его тесной связи с необходимостью обеспече­ния безопасности и суверенитета государств, с повышением эффек­тивности органов ООН, прежде всего Совета Безопасности, который в состоянии принимать превентивные меры, только основываясь на точном знании всех фактических обстоятельств зарождающегося кон­фликта, а также с потребностью обеспечения гласности и транспа­рентности.

Разумеется, предварительная стадия процесса отслеживания и ран­него обнаружения потенциальных конфликтов и связанная с ней ра­бота по сбору, обработке и анализу поступающего в ООН большого объема информации могут быть успешными и эффективными, если будут отвечать определенным критериям.

Одним из критериев является то, что информация должна быть достоверной, объективной, своевременной и максимально полной, а не основываться на слухах, домыслах и дезинформации. Другой важ­нейший критерий - деятельность по сбору и обработке информации в рамках превентивной дипломатии призвана осуществляться в стро­гом соответствии с целями и принципами Устава ООН и с согласия стороны или сторон, в рамках юрисдикции которых должны быть приняты возможные превентивные и другие меры.

К числу критериев относится и следующий: сбор и анализ инфор­мации необходимо проводить с учетом установленного Уставом ООН соотношения компетенции главных органов ООН, в частности с уче­том того, что, например, в случае, когда Совету Безопасности необ­ходимо определить в соответствии со статьей 34 Устава ООН, не мо­жет ли продолжение любого спора или ситуации угрожать поддержа­нию международного мира и безопасности, он сам уполномочивается расследовать такой спор или ситуацию и на основе собранной инфор­мации предпринимать превентивные и иные рекомендации и превен­тивные меры. Такой возможностью, как известно, Совет Безопасно­сти довольно часто пользовался на практике и направил с этой целью за 1946-2000 гг. свыше 40 различных миссий в самые разные районы мира.

Большое значение имеет выбор источников информации, кото­рыми должны быть прежде всего правительства и другие государствен­ные структуры, доклады миссий по расследованию и установлению фактов, направляемых Советом Безопасности и другими органами ООН, а также средства массовой информации и неправительствен­ные организации. Недопустимо использование средств оперативной разведывательной деятельности без согласия на то соответствующего государства и без полномочий соответствующего межправительствен­ного органа, в первую очередь Совета Безопасности ООН. Уставом ООН на Совет Безопасности возложена основная ответственность за использование имеющихся у него превентивных возможностей, вклю­чая направление миссий и превентивное развертывание сил ООН, для предотвращения насилия и содействия урегулированию споров до возникновения вооруженных конфликтов. Именно Совет Безопас­ности при выявлении потенциально опасных ситуаций может опера­тивно направлять миссии по расследованию фактических обстоя­тельств спора или ситуации, чтобы вникнуть в детали такого спора или ситуации и одновременно продемонстрировать сторонам обес­покоенность ООН в целом. На практике Совет Безопасности часто прибегал к такому источнику информации и на основе этого доби­вался позитивных результатов в улаживании споров и ситуаций.

Генеральная Ассамблея тоже может использовать в качестве источ­ников информации доклады и сообщения правительств государств ­членов ООН и рекомендовать направление миссий по изучению по­ложения в тех или иных конфликтоопасных районах и государствах по их просьбе или с их согласия с целью содействия выяснению обста­новки в соответствии со статьей 14 Устава ООН, а также рекомендо­вать меры по мирному улаживанию любой ситуации, независимо от ее происхождения, которая, по мнению Генеральной Ассамблеи, могла бы нарушить общее благополучие или дружественные отношения меж­ду нациями, включая ситуации, возникающие в результате нарушения положений Устава ООН, определяющих ее цели и принципы.

Существенную роль в раннем предупреждении играют и региональ­ные организации и механизмы, которые в соответствии с главой VIII Устава ООН должны в полной мере информировать Совет Безопас­ности о зарождающихся спорах и конфликтах и о действиях, пред­принятых или намечаемых в силу региональных соглашений или ре­гиональными органами, для поддержания международного мира и бе­зопасности, а также осуществлять тесное сотрудничество с Советом Безопасности, Генеральной Ассамблеей и Секретариатом ООН по раннему обнаружению, контролированию и урегулированию конф­ликтов. Формы такого сотрудничества предусматривают обмен ин­формацией, консультации, дипломатическую поддержку, оператив­ную поддержку, совместное развертывание и совместные операции.

Важное значение в области сбора, обработки и обобщения ин­формации о зарождающихся конфликтах имеет деятельность Гене­рального секретаря ООН и возглавляемого им Секретариата. В по­следнее время широкое распространение получили такие методы рабо­ты Генерального секретаря, как беседы и встречи с главами государств и правительств, министрами иностранных дел; направление с со­гласия Совета Безопасности специальных представителей Генераль­ного секретаря и его специальных посланников, миссий добрых услуг и др., которые являлись не только источником ценной информации, но и дополнительным или сопутствующим средством, способствую­щим предотвращению споров и конфликтов. Разумеется, деятель­ность Секретариата ООН по сбору информации должна осуществ­ляться в рамках предписанных Уставом ООН критериев и принци­пов и с учетом прерогатив Совета Безопасности ООН. Во всех случаях Генеральный секретарь ООН и возглавляемый им Секретариат дол­жны действовать в тесном сотрудничестве и контакте с государства­ми - членами ООН, ибо только они могут снабдить их полной и достоверной информацией, обеспечить им политическую поддерж­ку и наделить полномочиями, необходимыми для эффективной ра­боты.

В целях усиления потенциала ООН в деле раннего обнаружения потенциальных конфликтов, сбора информации и ее анализа Гене­ральная Ассамблея в своей резолюции 47/120 от 18 декабря 1992 г. поручила Генеральному секретарю ООН создать механизм раннего предупреждения в отношении ситуаций, которые могли бы угрожать международному миру и безопасности, в тесном сотрудничестве с государствами, учреждениями ООН и региональными организация­ми и структурами, а также укрепить способность Секретариата ООН по сбору и анализу информации для лучшего обеспечения потребно­стей ООН в раннем предупреждении и принятии необходимых пре­вентивных мер. В резолюции содержится также просьба к Генераль­ному секретарю ООН продолжать доводить до сведения Совета Безо­пасности о любых вопросах, которые, по его мнению, могут угрожать поддержанию международного мира и безопасности, и представлять свои рекомендации по ним.

В осуществление этой резолюции в 1992 г. в Секретариате ООН выполнение всех политических функций, связанных с ранним преду­преждением и превентивной деятельностью, сведено в едином депар­таменте - Департаменте по политическим вопросам. На него возложе­но пять задач: сбор информации о потенциальных или существующих конфликтах; анализ этой информации для выявления ситуаций, в ко­торых ООН с согласия заинтересованных сторон могла бы сыграть по­лезную превентивную или миротворческую роль; подготовка рекомен­даций, в какой конкретно форме ООН могла бы выполнить эту роль; оказание содействия Генеральному секретарю в получении от соответ­ствующего межправительственного органа, как правило Совета Безо­пасности или Генеральной Ассамблеи, необходимых для этого полно­мочий и, наконец, проведение в жизнь одобренной политики.

Для того чтобы ООН играла своевременную и конструктивную роль в предупреждении или ослаблении разрушительных последствий серь­езных кризисов и чтобы у различных элементов ООН на раннем эта­пе складывалось общее мнение о характере проблемы и о вариантах превентивных действий, в рамках Организации были осуществлены меры, направленные на укрепление потенциала ООН в раннем пре­дупреждении и предотвращении конфликтов.

В этом контексте Департамент по политическим вопросам, высту­пающий в качестве центра для координации мер по раннему обнару­жению и предотвращению конфликтов в рамках системы ООН, со­здал Группу превентивных мер, которая проводит регулярные засе­дания для выявления конфликтных ситуаций, в отношении которых можно было бы применить превентивные меры. Другие департамен­ты и учреждения также укрепляют свой потенциал в этой области, и, как только тот или иной департамент или учреждение устанавливает факт возникновения кризиса, проводятся консультации в новых меж­департаментских координационных рамках.

Как справедливо отмечал в своем ежегодном докладе о работе ООН за 1999 г. Генеральный секретарь К. Аннан5, раннее обнаружение и предупреждение конфликтов является одним из существенно важных компонентов превентивной стратегии. Международное сообщество неустанно повышало способность обеспечивать такое предупрежде­ние, используя самые различные методы и процедуры.

. Во исполнение своей главной ответственности за поддержание международного мира и безопасности Совет Безопасности играет ве­дущую роль в решении вопросов раннего предупреждения и предот­вращения вооруженных конфликтов. Свою многогранную деятель­ность в этой сфере он осуществляет с учетом необходимости полного соблюдения принципов и положений Устава ООН и норм междуна­родного права, приверженности идеям политической независимости, суверенного равенства и территориальной целостности всех госу­дарств. Совет Безопасности неоднократно указывал, что в вопросах, касающихся предотвращения вооруженных конфликтов и разреше­ния споров мирными средствами, необходимо руководствоваться по­ложениями Главы VI Устава ООН и принципами уважения прав че­ловека и господства права. Председатель Совета Безопасности в за­явлении от 30 ноября 1999 г.6 отметил, что раннее предупреждение, превентивная дипломатия, превентивное развертывание, превентив­ное разоружение и постконфликтное миростроительство являются взаимозависимыми и взаимодополняющими компонентами всеобъ­емлющей стратегии предотвращения конфликтов. Совет также при­знал важность своевременного рассмотрения им ситуаций, способ­ных привести к вооруженным конфликтам, и подчеркнул, что сторо­ны, участвующие в любом споре, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, долж­ны добиваться разрешения спора мирными средствами. Совет Безо­пасности подтвердил свою обязанность в соответствии с Уставом ООН принимать по собственной инициативе меры для поддержания меж­дународного мира и безопасности. В этой связи важное значение име­ют направляемые им в различные конфликтопасные районы миссии по расследованию фактических обстоятельств, деятельность которых осуществляется с согласия принимающих стран и в соответствии с чет­кими целями. Наряду с принятием надлежащих последующих мер Со­вет Безопасности оказывает поддержку Генеральному секретарю ООН в его усилиях по раннему обнаружению и предотвращению конфлик­тов, направляя миссии по установлению фактов, оказывая добрые ус­луги и осуществляя другие виды деятельности, требующие действий его посланников и специальных представителей.

Полезную роль в предотвращении вооруженных конфликтов игра­ет и Генеральный секретарь ООН. Совет Безопасности в заявлении Председателя Совета от 30 ноября 1999 г. и в своей резолюции 1366 (2001) выразил готовность рассмотреть соответствующие превентив­ные меры в отношении ситуаций, которые доводятся до его сведения государствами или Генеральным секретарем и которые, по мнению Ген-секретаря, могут угрожать международному миру и безопасности. Но­вым в практике раннего обнаружения является то, что Совет Безопас­ности предложил Генеральному секретарю представлять членам Сове­та периодические доклады о таких спорах, включая, там, где это уместно, ранние предупреждения и предложения относительно при­нятия превентивных мер. В этой связи Совет рекомендовал Генераль­ному секретарю дополнительно укрепить его возможности по выявле­нию потенциальных угроз международному миру и безопасности и предложил ему сообщить о любых потребностях, связанных с выпол­нением таких функций, в том числе о накоплении в Секретариате ООН соответствующего опыта и знаний и об укреплении базы ресурсов.

Генеральный секретарь ООН К. Аннан в своем ежегодном докла­де о работе Организации в 1998 г.7 отмечал, что поскольку причины конфликтов, как правило, бывают региональными или локальными, то региональные организации могут и должны играть важную роль в деле раннего предупреждения и превентивной дипломатии. Поэтому существенное значение имеет налаживание реального партнерства между ООН и региональными организациями, разумеется, при раци­ональном и экономически эффективном разделении труда между ними и поддержке со стороны ООН и ее Совета Безопасности регио­нального потенциала раннего предупреждения. Важно также, чтобы такое сотрудничество между ООН и региональными организациями осуществлялось в строгом соответствии с главой VIII Устава ООН.

Опыт показывает, что успех ООН в предотвращении конфликтов оп­ределяется тесным сотрудничеством с государствами - членами ООН и широким кругом других субъектов, включая региональные органи­зации. На это обстоятельство обращалось внимание и в ходе состояв­шегося в Нью-Йорке 28-29 июля 1998 г. третьего совещания Гене­рального секретаря ООН с руководством региональных организаций, на котором была разработана программа координации действий в области раннего предупреждения и предотвращения конфликтов с ре­гиональными организациями.

Одним из положительных примеров сотрудничества в данной сфере может служить взаимодействие между ООН и ОБСЕ. Такое взаимо­действие обуславливается рядом предпосылок и факторов, обеспечи­вающих его последующее поступательное развитие и, по словам Ан-нана, переход от культуры реагирования к культуре предотвращения, что весьма эффективно с точки зрения уменьшения как людских, так и финансовых потерь.

В ходе такого сотрудничества учитывается, что на ранних этапах спора, когда противоречия между сторонами проявляются не так ост­ро, они, как правило, демонстрируют больше гибкости и, следователь­но, больше готовности урегулировать свои разногласия мирными сред­ствами, чем после того, как конфликт приобретает затяжной характер. Принимается во внимание также и то, что одним из важных направле­ний миротворческой деятельности ООН и ОБСЕ в последние годы ста­новится раннее обнаружение, своевременное отслеживание и пре­дотвращение конфликтов и кризисов. Хотя к этой сфере в полной мере применимы все базисные принципы, сложившиеся в ходе более чем полувековой миротворческой деятельности ООН, для нее характерны и некоторые специфические способности.

Ключевая роль в раннем обнаружении и предотвращении конф­ликтов принадлежит ООН. Именно эта универсальная организация в соответствии с Уставом ООН обладает легитимизирующей функци­ей и значительными оперативными возможностями в области пре­дотвращения и урегулирования конфликтов и кризисов. Именно она подходит на протяжении более чем полувека к решению проблемы предотвращения конфликтов, исходя не из узкогрупповых интере­сов, политических конъюнктурных соображений и не с чисто воен­ной точки зрения, а в общих интересах всего мирового сообщества, на основе Устава ООН, решений Совета Безопасности и норм меж­дународного права, с учетом многообразных политических, эконо­мических, социальных, гуманитарных и иных аспектов, что позволя­ло и позволяет поставить прочный заслон на пути эскалации возни­кающих кризисов и конфликтов.

Значительные усилия по раннему обнаружению и предотвраще­нию конфликтов прилагает и ОБСЕ. Здесь наработаны интересные и полезные методы и процедуры превентивной дипломатии, дающие выход на невоенное политическое урегулирование возникающих кри­зисов и конфликтов. К числу несомненных успехов ОБСЕ можно от­нести позитивный опыт некоторых ее миссий, деятельности Верхов­ного комиссара по национальным меньшинствам, представителей ОБСЕ в Албании и др.

ООН и ОБСЕ имеют несравненные преимущества в решении за­дач по предотвращению конфликтов и кризисов, поскольку делают упор исключительно на использование политико-дипломатических и правовых средств в соответствии с Уставом ООН. Здесь главное не поддаваться искушению решать эти задачи в основном военно-сило­выми методами, что может лишь привести к разжиганию конфликта, нагнетанию напряженности и, в конечном счете, к дестабилизации обстановки и обострению напряженности.

В ООН и ОБСЕ создан обширный арсенал средств и механизмов раннего предупреждения, превентивного регулирования конфликтов и кризисов, недопущения их перерастания в военные столкновения. Для сравнения: у НАТО в этом отношении в силу сугубо военной структуры возможности более ограниченные и практически отсутству­ет инструментарий, который подходит для использования в превен­тивных целях на начальной стадии развития кризисов и конфликтов. Поэтому вряд ли рационально было бы создавать в рамках НАТО ка­кие-то новые или параллельные с ООН и ОБСЕ механизмы, проце­дуры предотвращения конфликтов. Речь, видимо, может идти о пу­тях координации усилий НАТО с деятельностью ООН и ОБСЕ.

Для этого можно было бы чаще прибегать к встречам Генерально­го секретаря ООН и ОБСЕ с руководством НАТО, обмену информа­цией между ними, привлекать специальных и личных представите­лей Генсекретаря ООН, его специальных посланников и советников, действующего Председателя ОБСЕ, миссии и представителей ОБСЕ, посредников и специалистов в области превентивной дипломатии, положительно проявивших себя на поприще ООН и ОБСЕ. Такие меры подкрепляли бы предпринимаемые в настоящее время в рам­ках ООН и ОБСЕ усилия по наращиванию превентивного потенциа­ла этих организаций с подключением при необходимости возможно­стей НАТО в данной области.

Как показывает практика, главные сложности при решении задач по предотвращению конфликтов возникают не столько из-за недостатка механизмов и средств раннего предупреждения, сколько из-за дефици­та политической воли мирового сообщества предпринять необходимые действия и нехватки финансовых средств. Все возрастает внимание го­сударств к тому, что повышению превентивного потенциала ООН и ОБСЕ способно послужить формирование комплексной глобальной стратегии по раннему предупреждению, установлению фактов, сбору и анализу информации и предотвращению конфликтов.

Основные элементы такой стратегии могли бы выглядеть так:

• раннее обнаружение и предупреждение как внутренних, так и межгосударственных конфликтов требуют прежде всего постоянного внимания к возможным источникам напряженности и принятия бе­зотлагательных мер, чтобы напряженность не переросла в конфликт;

• ООН и региональные организации не должны навязывать свои превентивные и миротворческие услуги государствам-членам, кото­рые не хотят ими воспользоваться;

• с правовой и политической точек зрения просьба государств к ООН и ОБСЕ или их согласие на превентивные действия является непременным условием;

• в деле раннего обнаружения, предотвращения и урегулирова­ния конфликтов главная роль принадлежит Организации Объеди­ненных Наций, в рамках которой создается механизм глобального наблюдения, призванный выявлять угрозы международному миру и безопасности, обеспечивать Совету Безопасности возможность предпринимать превентивные действия или способствовать их осу­ществлению;

• возрастающую роль в раннем обнаружении и предотвращении конфликтов призваны играть также региональные организации и суб­региональные структуры, однако их деятельность должна полностью вписываться в рамки главы VIII Устава ООН;

• существенным элементом раннего обнаружения становятся мно­гообразные усилия Генерального секретаря ООН в повышении пре­вентивных возможностей Организации;

• усилия Генерального секретаря ООН должны осуществляться с согласия заинтересованных государств и по решению Совета Безо­пасности ООН и под его плотным контролем;

• важное значение приобретает отработка и дальнейшее совершен­ствование методов, процедур и механизмов раннего обнаружения и предотвращения конфликтов;

• полезным представляется изучение опыта предотвращения кон­фликтов в ряде региональных организаций, например в ОБСЕ, а так­же поддержка рекомендации Генерального секретаря ООН относи­тельно наращивания позитивного опыта сотрудничества с ОБСЕ, что­бы содействовать более рациональному и экономичному разделению труда между Организацией Объединенных Наций и региональными организациями, наполняя тем самым жизненным содержанием по­ложения главы VIII Устава ООН;

• внимания заслуживает идея поддержки со стороны ООН более активного задействования гражданской полиции, особенно для мо­ниторинга, соблюдения прав человека, поддержания правопорядка и законности, а также идея повышения роли в ОПМ гражданской по­лиции, однако представляется нецелесообразным наделение ее сило­выми функциями;

• представляется полезным изучение проводимой Генеральным секретарем ООН деятельности по раннему обнаружению, постоян­ному отслеживанию возникающих споров и конфликтов и их мирно­му урегулированию;

• глубокого обсуждения и в теоретическом, и в практическом пла­не заслуживает вопрос, как соотносится эвентуальное принятие пре­вентивных мер ООН или региональных организаций в отношении того или иного государства с необходимостью соблюдения его суверени­тета и независимости.

Опыт показывает, что превентивные шаги ООН должны опирать­ся на поддержку соответствующей региональной организации, напри­мер ОБСЕ, СНГ, АС и др. Вместе с тем такое задействование не долж­но привести к ограничению прерогатив Совета Безопасности, кото­рый в соответствии с Уставом ООН правомочен принимать любые решения в области предотвращения конфликтов и поддержания меж­дународного мира без предварительных консультаций с кем-либо, хотя сама идея тесного взаимодействия ООН с региональными организа­циями сомнений не вызывает.

Разработка на основе изложенных и других возможных элементов комплексной стратегии позволила бы расширить масштабы осуще­ствления мирных перемен, предоставляя средства, с помощью кото­рых конфликты можно было бы заранее обнаруживать, сдерживать и

улаживать, а также устранять их первопричины. Тем самым раннее предупреждение и предотвращение вооружённых конфликтов сыг­рало бы решающую роль в обеспечении прочной безопасности чело­вечества в XXI в.