Превентивная дипломатия

Превентивная дипломатия является неотъемлемой частью скла­дывающейся после окончания «холодной войны», заметно набираю­щей темп особенно в конце ХХ-начале XXI столетия и основанной на Уставе ООН разветвленной структуры согласования и консолида­ции усилий отдельных государств и их групп, региональных органи­заций и всей системы органов и учреждений ООН, нацеленных на обеспечение безопасности человечества. Генеральный секретарь ООН Бутрос Б. Гали в своем докладе «Повестка дня для мира» справедливо отмечал, что механизм обеспечения безопасности ООН стал одним из основных средств предупреждения и урегулирования конфликтов и сохранения мира и что на Совет Безопасности всеми государствами была возложена главная ответственность за поддержание междуна­родного мира и безопасности. Он также обоснованно подчеркивал, что краеугольным камнем этой структуры является и должно оста­ваться государство и что уважение его неотъемлемого суверенитета и целостности имеет решающее значение для любого совместного про­движения вперед на международной арене. Особенно пророчески зву­чат его слова, что, хотя время абсолютного и исключительного суве­ренитета прошло, недопустимы попытки, направленные на фрагмен­тацию или развал государственных структур, и что если каждая этническая, религиозная или языковая группа будет притязать на го­сударственность, то не будет предела делению, а всеобщий мир, безо­пасность, экономическое благополучие станут еще более труднодо­стижимой целью.

По мнению Генерального секретаря ООН, глобализм и национа­лизм не следует рассматривать как противоположные тенденции, ко­торые не могут не довести друг друга до крайностей в проявлениях, и основная задача ООН - не допустить, чтобы суверенитет, территори­альная целостность и независимость государств в рамках сложившейся международной системы и принцип самоопределения народов в рав­ной степени очень ценные и важные вступили сейчас или в будущем в столкновение друг с другом. Отсюда проистекает насущная необходимость в сохранении целостности каждой из этих составляющих при обеспечении сбалансированной конструкции для всех. Одним из важ­ных средств поддержания такой конструкции на уровне надежности является превентивная дипломатия, которая определяется Бутросом Б. Гали как действия, направленные на предупреждение возникно­вения споров между сторонами, недопущение перерастания существу­ющих споров в конфликты и на ограничение масштабов конфликтов после их возникновения.

Превентивная дипломатия может осуществляться Советом Безо­пасности, Генеральной Ассамблеей, самим Генеральным секретарем либо старшими должностными лицами Секретариата ООН, специа­лизированными учреждениями и программами ООН, а также регио­нальными организациями в сотрудничестве с ООН. Превентивная дипломатия не является обособленным видом миротворческой дея­тельности ООН и используется, как правило, в комплексе с другими ее видами и инструментами. Она часто нуждается в раннем преду­преждении, основанном на сборе информации и установлении фак­тов неофициальным и официальным путем, и нередко напрямую увя­зывается с такими действиями, как поощрение к миру и поддержа­ние мира. Превентивная дипломатия требует и осуществления мер, направленных на установление доверия, поскольку взаимное дове­рие и добрая воля абсолютно необходимы для уменьшения вероятно­сти конфликта между государствами или между какими-либо проти­воборствующими сторонами. Примерами таких мер по укреплению доверия могут служить систематический обмен военными миссиями, образование региональных или субрегиональных центров по умень­шению опасности, организация свободных потоков информации, включая контроль за соблюдением региональных соглашений в об­ласти разоружения, периодические консультации ООН с региональ­ными организациями по мерам укрепления доверия и оказание с этой целью консультативной помощи со стороны Секретариата ООН.

Как и другие виды миротворческой деятельности ООН, превен­тивная дипломатия нуждается в своевременном и точном знании фак­тов, в анализе глобальных экономических и социальных тенденций и закономерностей, а также во всесторонней и взвешенной оценке по­литических событий, которые могут привести к опасной напряжен­ности.

В последнее время арсенал средств превентивной дипломатии по­полнился таким новым механизмом, как превентивное развертыва­ние сил ООН. Хотя превентивная функция есть у всех ОПМ, по­скольку они призваны предотвращать вспышку или возобновление конфликтов, особенно четко она проявляется в тех случаях, когда операции развертываются до начала внутреннего или международ­ного вооруженного конфликта. За последние годы это происходило три раза - в случае с Силами превентивного развертывания ООН в Республике Македонии, миссией ООН в Центральноафриканской Республике (МООНЦАР) и операциями, проводившимися одна за другой в Гаити. К числу их общих черт помимо того, что в странах, принимавших эти операции, не было внутреннего или международ­ного конфликта с применением насилия, можно отнести возможность или даже вероятность возникновения вооруженного конфликта, со­гласие соответствующих государств на проведение ОПМ в форме пре­вентивной деятельности и санкционирование операций Советом Бе­зопасности ООН.

То, что в ходе упомянутых выше развертываний в принимающих странах не возникло конфликтов, убедительно свидетельствует: пре­вентивно развернутая операция ООН как символ заинтересованнос­ти международного сообщества и как источник давления, призван­ного обеспечить достижение его целей, способна сыграть важнейшую роль. Очевидно также, что при превентивном развертывании, как и в случае с другими формами деятельности по поддержанию мира, для устранения коренных причин конфликтов может потребоваться мно­гоаспектный подход. Важными составными частями этих усилий мо­гут быть реформирование и реорганизация местных правоохранитель­ных органов, разоружение, демобилизация и реинтеграция бывших комбатантов; информирование о минной угрозе и разминирование, укрепление правозащитных и демократических институтов. Очевид­но также и то, что, как и в случае со всеми ОПМ, способность пре­вентивно развернутых операций вносить вклад в обеспечение проч­ного мира зависит от готовности сторон воспользоваться открываю­щейся перед ними возможностью.

Имеющийся, хотя и небольшой, опыт ясно показывает, что раз­вертывание военного, полицейского и гражданского персонала мо­жет содействовать обеспечению безопасности страны, правительство которой обратилось с просьбой о таком развертывании, уменьшению страданий и ограничению насилия или постановке его под контроль. Оно способно также спасти жизни и создать условия безопасности, в которых могут быть проведены переговоры. Кроме того, осуществля­емая в ходе развертывания гуманитарная помощь, оказываемая бес­пристрастно, имеет огромное значение. В некоторых случаях развер­тывание может помочь усилиям по примирению сторон и подключе­нию специальных навыков и ресурсов организаций и учреждений системы ООН к процессу урегулирования.

Вместе с тем четко выявилась и необходимость строго соблюдать согласованный баланс руководящих принципов, содержащихся, в част­ности, в приложении к резолюции Генеральной Ассамблеи 46/182 от 19 декабря 1992 г. В руководящих принципах указывается, что суве­ренитет, территориальная целостность и национальное единство го­сударств должны полностью уважаться в соответствии с Уставом ООН, что гуманитарная помощь должна оказываться на основах гуманно­сти, нейтралитета и беспристрастности и что в данной связи она до­лжна предоставляться с согласия страны пребывания и в принципе по просьбе этой страны, подчеркивается также ответственность госу­дарств за оказание помощи жертвам чрезвычайных ситуаций, имею­щих место на их территории, и необходимость доступа к людям, нуж­дающимся в гуманитарной помощи. В свете этих руководящих принципов просьба правительства о вмешательстве ООН или согла­сие на него не рассматриваются как нарушение суверенитета госу­дарства и закрепленного в пункте 7 статьи 2 Устава ООН принципа невмешательства вдела, по существу, входящие во внутреннюю юрис­дикцию государств.

Одной из форм превентивного развертывания в последнее время можно считать создание демилитаризованных зон. Если в прошлом они устанавливались по согласию сторон после завершения конф­ликта, то в последние годы демилитаризованные зоны, а также их модификации - зоны разъединения, зоны ответственности, гумани­тарные коридоры и др. - стали создаваться в дополнение к разверты­ванию персонала ООН в таких зонах как части операций по поддер­жанию мира. Эти зоны могут располагаться с обеих сторон границы (с согласия обеих сторон) в качестве средства разъединения потенци­альных противников и с одной стороны границы (по просьбе одной стороны) в целях устранения любого предлога для нападения. Деми­литаризованные зоны призваны служить символом стремления меж­дународного сообщества к предотвращению конфликта.

Концепция превентивной дипломатии, предотвращения возмож­ных конфликтов, уменьшения опасности возникновения войны и обеспечения окончательного урегулирования споров, как давних, так и новых, вытекает из положений Устава ООН, относящихся к Совету Безопасности, и отражает насущную необходимость для ООН проде­монстрировать свою способность действовать в качестве гаранта ми­ровой безопасности.

Для этой цели, как показала качественная эволюция данной кон­цепции за прошедшие годы, не требуется ни каких-либо изменений в структуре ООН, ни перераспределения полномочий между ее соот­ветствующими органами, а необходимо лишь усовершенствовать су­ществующие средства и механизмы, адаптировать их к нынешним мировым реалиям и при необходимости изыскивать новые подходы и новаторские методы в развитие общих положений Устава ООН.

В заявлении, принятом на первом заседании Совета Безопасности на высшем уровне 31 января 1992 г., подчеркивалось важное значе­ние превентивной дипломатии и миротворчества как методов под­держания международного мира и безопасности.

Как отмечается в докладе Генерального секретаря ООН К. Аннана о работе Организации8 в 1997 г., предупреждение как внутренних, так и межгосударственных конфликтов требует прежде всего уделения по­стоянного внимания возможным источникам напряженности и безот­лагательных мер со стороны Совета Безопасности по обеспечению того, чтобы напряженность не переросла в конфликт. В этой сфере важную роль должен играть и Секретариат ООН, который, действуя в сотруд­ничестве с Советом Безопасности и другими структурами системы ООН, последовательно работает над укреплением своего механизма глобального наблюдения, призванного выявлять и отслеживать уг­розы международному миру и безопасности, обеспечивая Совету Бе­зопасности возможность предпринимать превентивные действия или способствовать их осуществлению на практике. Существенную роль на нынешнем этапе играет также наличие адекватного людского, ма­териально-технического и финансового обеспечения превентивных и миротворческих действий, особенно в свете того обстоятельства, что ООН переживает острый финансовый кризис. Все большее значение приобретает в этой связи и сотрудничество ООН с региональными организациями (ОБСЕ, СНГ и др.).

В ходе задействования превентивного потенциала ООН был со­здан обширный арсенал средств, методов и механизмов предупреж­дения перерастания споров в вооруженные конфликты. Выявились и необходимые условия проведения превентивной дипломатии ООН.

Это, прежде всего, наличие у Организации средств, позволяющих не­прерывно вести в мировом масштабе беспристрастное и эффектив­ное наблюдение за потенциально конфликтными ситуациями, в том числе и внутренними, и зарождающимися конфликтами.

Превентивная дипломатия, некогда расплывчатая и неопреде­ленная концепция, начинает восприниматься сейчас как жизнен­но важная область практических действий. Дипломатия, несомнен­но, является испытанным средством предупреждения конфликтов. В последние годы получили развитие новые формы превентивной дипломатии: усилия по предупреждению возникновения вооружен­ных конфликтов, например миссии по установлению фактов; мис­сии добрых услуг и миссии доброй воли; направление специальных посланников и специальных представителей Генерального секретаря ООН в районы напряженности; усилия с целью убедить стороны в потенциальном конфликте сесть за стол переговоров. Как извест­но, практически все перечисленные формы использовались пос­ледовательно или параллельно применительно к Республике Ма­кедонии.

Однако опыт ООН в последние годы говорит о том, что несколько других средств, способных дать полезный превентивный эффект, на­пример превентивное разоружение, превентивные гуманитарные дей­ствия и превентивное миростроительство, которое может предусмат­ривать (с согласия соответствующего правительства) широкий круг действий в таких областях, как демократическое правление, права человека, экономическое и социальное развитие.

Важное место в этом арсенале занимает превентивное разверты­вание, которое является разновидностью операций ООН по поддер­жанию мира, и как следствие этого на него распространяются все ут­вердившиеся в практике ООН базовые принципы проведения опера­ций ООН по поддержанию мира, в том числе согласие сторон, четкий и ясный мандат, беспристрастность, неприменение силы, за исклю­чением случаев самообороны, временные пределы и др.

Характерные особенности, основные принципы функционирова­ния можно наглядно проследить на опыте Сил превентивного раз­вертывания ООН. Впервые в истории ООН в качестве меры превен­тивной дипломатии военные подразделения были развернуты в Ма­кедонии. В соответствии с резолюцией Совета Безопасности 795 от 11 декабря 1992 г. было обеспечено присутствие сил ООН по охране (СООНО) в Республике Македонии по границе с Албанией и Союз­ной Республикой Югославией. Этот акт имел целью предупреждение более широкомасштабной войны на Балканах.

Эволюция первого превентивного развертывания прошла следу­ющие этапы. В декабре 1992 г. СООНО были также развернуты в Рес­публике Македонии для контроля и доклада о развитии событий в при­граничных районах, которые могли бы нарушить доверие и стабиль­ность в этой республике и угрожать ее территории. 31 марта 1995 г. Совет Безопасности принял решение провести реструктуризацию СООНО, заменив их тремя отдельными, но взаимосвязанными операциями по поддержанию мира. Совет Безопасности продлил мандат СООНО в Боснии и Герцеговине, учредил Операцию ООН по восстановлению доверия в Хорватии (ОООНВД) и постановил, что СООНО в преде­лах Республики Македонии будут известны как Силы превентивного развертывания ООН (СПРООН). Каждая из трех операций возглав­лялась гражданским главой миссии и имела собственного военного командующего.

Итак, СПРООН были созданы в Республике Македонии 31 марта 1995 г. вместо СООНО. Мандат СПРООН по сути остался таким же: наблюдать и докладывать о любом развитии событий в пограничных районах, которые могут подорвать доверие и стабильность в Респуб­лике Македонии и угрожать ее территории. С 1 февраля 1996 г., после прекращения мандатов ОООНВД, СООНО и Миротворческих сил ООН (МСООН), СПРООН стали самостоятельной операцией, до­кладывающей непосредственно в центральные учреждения ООН в Нью-Йорке. Несмотря на свой новый статус, миссия сохранила при­мерно тот же мандат, численность и состав войск. В 1999 г. деятель­ность СПРООН была прекращена.

Превентивное развертывание военного и/или полицейского персо­нала наряду с превентивной дипломатией, превентивными гуманитар­ными действиями (например, для контролирования и урегулирования ситуации, связанной с беженцами, в пограничном районе с нестабиль­ной обстановкой) и превентивным миростроительством (предусмат­ривающим широкий набор возможных мер в политической, экономи­ческой и социальной областях, особенно применимых к назревающим внутренним конфликтам) является одной из форм действий, которые могут быть предприняты, чтобы недопустить перерастания споров в вооруженные конфликты.

К этой форме превентивных действий применимы, как и ко всем другим формам, следующие общие характеристики:

• все они зависят от раннего предупреждения о наличии опасно­сти конфликта;

• требуют информации о причинах и предлагаемом характере по­тенциального конфликта, чтобы можно было определить надлежа­щие превентивные меры;

• требуют согласия стороны или сторон, в рамках юрисдикции ко­торых должны быть приняты эти превентивные меры.

В ходе задействования СПРООН совершенно четко выявилось, что превентивная дипломатия и урегулирование конфликтов, явля­ясь обычными обязанностями ООН, приобрели новые аспекты, а само понятие поддержания мира охватывает сегодня немыслимый ранее диапазон действий и обязанностей ООН. Практика подтвер­ждает, что понятие операций по поддержанию мира, в том числе превентивных, не остается неизменным, а постоянно эволюциони­рует и что для достижения успеха и отражения меняющихся потреб­ностей сообщества государств методы осуществления ОПМ прихо­дится все время изобретать заново. При этом в каждой операции, в которой участвует ООН, используется опыт и учитываются уроки предыдущих операций.

Это, разумеется, не означает, что могут быть подорваны или ос­лаблены и международно-правовая база, и традиционные исходные принципы, касающиеся согласия и сотрудничества сторон, минималь­ного применения силы, соблюдения соглашений и др., хотя попытки поставить их под сомнение не раз предпринимались.

В целом, как убедительно показал опыт, в том числе и СПРООН, деятельность по поддержанию мира и превентивная дипломатия за­висят от одного важного условия, а именно: для обеспечения успеха превентивных и миротворческих действий стороны в конфликте должны проявить необходимую политическую волю. Становится со­вершенно ясно, что поддержание мира и превентивная дипломатия тре­буют приверженности конфликтующих сторон принципу мирного уре­гулирования конфликта, другими словами, приверженности Уставу ООН. Опыт также свидетельствует, что превентивное развертывание не следует путать с урегулированием конфликтов. Превентивное раз­вертывание не является само по себе улаживанием конфликта, это лишь один из этапов данного процесса, обеспечивающий временную передышку от военных действий, в то время как конфликт урегули­руется в политической, гуманитарной, экономической, социальной и иных сферах.

В рамках Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи ООН в последние годы предпринимаются попытки усовершенствовать та­кие инструменты поддержания мира, как превентивная дипломатия и поощрение к миру. В заявлении Председателя Совета Безопасно­сти от 22 февраля 1995 г. содержится призыв ко всем государствам как можно более полно использовать инструменты превентивной де­ятельности, включая добрые услуги Генерального секретаря, направ­ление специальных посланников Генерального секретаря и размеще­ние с согласия, в надлежащих случаях, принимающей страны или стран небольших полевых миссий для осуществления деятельности в области превентивной дипломатии и миротворчества. Более трех лет проблематикой превентивной дипломатии и поощрения к миру за­нималась и неофициальная Рабочая группа Генеральной Ассамблеи по «Повестке дня для мира», однако не достигла каких-либо согласо­ванных результатов.

Между тем концепция превентивного развертывания явно нуж­дается в дополнительном изучении и совершенствовании на прак­тике. Опыт СПРООН, МООНЦАР и операции ООН в Гаити, не­сомненно, принес позитивные результаты. Однако он же поднял и ряд вопросов, в том числе о необходимости заранее согласовывать критерии успеха, «стратегию выхода», принципы своевременной ре­конфигурации операции в зависимости от изменения реальной об­становки. Особо актуальной представляется проблема временных пределов проведения операции превентивного развертывания сил ООН, которую нужно решать, не создавая бессрочного «санитарно­го кордона» на границах, а обращаясь к глубинным причинам кри­зисов на основе самого серьезного рассмотрения в Совете Безопас­ности ООН.

Следовало бы также учитывать, что превентивная дипломатия и поощрение к миру являются областями деятельности, где у региональ­ных организаций и структур имеются большие возможности для до­стижения позитивных результатов и где передача определенных задач на региональный уровень была бы весьма целесообразной, разумеет­ся, при сохранении политических прерогатив Совета Безопасности ООН. Отсюда вытекает настоятельная потребность определить свод принципов, на которых должно строиться сотрудничество между ООН и региональными организациями и структурами, включая согласо­ванные механизмы консультаций, уважение примата ООН, закреп­ленного в ее Уставе, четко определенное разделение обязанностей,

не допускающее дублирования, и координированный подход регио­нальных структур и ООН к решению проблем, представляющих ин­терес для них, и разработать общую стратегию превентивной и ми­ротворческой деятельности ООН и региональных организаций.

Исключительно большое значение в разработке концептуальных основ всеобъемлющей стратегии предотвращения конфликтов име­ют решения Саммита и Ассамблеи тысячелетия, которые нацелива­ют на активизацию международных усилий в превентивной сфере. Главное - адекватно и оперативно реализовать эти решения.

Важные ориентиры дальнейшей работы на этом направлении со­держатся в докладе Генерального секретаря ООН «О предотвраще­нии вооруженных конфликтов» от 7 июня 2001 г.9. Доклад содержит ряд позитивных идей и дает конкретные рекомендации по дальней­шему укреплению усилий системы ООН в области профилактики конфликтов при сотрудничестве и активном участии государств -членов ООН, которые несут главную ответственность за предотвра­щение конфликтов. Доклад носит всеобъемлющий характер и рас­сматривает конкретный вклад, который могут внести в этой сфере Совет Безопасности, Генеральная Ассамблея, ЭКОСОС, Междуна­родный Суд и Генеральный секретарь ООН, а также сотрудничество между ООН и внешними субъектами, такими, как региональные орга­низации, неправительственные организации, гражданское общество и деловые круги.

В докладе справедливо подчеркивается, что Устав предоставляет ООН серьезный мандат для предотвращения вооруженных конфлик­тов и утверждает два определяющих момента, лежащих в основе сис­темы коллективной безопасности. Во-первых, предотвращение воо­руженных конфликтов является более целесообразной и эффектив­ной в финансовом отношении стратегией обеспечения прочного мира и безопасности, чем попытки остановить их или частично снять их симптомы. И во-вторых, вооруженные международные конфликты легче всего предотвратить «мирными средствами таким образом, что­бы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и спра­ведливость», как это предусматривается в пункте 3 статьи 2 Устава ООН. Тем самым авторы Устава поставили во главу угла системы кол­лективной безопасности ООН предотвращение конфликтов, и этот вывод сохраняет свою актуальность и действенность и в XXI в.

После окончания «холодной войны» появилось новое понимание концепции мира и безопасности. Большой упор на природу устойчи­вого мира и основополагающих его элементов, таких как социальное и экономическое развитие, благое управление, и демократизация, со­блюдение законности и уважение прав человека, дополняет тради­ционную концепцию коллективной безопасности. По словам Гене­рального секретаря, в XXI в. коллективная безопасность должна под­разумевать обязательство всех государств стремиться к ликвидации военных действий на наиболее раннем этапе, до того как возникнет угроза миру и безопасности. В этом, по его мнению, подлинная суть культуры предотвращения конфликтов, и подобный подход возвра­щает ООН к ее истокам. В статье 55 Устава ООН четко признается, что решение международных проблем в областях экономической, социальной, здравоохранения, международное сотрудничество в сфе­ре культуры и образования, а также всеобщее уважение прав челове­ка - непременные требования для «создания условий стабильности и благополучия, необходимых для мирных и дружественных отноше­ний между нациями». Таким образом, Устав ООН закладывает осно­ву для всестороннего и долгосрочного подхода к предотвращению конфликтов, исходя из более широкой концепции мира и безопасно­сти и учитывая новые мировые реалии.

Нельзя не согласиться с Генеральным секретарем в том, что глав­ная ответственность за утверждение культуры предотвращения кон­фликтов и за результативность соответствующих практических ша­гов лежит на самих государствах. Международное сообщество при­звано оказывать им в этом эффективное содействие при центральной координирующей роли ООН.

Принципиальное значение имеет подтверждение Генеральным секретарем непреложности одобрения и поддержки международных и региональных превентивных действий со стороны затрагиваемых ими государств.

Императивно выстраивание любых усилий по предотвращению кризисов и конфликтов на прочной международно-правовой базе в строгом соответствии с Уставом ООН, включая соблюдение базовых принципов суверенитета и территориальной целостности государств. Драматический опыт кризисного регулирования последних лет, в част­ности на Балканах, на Ближнем Востоке и в Африке, убедительно по­казывает пагубность попыток предотвратить появление и разраста­ние конфликтов противоправными односторонне силовыми метода­ми. Эффект таких попыток, какими бы благими намерениями они внешне ни прикрывались, прямо противоположен заявленным целям. Подобные попытки, как показывает практика, неизбежно ведут к эскалации конфликтов и усугублению региональный нестабильно­сти со всеми вытекающими отсюда пагубными последствиями.

Комплексный подход к превентивной дипломатии повышает ак­туальность совершенствования координации внутри ооновской сис­темы и между ООН и другими международными структурами.

Россия поддерживает рекомендации Генерального секретаря о повышении удельного веса превентивной проблематики в деятель­ности Генеральной Ассамблеи ООН и о развитии взаимодействия между Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности ООН в пре­дотвращении конфликтов при сохранении главной ответственности Совета Безопасности за поддержание международного мира и безо­пасности.

Два главных органа ООН в своей превентивной деятельности долж­ны максимально задействовать ресурсы системы ООН. Вместе с тем в отношении использования Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей информационных и аналитических материалов, подго­тавливаемых органами ООН по правам человека, Россия исходит из того, что такие материалы должны передаваться Совету Безопасно­сти и Генассамблее на основе решений указанных органов и в соот­ветствии с их мандатами.

Россия положительно оценивает готовность Генерального секретаря представлять Совету Безопасности периодические региональные или субрегиональные доклады относительно возможных угроз миру и ста­бильности. По мнению России, такие доклады должны, как правило, инициироваться самим Советом Безопасности и готовиться с учетом мне­ний государств соответствующих регионов. Стоит при этом учитывать, например, опыт безрезультатных попыток ввести в повестку дня ОБСЕ проблематику предотвращения кризисов в Центральной Азии без со­гласования этого вопроса с центральноазиатскими странами.

В контексте упрочения международно-правовых основ превентив­ной деятельности заслуживает поддержки предложение об усилении роли Международного Суда ООН для более активного применения механизмов мирного разрешения споров.

Одной из главных целей превентивных мер должна стать ликвида­ция имеющих глубокие корни социально-экономических, культур­ных, экологических, институциональных и других структурных при­чин, которые зачастую предопределяют непосредственные полити­ческие симптомы конфликтов. Россия приветствует конкретные идеи о расширении сотрудничества между Советом Безопасности ООН и ЭКОСОС в области предотвращения конфликтов. Хорошие перспек­тивы в этой связи имеет и предложение о более энергичном подклю­чении ЭКОСОС к региональным инициативам Совета Безопасности в сфере предотвращения вооруженных конфликтов.

Успешная деятельность региональных и субрегиональных меха­низмов по профилактике конфликтов, в том числе на африканском континенте, ставит в повестку дня вопрос о поиске дополнитель­ных резервов сотрудничества ООН с этими структурами в соответ­ствии с главой VIII Устава ООН. Такое сотрудничество должно опи­раться на рациональное разделение труда и взаимодополнение уси­лий и ресурсов.

Возрастающее экономическое измерение превентивной диплома­тии обуславливает целесообразность активизации сотрудничества в этой области между ООН и бреттон-вудскими институтами, другими ведущими международными финансово-экономическими структура­ми.

Многоаспектный характер вопросов предотвращения конфликтов и все более частый выход конфликтогенных тенденций за рамки наци­ональных границ диктуют необходимость регионального подхода в превентивной сфере. Это особенно актуально в таких потенциально взрывоопасных регионах с множеством скрытых противоречий, как Балканы и Ближний Восток. Для эффективного устранения там деста­билизирующих факторов следует создать разветвленную инфраструк­туру политического и экономического сотрудничества, позволяющую амортизировать кризисный потенциал и разряжать его мирными сред­ствами. Именно этими соображениями продиктована выдвинутая в 2001 г. инициатива России в созыве Балканского саммита в целях зак­лючения государствами региона и заинтересованными сопредельны­ми странами юридически обязывающего соглашения, фиксирующего взаимные обязательства по неукоснительному соблюдению основопо­лагающих принципов межгосударственных отношений, прежде всего нерушимости границ, суверенного равенства, уважения территориаль­ной целостности и невмешательства во внутренние дела друг друга, не­применения силы. Заинтересованная реакция на эту инициативу об­надеживает и показывает перспективность регионального подхода к предотвращению кризисов и конфликтов.

Важное направление международной превентивной деятельности, которому до сих пор уделялось недостаточное внимание, - это недо­пущение эскалации конфликтов и расширения их географии. Одно из действенных средств решения этой задачи - эффективное пресе­чение внешней подпитки конфликтов во всех ее проявлениях. Речь идет о необходимости разработки под эгидой ООН комплексной стра­тегии в этой области, охватывающей конкретные проблемы, такие как «конфликтные» алмазы, незаконный оборот легкого и стрелкового оружия, борьба с «отмыванием» нелегальных доходов и др. Осуще­ствлению этой российской инициативы содействовало бы наращи­вание широкого сотрудничества в рамках ООН и других международ­ных организаций.

В докладе основной акцент делается на новых моментах, появив­шихся в процессе осуществления концепции предотвращения и мир­ного урегулирования кризисов и конфликтов на современном этапе. Важным является, в частности, вывод о том, что раннее предупреж­дение, превентивная дипломатия, превентивное развертывание, пре­вентивное разоружение и постконфликтное миростротельство явля­ются взаимозависимыми и взаимодополняющими компонентами стратегии предотвращения конфликтов. Внимания заслуживает и возобновление Советом Безопасности практики направления выезд­ных миссий с согласия принимающих стран, которые имеют боль­шое превентивное значение. Новым моментом является и то, что в последнее время в миротворческих операциях ООН и региональных организаций все более существенную превентивную роль начинает играть гражданская полиция.

Заметную роль в поддержке усилий ООН по предотвращению кон­фликтов призван сыграть частный сектор. Важно поощрять социаль­но ответственную деятельность транснациональных корпораций и международного бизнеса в целом в кризисных зонах, что создавало бы дополнительные благоприятные условия для миротворческих уси­лий международного сообщества.

Эти и другие новые моменты нашли свое отражение в резолюции Совета Безопасности 1366 от 30 августа 2001 г., а также в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, которые призваны послужить полез­ными стимулами в процессе разработки всеобъемлющей стратегии предотвращения конфликтов на глобальном и региональном уров­нях. Все это призвано также способствовать повышению эффектив­ности деятельности международного сообщества по устранению уг­розы вооруженных конфликтов. Россия, в полной мере осознавая свою ответственность за обеспечение безопасности и стабильности в мире, будет и впредь прилагать активные усилия для достижения этой цели во взаимодействии со всеми заинтересованными государ­ствами.

Развитию и уточнению концепции предотвращения вооруженных конфликтов и уяснению роли превентивной дипломатии содейство­вал также доклад Генерального секретаря «Осуществление Деклара­ции тысячелетия ООН» от 31 июля 2002 г.10 В нем справедливо указы­валось, что главным условием для реализации идеи предупреждения конфликтов на деле является политическая воля национальных пра­вительств. Именно на них лежит основная ответственность за пре­дупреждение, а ООН может существенно способствовать предотвра­щению вспышки или повторной вспышки ожесточенного конфлик­та, но только в том случае, если власти соответствующих государств привержены делу мира. Второе условие, необходимое для преодоле­ния разрыва между идеей и реальностью, - потенциал. Как нацио­нальная, так и международная система регулирования конфликтов могут и должны вкладывать средства в развитие способности осуще­ствлять структурное и оперативное предупреждение на всех уровнях -от местного до национального, от регионального до международного и от двустороннего до многостороннего. Еще одно условие успеха в деле урегулирования конфликтов состоит в задействовании регио­нальных и субрегиональных структур, которые часто обладают наи­лучшими возможностями в плане предупреждения конфликтов в сво­ем регионе и могут использовать механизмы такого предупреждения. Наконец, по мнению Генерального секретаря, многие его рекомен­дации по проблеме предупреждения конфликтов напрямую связаны с обеспечением этих рекомендаций ресурсной базой. Полноценное предупреждение конфликтов настоятельно требует умения смотреть в будущее и конкретного проявления политической воли, а именно в виде ресурсов. Из самой разрушительной и смертоносной за всю ис­торию человечества Второй мировой войны и из трагических собы­тий 11 сентября 2001 г., связанных с террористическими атаками в Нью-Йорке, Вашингтоне, Пенсильвании, должны быть извлечены правильные уроки. Только тогда идея создания международной сис­темы для действенного и своевременного предупреждения конфлик­тов может воплотиться в реальность.

Следует отметить, что многие содержащиеся в докладах Генераль­ного секретаря ООН положения и рекомендации были тщательно рассмотрены Советом Безопасности, Генеральной Ассамблеей и дру­гими главными органами ООН и были приняты резолюции, предпи­сывающие выполнение всеми государствами конкретных мер по ук­реплению антикризисного и превентивного потенциала ООН и фор­мированию всеобъемлющей стратегии предотвращения конфликтов. В частности, указывалось на то, что раннее предупреждение, превен­тивная дипломатия, превентивное развертывание, практические меры по разоружению и постконфликтное миростроительство яв­ляются взаимозависимыми и взаимодополняющими компонентами всеобъемлющей стратегии предотвращения конфликтов, что основ­ная ответственность в этой области лежит на национальных прави­тельствах и что ООН и международное сообщество могут играть важ­ную роль в поддержке национальных усилий по предупреждению конфликтов и оказывать содействие в создании национального по­тенциала в данной области. Большое значение имеет выраженное в резолюции Совета Безопасности 1366 обязательство принимать опе­ративные и эффективные меры по предотвращению вооруженных конфликтов и с этой целью использовать все имеющиеся в его рас­поряжении средства, включая миссии, направляемые с согласия принимающих государств в районы потенциальных конфликтов, а также его готовность рассматривать вопросы превентивного развер­тывания с согласия соответствующих государств. Особо важен при­зыв к государствам укреплять потенциал ООН в области поддержа­ния международного мира и безопасности и предоставлять необхо­димые людские, материальные и финансовые ресурсы для принятия своевременных и превентивных мер, включая раннее предупрежде­ние, превентивную дипломатию, превентивное развертывание, прак­тические меры по разоружению и миростроительство.

Принятые на основе рекомендаций Генерального секретаря ООН резолюции главных органов ООН, прежде всего Совета Безопасно­сти, имеют не только индикативное значение, но и обрели характер исполнительных распоряжений и предписаний для главных органов ООН, других соответствующих органов, управлений, фондов, про­грамм и специализированных учреждений, равно как и других меж­дународных организаций, включая Всемирную торговую организа­цию (ВТО) и бреттон-вудские учреждения, а также для неправитель­ственных организаций, субъектов гражданского общества и частного сектора в сфере предотвращения вооруженных конфликтов.

Укреплению превентивного потенциала ООН могли бы служить и соображения, содержащиеся в Докладе Группы высокого уровня по

угрозам, вызовам и переменам. В частности, особого внимания за­служивают предложения Группы мудрецов о разработке международ­ных режимов и норм, регулирующих некоторые из источников и уско­рителей конфликтов; о создании правовых механизмов в отношении природных ресурсов, борьба за которые часто становилась фактором, препятствующим обеспечению мира; о разработке норм, регулирую­щих рациональное использование природных ресурсов для стран, выходящих из состояния конфликта или находящихся на грани кон­фликта. Среди этих предложений следовало бы отметить идею более тесного взаимодействия ООН с региональными организациями, кото­рые взяли на себя ведущую роль в создании рыночных механизмов предотвращения; предложение о том, чтобы ООН извлекла пользу из обмена информацией и аналитическими данными с региональными системами раннего предупреждения; о разработке нормативных стан­дартов, которые могут служить руководством в контексте превентив­ной деятельности. Особый интерес представляет предложение о раз­работке ООН совместно с региональными организациями рамочных норм в отношении прав меньшинств и защиты демократически из­бранных правительств от их отстранения от власти неконституцион­ным путем. Нельзя пройти и мимо предложения о необходимости назначения по линии ООН умелых, опытных и известных в между­народных кругах посланников, посредников и специальных предста­вителей, которые могут внести в предотвращение конфликтов такой же важный вклад, какой они вносят в улаживание конфликтов, и о создании в рамках Секретариата механизма обучения и инструкти­ровании новых или потенциальных специальных представителей и других представляющих ООН посредников. Заслуживает также вни­мания и предложение о конструктивном использовании превентив­ного развертывания миротворческих сил и о необходимости учиты­вать, что в странах, которые выходят из состояния конфликта, раз­вертывание небольшого контингента миротворцев для обучения национальных вооруженных сил может выполнять важную превен­тивную роль.

3. Поощрение к миру (установление мира)