Гуманитарные аспекты операций ООН по поддержанию мира

Одной из особенностей миротворческой деятельности ООН и ее региональных организаций на данном этапе становится все возрас­тающее значение гуманитарного аспекта и все более частое исполь­зование гуманитарной помощи и механизмов в такой деятельности.

Гуманитарные акции предпринимаются не только для спасения жизни людей путем оказания разного рода помощи, но и включают широкий диапазон усилий по раннему обнаружению, предотвраще­нию, оказанию чрезвычайной помощи, защите гуманитарных прин­ципов и прав человека, а также жертв гуманитарных кризисов и мо­ниторингу кризисной ситуации в целях обеспечения плавного пере­хода к долгосрочному развитию.

Долгое время существовала определенная предсказуемость путей возможного использования политических и гуманитарных механиз­мов в ответ на возникающие кризисы и конфликты. Применялись стандартные подходы к оказанию помощи людям, ставшим жертва­ми конфликтов или ищущим убежища за границами своей страны. Помощь предоставлялась в относительно безопасных условиях ла­герей или поселений вне зоны непосредственных боевых действий. В случаях массового голода не было недостатка в предложениях по­мочь людям решить проблему нехватки продовольствия, и об исполь­зовании военных речь практически не шла.

Положение коренным образом изменилось в 90-е годы, когда все чаще стали использоваться силовые методы согласно главе VII Уста­ва ООН в целях создания безопасных условий для оказания гуманитар­ной помощи. Впервые в практике ООН глава VII Устава ООН была за­действована при проведении операции ООН в Сомали (ЮНОСОМ-П) для создания безопасных условий в целях оказания гуманитарной помощи этой стране. Основной недочет этой операции, которая за­кончилась признанным провалом, состоит в том, что гуманитарная де­ятельность сочеталась с проведением прямой военной принудитель­ной операции. Важными ее уроками следует считать то, что слишком тесная ассоциация с военными в ряде случаев служила серьезной по­мехой при осуществлении поставок гуманитарной помощи и что гума­нитарная помощь никогда не должна использоваться для достижения политических целей. Опыт проведения операций в Сомали, бывшей Югославии (СООНО) наглядно показал: попытки рассматривать гу­манитарную помощь в качестве заменителя военно-политических мер, а не в качестве дополнения к ним недопустимы и контрпродуктивны. Еще одним уроком является то, что множество действующих лиц, в том числе неправительственных организаций, и мандатов в рамках любого гуманитарного кризиса, а также неспособность временами обеспечить консенсус относительно методов функционирования или целей деятельности может препятствовать, а не способствовать ре­шению гуманитарных задач. Совершенно очевидно, что для обеспе­чения наибольшей эффективности гуманитарной помощи необходи­мо наладить сотрудничество и координацию среди действующих лиц, занимающихся ее оказанием.

Неправомерными с точки зрения Устава ООН и общепризнанных норм международного права являются высказывавшиеся не раз в по­следнее время утверждения некоторых представителей субрегиональ­ных структур закрытого характера (типа НАТО), что в случае возник­новения гуманитарных кризисов и для защиты беженцев и лиц, пе­ремещенных внутри суверенного государства, такими структурами могут быть предприняты силовые акции и даже осуществлена гума­нитарная интервенция без санкции на то со стороны Совета Безопас­ности ООН. Подобного рода утверждения не имеют под собой ника­ких международно-правовых оснований и не могут быть квалифици­рованы иначе, как ничем не обоснованные претензии и призывы к возрождению культа силы и обстановки произвола в международных отношениях со всеми вытекающими отсюда негативными последстви­ями. Согласиться с ними значило бы вольно или невольно прими­риться с тем, что ведение международных дел и разрешение споров и конфликтов, в том числе внутри суверенных государств, отдаются на откуп одному или небольшой группе государств, а наработанные ми­ровым сообществом международно-правовые принципы и механиз­мы предаются забвению или просто игнорируются.

Очевидно, что такого рода односторонние, узкогрупповые и неза­конные действия привели бы к эрозии уставных прерогатив Совета Безопасности ООН по применению силовых мер принуждения и были бы чреваты серьезным подрывом всей сложившейся системы между­народных отношений, центральным элементом которой является ООН.

При проведении ОПМ военное прикрытие гуманитарной помо­щи (обеспечение безопасных условий транспортировки и распреде­ления гуманитарных товаров, помощь в эвакуации беженцев и пере­мещенных лиц и т.д.) в отдельных случаях эффективно и необходи­мо, но при этом существует постоянный риск негативного воздей­ствия присутствия военных на нейтральный и беспристрастный имидж гуманитарных организаций. В случае же вовлечения миро­творческих сил в боевые действия деятельность гуманитарных орга­низаций может оказаться парализованной, а то и вообще сведенной на нет.

В ходе планирования и проведения ОПМ с гуманитарной состав­ляющей существенно важное значение имеет строгое соблюдение положений Устава ООН и общепризнанных принципов и норм меж­дународного гуманитарного права, а также четкая координация по­литического, военного, гуманитарного, гражданского, администра­тивного компонентов ОПМ.

При организации взаимодействия ОПМ с гуманитарными орга­низациями необходимо учитывать, что гуманитарная деятельность должна осуществляться на основе общепризнанных принципов гу­манного отношения ко всем пострадавшим, беспристрастного пре­доставления помощи без какой-либо дискриминации и различия по­литических или идеологических убеждений, расы, религии, пола или национальной принадлежности, а также нейтрального подхода, то есть без какого-либо предубеждения или предпочтения в отношении од­ной или нескольких сторон в конфликте.

В этой связи было бы полезно разработать перечень руководящих указаний относительно включения гуманитарных аспектов на всех стадиях подготовки и проведения ОПМ (мандат, гражданско-воен-ная координация и др.).

Международно-правовую основу гуманитарных акций в контек­сте операций по поддержанию мира составляют Устав ООН, реше­ния Совета Безопасности ООН, Женевские конвенции 1949 г. и про­токолы к ним, Женевская конвенция о статусе беженцев 1951 г. и другие международные соглашения.

Основными общепризнанными принципами оказания гуманитар­ной помощи являются политическая нейтральность, беспристрастность и независимость гуманитарных учреждений, а также право государств и сторон в конфликте испрашивать и получать такую помощь.

Опыт показывает, что решением гуманитарных и правозащитных задач при проведении многофункциональных ОПМ должны занимать­ся в первую очередь не миротворческие силы, а специализированные организации и учреждения - Всемирная организация здравоохране­ния (ВОЗ), Управление Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ), ЮНИСЕФ, Всемирная продовольственная программа (ВПП), Международный комитет Красного Креста (МККК) и др., имеющие собственные мандаты и автономные в оперативном и финансовом пла­не от военных.

К настоящему времени сложились в основном два типа операций по поддержанию мира, когда военный и гуманитарный компоненты должны взаимодействовать:

• ОПМ, проводимые в целях выполнения заключенных между сто­ронами соглашений о мирном урегулировании (Камбоджа, Намибия, Никарагуа и др.);

• ОПМ, осуществляемые в отсутствие мирного соглашения и пре­дусматривающие развертывание миротворческих сил для поддержки гуманитарных акций (Сомали, бывшая Югославия до заключения Дейтонских соглашений и др.).

В обоих типах ОПМ эффективность гуманитарных акций зависит прежде всего от сотрудничества всех сторон, вовлеченных в конф­ликт, от степени координации гуманитарной помощи, от наличия материальных и финансовых средств и от обеспечения консенсуса среди множества действующих лиц, у каждого из которых свой ман­дат, свое финансирование, свой подход и свои приоритеты.

Кроме указанных двух типов ОПМ возможно и проведение само­стоятельных гуманитарных операций при возникновении сложных гуманитарных ситуаций, стихийных бедствий, крупномасштабных гуманитарных кризисов в сложной политической и военной обста­новке, зачастую в контексте внутренних конфликтов. Необходимо проводить различие между многофункциональными операциями по поддержанию мира и операциями по оказанию гуманитарной помо­щи в случае чрезвычайных катастроф и стихийных бедствий.

Во всех указанных случаях проведения гуманитарных акций нема­ловажное значение имеет их взаимосвязь и сопряженность с усилиями военных, которые могут применять силу лишь в качестве крайней меры в порядке самообороны и ни в коей мере не должны наносить ущерб беспристрастному характеру оказания гуманитарной помощи.

Широко признаваемая беспристрастность гуманитарных органи­заций помогает, как правило, устанавливать контакты между проти­воборствующими сторонами и облегчает осуществление задач ОПМ по содействию мирному урегулированию конфликта.

В контексте гуманитарной деятельности ныне возникает и ряд слож­ных ограничивающих ее факторов морального, политического, опера­тивного и иного плана. Отчасти это объясняется тем, что гуманитар­ная помощь имеет место в чрезвычайных ситуациях, когда рассматри­ваются лишь симптомы конфликта, а не его причины. Гуманитарная помощь не может остановить конфликт, а ее использование в иных, нежели изначально запланированных, целях или злоупотребление ею могут даже затягивать его. Как справедливо отмечал Генеральный сек­ретарь ООН К. Аннан, тем, кто занимается оказанием гуманитарной помощи, теперь нередко приходится вести переговоры, чтобы полу­чить доступ к ее адресатам в напряженной и опасной обстановке, а так­же противостоять усилиям как правительств, так и их оппонентов, стре­мящихся использовать гуманитарную помощь в качестве инструмента для достижения политических целей, получения экономических вы­год или поддержания своей боеспособности. Поэтому недопущение такой ситуации, когда злоупотребление гуманитарной помощью спо­собствует продолжению конфликта, представляет собой одну из глав­ных целей, стоящих перед действующими лицами, занимающимися оказанием помощи.

При координации планирования и осуществления ОПМ и деятель­ности гуманитарных организаций непременно должны учитываться новые реалии эволюции многофункциональных операций, измене­ния характера и объема оказания самой гуманитарной помощи.

Важное значение в ходе осуществления гуманитарной деятельно­сти имеет сотрудничество с ООН. Гуманитарная составляющая ОПМ должна быть коллективным усилием, осуществляемым в тесном вза­имодействии с ООН, организациями и учреждениями ее системы, государствами, региональными и неправительственными организа­циями.

При этом на политическом уровне гражданско-военной координа­ции необходимо, чтобы Совет Безопасности ООН оказывал энергич­ную политическую поддержку деятельности гуманитарных организа­ций. Это особенно важно, когда миротворческая многофункциональ­ная операция ООН имеет выраженную гуманитарную составляющую и когда Совет Безопасности ООН проявляет растущий интерес к гума­нитарным вопросам, участвует в их решении и через политическое руководство ОПМ координирует деятельность всех этих организаций. На стратегическом уровне гражданско-военной координации необ­ходимо, чтобы гуманитарная деятельность ООН осуществлялась в полном соответствии с характером более широкой деятельности ООН по обеспечению мира и безопасности и более комплексным подхо­дом Совета Безопасности к разрешению конфликтов, при котором учет всех аспектов - политического, военного, правового, гумани­тарного, аспекта развития и прав человека - дает эффект их взаимо­усиления и стратегической практической отдачи.

Важное значение имеет гражданско-военная координация и на оперативном уровне. Хотя любой ооновский персонал действует на основе принципов нейтральности и беспристрастности, специфиче­ский профиль гуманитарных учреждений ООН подразумевает, что и в рамках многофункциональных ОПМ они сохраняют известную не­зависимость от политических и миротворческих усилий. Кроме того, необходимо учитывать, что существует тесная увязка между гумани­тарной помощью и деятельностью в целях восстановления и пост­конфликтного миростроительства. Отсюда следует, что текущая дея­тельность по оказанию гуманитарной помощи и некоторые меры опе­ративного характера, предпринимаемые гуманитарным персоналом, должны быть дополнены и переориентированы, чтобы обеспечить снижение опасности возобновления конфликта и содействовать со­зданию условий, наиболее благоприятствующих примирению, вос­становлению и экономическому подъему. При этом роль миротвор­ческих сил состоит в том, чтобы содействовать поддержанию нормаль­ных условий для функционирования гуманитарных агентств, а в сложной обстановке - предоставлять дополнительные возможности для безопасности персонала.

Заслуживает внимания и предложение США учитывать в ходе про­ведения операций и осуществления гражданско-военной координации помимо политического, стратегического и оперативного уровней так­же и тактический, когда, например, отдельные подразделения, входя­щие в состав ОПМ, устанавливают контакты с неправительственными организациями, не задействованными «в поле». В целом опыт показы­вает, что для успеха ОПМ необходима тесная гражданско-военная координация на всех четырех уровнях среди множества действующих лиц и требуются не просто дипломатические и военные меры, а ком­плексные миротворческие усилия, направленные на урегулирование различных факторов, ставших или способных стать причиной конф­ликта.

Удручающая особенность недавних конфликтных ситуаций за­ключается в том, что для достижения политических и иных преиму­ществ комбатанты стали использовать гуманитарное присутствие и тем самым манипулировать им. Прямой мишенью комбатантов все чаще становится гражданское население, а сотрудники по оказанию гуманитарной помощи подвергаются домогательствам, угрозам взя­тия в заложники, изнасилования и даже убийства. Как отмечал Гене­ральный секретарь ООН К. Аннан в своем ежегодном докладе на 53-й сессии Генеральной Ассамблеи31, в 1998 г. впервые гражданский пер­сонал ООН потерял убитыми больше, чем ее военный персонал.

Для решения проблемы растущего числа посягательств на жизнь и попрания международных норм необходима помощь государств и международных организаций. Использование человеческой трагедии в политических целях недопустимо. Какое-либо насильственное или несанкционированное возвращение беженцев или оказание гумани­тарной помощи вооруженным элементам, скрывающимся под мас­кой беженцев, не может быть поддержано ни авторитетом Совета Бе­зопасности, ни миротворцами ООН. Недопустимы также попытки превращать гражданское население в инструмент достижения воен­но-политических целей одной из сторон в конфликте, как это имело место, например, в случае с «безопасными районами» в Боснии.

Совет Безопасности ООН неоднократно выражал серьезную оза­боченность в связи со всеми случаями нападения или применения силы в отношении персонала ООН и другого персонала, связанного с ОПМ, а также персонала гуманитарных организаций в нарушение соответствующих норм международного права, в том числе норм меж­дународного гуманитарного права. Совет Безопасности, учреждая или санкционируя операцию для обеспечения защиты в отношении гу­манитарной помощи беженцам и другим лицам в ходе конфликтов, подтверждал принципы полного уважения суверенитета, независи­мости и территориальной целостности соответствующих государств.

По общему признанию, безопасность представляет собой неотъем­лемый элемент планирования и проведения ОПМ и на начальном этапе необходима разработка всеобъемлющего плана обеспечения безопасности и охраны ее персонала. Важное значение имеет также обеспечение более тесной координации между соответствующими органами ООН и другими международными учреждениями, кото­рые действуют в соответствии со своими мандатами и статусом, в целях эффективного предоставления гуманитарной помощи нужда­ющимся или обеспечения защиты в отношении такой помощи. Су­щественную роль призваны играть и принимающие страны и дру­гие стороны, которые должны обеспечить все надлежащие меры для охраны и безопасности персонала ООН и связанного с ней персона­ла. Важно также, чтобы все государства, еще не сделавшие этого, рассмотрели вопрос о ратификации Конвенции о безопасности пер­сонала ООН и связанного с ней персонала и Статута Международ­ного уголовного суда.

В целом главными условиями эффективности гуманитарной дея­тельности являются неукоснительное соблюдение положений Уста­ва ООН, универсальных гуманитарных принципов и норм междуна­родного права, согласие принимающего государства, тесное сотруд­ничество со сторонами в конфликте, укрепление способности Совета Безопасности ООН осуществлять наблюдение и плотный контроль за санкционируемой им миротворческой деятельностью, в том числе и ее гуманитарной составляющей.