Миростроительство и программа разоружения, демобилизации и реинтеграции

Концепция миростроительства была впервые выдвинута Бутросом Б. Гали в его докладе «Повестка дня для мира» в июне 1992 г. и разви­та в Дополнении к ней в январе 1995 г. В этих документах, в частно­сти, отмечалось, что концепция миротворчества применяется не толь­ко к ситуациям, существующим по окончании конфликтов, а охва­тывает меры, способные прежде всего предотвратить возникновение конфликта, равно как и сопутствующие меры, которые можно было бы принимать в ходе конфликта в целях содействия мирному про­цессу. В них также указывается, что миростроительство вызывает не­обходимость комплексного и глобального подхода в том смысле, что должен делаться акцент на коренных и структурных причинах конф­ликтов, то есть на недостаточности или в отдельных случаях отсут­ствии экономического, социального и политического развития. От­сюда вытекает требование решительных и неуклонных действий для подтверждения развития во всех его аспектах.

В многочисленных докладах Генерального секретаря ООН, в том числе в докладах «Обновление ООН: программа реформы» 1997 г., «Причины конфликтов и содействие обеспечению прочного мира и устойчивого развития в Африке» 1998 г., «Мы, народы: роль ООН в XXI веке» 2000 г., подчеркивалось значение концепции мирострои­тельства. Кроме того, в докладе Группы по операциям ООН в пользу мира Л. Брахими в равной степени высказывается обеспокоенность вопросами, связанными с миростроительством после конфликтов. В этих документах четко проводится мысль, что с учетом сложности задач поддержания международного мира и безопасности в самом | широком смысле этого понятия возникает необходимость разработ­ки и осуществления глобальной и согласованной стратегии мирост­роительства. Такая стратегия должна включать в себя взаимодопол­няемость соответствующих функций всех субъектов, взаимодействие различных органов ООН в соответствии с Уставом ООН и учрежде­ний системы ООН. Крайне важным является поддержание и укреп­ление вклада региональных организаций и международных финан­совых учреждений в этот коллективный динамический процесс ми­ростроительства.

В последнее время к разработке концепции миростроительства активно подключился и Совет Безопасности, который посвятил это­му вопросу значительное время в конце ХХ-начале XXI в. В ходе пре­ний в Совете Безопасности по вопросам миротворчества, предотвра­щения конфликтов и проведения операций по поддержанию мира, равно как и в заявлениях Председателя Совета Безопасности, прини­мавшихся по завершении прений, подчеркивалась важность скоор­динированного международного подхода для ликвидации коренных причин вооруженных конфликтов и необходимость глобальной стра­тегии миротворчества с участием всех соответствующих субъектов, включая учреждения и программы ООН, региональные и субрегио­нальные организации и международные финансовые учреждения. Уже практически в первом документе Совета Безопасности по этому во­просу - заявлении его Председателя от 29 декабря 1998 г. - наметил­ся принципиальный подход одного из главных органов ООН к про­блеме миростроительства и основным элементам разрабатываемой глобальной стратегии.

В заявлении указывается, что постконфликтное миростроитель­ство представляет собой неотъемлемый компонент утверждающейся на международном уровне комплексной стратегии предотвращения и урегулирования конфликтов в соответствии с целями и принципа­ми Устава ООН. В нем четко подтверждается главная ответственность Совета Безопасности ООН за поддержание международного мира и безопасности в соответствии с Уставом ООН. В документе подчерки­вается, что процесс предотвращения и урегулирования конфликтов должен основываться на Уставе ООН и общепризнанных принципах миротворчества. В нем зафиксирован важный тезис, что Совет Безо­пасности обеспечивает необходимый контроль за миростроительной деятельностью, но основную практическую нагрузку в этой области должны нести специализированные финансовые, экономические и гуманитарные организации системы ООН. В заявлении признается важное значение включения в соответствующих случаях элементов миростроительства в мандаты многофункциональных операций в целях обеспечения плавного перехода от стадии поддержания мира к последующей фазе постконфликтного миростроительства и прочно­го мира.

Одной из центральных тем заявления является необходимость тес­ного сотрудничества и диалога между органами системы ООН, преж­де всего ЭКОСОС, и ее специализированными учреждениями, кото­рые должны действовать в тесном рабочем контакте с международ­ными финансово-экономическими и гуманитарными институтами, региональными и субрегиональными организациями, в частности, в материально-техническом и финансовом обеспечении мирострои-тельной деятельности. В этой связи Совет Безопасности обращает внимание на задействование статьи 65 Устава ООН, касающейся пре­доставления информации и содействия Совету Безопасности со сто­роны ЭКОСОС.

Характерной особенностью заявления является подтверждение Советом Безопасности принципиального положения, согласно кото­рому постконфликтное миростроительство должно осуществляться в соответствии с принципами Устава ООН, в том числе принципами политической независимости, суверенитета и территориальной це­лостности всех государств.

По общему признанию, принятое заявление Председателя Совета Безопасности может служить существенным подспорьем в работе на миростроительном направлении в рамках как ООН, так и ее регио­нальных звеньев.

Важное место проблема миростроительства заняла и на Саммите тысячелетия. Совет Безопасности, проведя заседание на уровне глав государств и правительств 7 сентября 2000 г., указал в своей Деклара­ции об обеспечении эффективной роли Совета Безопасности в под­держании международного мира и безопасности, особенно в Африке, что он «обязуется повышать эффективность деятельности ООН по ре­агированию на конфликтные ситуации на всех этапах - от предотвра­щения и урегулирования до постконфликтного миростроительства». В ходе обсуждения вопроса о миростроительстве в Совете Безопасности главы государств и правительств подчеркнули важность углубленного изучения коренных причин конфликтов. Они выделили наличие тес­ной связи между миром и развитием и подчеркнули, что нищета и не­достаточное развитие входят в число основных факторов конфликтов и что вследствие этого усилия, а также обязанности международного сообщества по сокращению масштабов нищеты в мире и содействию устойчивому развитию представляют собой шаг в направлении пре­дотвращения конфликтов и вклад в миростроительство. Главы госу­дарств и правительств решили создать как на национальном, так и на международном уровне условия, способствующие развитию и ликви­дации нищеты. В своей резолюции 1318 (2000) от 7 сентября 2000 г. Совет Безопасности «самым решительным образом призывает к раз­работке в рамках системы ООН и на более широкой основе всеобъем­лющих и комплексных стратегий для устранения коренных причин конфликтов, включая их экономические и социальные аспекты».

В осуществление итоговых документов Саммита тысячелетия Со­вет Безопасности провел углубленное обсуждение в феврале 2001 г. вопроса «Миростроительство: к всеобъемлющему подходу». По окон­чании рассмотрения Председатель Совета Безопасности сделал 20 февраля 2001 г. от имени членов Совета заявление, в котором рас­сматриваются принципиальные вопросы миростроительства. В нем прежде всего отмечается, что поиски мира требуют всеобъемлющего согласованного и решительного подхода, направленного на устране­ние коренных причин конфликтов, включая их экономические и со­циальные аспекты. В заявлении признается, что часто установление мира, поддержание мира и миростроительство тесно связаны между собой, и подчеркивается, что эта взаимосвязь требует всеобъемлю­щего подхода, чтобы сохранить достигнутые результаты и предотвра­тить возобновление конфликтов. В заявлении указывается, что ми­ростроительство направлено на предупреждение возникновения, во­зобновления или продолжения вооруженных конфликтов и потому охватывает широкий комплекс программ и механизмов в области политики, развития, гуманитарных вопросов и прав человека. Это требует принятия кратко- и среднесрочных мер, разработанных для удовлетворения конкретных потребностей обществ, сползающих в конфликт или выходящих из него. Основной упор в упомянутых ме­рах должен делаться на содействие развитию устойчивых институтов и процессов в таких областях, как развитие, ликвидация нищеты и неравенства, транспарентное и подотчетное управление, содействие развитию демократии, уважение прав человека и правопорядка и со­действие укреплению культуры мира и ненасилия.

В заявлении раскрывается важное значение всеобъемлющей и ком­плексной стратегии миростроительства, которая должна охватывать все соответствующие субъекты в этой области с учетом уникальных условий в каждой конфликтной ситуации. Подчеркивается, что долж­ным образом спланированная и скоординированная стратегия миро­строительства может сыграть важную роль в предупреждении конф­ликтов и что международные усилия в области миростроительства призваны дополнять, а не подменять основную роль соответствую­щей страны. Отмечается, что, чтобы быть успешной, стратегия миро­строительства должна удовлетворять, в частности, следующим глав­ным критериям: актуальность, последовательность и согласованность программ и принимаемых мер; согласие и сотрудничество соответ­ствующих государственных органов там, где они имеются; непрерыв­ность и завершенность процесса; сотрудничество и координация меж­ду организациями и другими участвующими в этом процессе субъек­тами; эффективность всей операции по миростроительству с точки зрения затрат. Указывается также, что успешное миростроительство основывается на эффективном и четком разделении труда, покоящем­ся на сравнительных преимуществах различных имплементационных органов, между всеми международными партнерами, включая систе­му ООН, междунапродные финансовые учреждения, региональные и субрегиональные организации, неправительственные организации и международное сообщество в более широком плане. В этой связи Совет Безопасности настоятельно рекомендовал всем названным субъектам расширять их сотрудничество в таких областях, как раннее обнаружение ситуаций, в которых возникает потребность в мирост-роительстве; определение целей и приоритетных областей миростро­ительства; разработка комплексных оперативных мер реагирования на основе взаимных консультаций; совместное наблюдение за дея­тельностью в области миростроительства; создание баз данных, со­держащих информацию о передовых методах и накопленном опыте в области миростроительства.

Следует отметить, что концептуальные и практические элементы стратегии миростроительства нарабатываются Советом Безопасности совместно с другими органами ООН, и в частности с Генеральным сек­ретарем ООН, который провел 6 и 7 февраля 2001 г. совещание на вы­соком уровне между ООН и региональными организациями специаль­но по вопросу о миростроительстве. В ходе совещания был подготов­лен весьма содержательный документ «Рамки сотрудничества в области

миростроительства»25, представленный вместе с выступлением Гене­рального секретаря на рассмотрение Совета Безопасности. В этих до­кументах обстоятельно освещаются основные характерные особенно­сти и руководящие принципы концепции миростроительства.

В них подчеркивается, в частности, что миростроительство, в ос­новном, является внутригосударственным процессом, при котором роль ООН и региональных организаций должна заключаться в под­держке национальных усилий. Эффективная стратегия мирострои­тельства должна быть направлена на устранение коренных причин конфликтов. Миростроительство по самой своей сути имеет полити­ческий характер. Различные составные части стратегии мирострои­тельства призваны содействовать достижению общей цели - предот­вращению возникновения или возобновления конфликта. Мирост­роительство следует рассматривать как всеобъемлющую стратегию, предусматривающую политические, социальные, гуманитарные меры и меры в области развития. Предпринимаемые действия должны быть многопрофильными в самом широком смысле этого понятия и могут охватывать пять ключевых областей миростроительства: заключение и осуществление мирных соглашений; стабилизацию в области безо­пасности; благое управление, демократизацию и права человека; пра­восудие и примирение, а также чрезвычайную гуманитарную помощь и устойчивое развитие. Мобилизацию международной помощи над­лежит осуществлять скоординированно, чтобы она охватывала глав­ные проблемы и дополняла усилия самих стран. Оказание помощи в области миростроительства должно руководствоваться потребностя­ми, а не географическими преференциями. Необходимо предпри­нимать усилия, чтобы миростроительство осуществлялось на осно­ве международной законности. Операции по поддержанию мира должны включать в себя миростроительство в качестве одной из со­ставных частей. Следует предпринимать усилия для обеспечения глав­ного перехода от поддержания мира к долгосрочному миростроитель­ству, особенно в том, что касается демобилизации, разоружения и реинтеграции, обучения гражданской полиции и мер по предотвра­щению распространения стрелкового оружия и легких вооружений. Каждая организация должна осуществлять свою деятельность по миростроительству на основе собственного мандата, чтобы обеспе­чить легитимность своих действий.

В соответствии с указанными руководящими принципами сотруд­ничества в области миростроительства Совет Безопасности в послед­ние годы включал в мандат операций по поддержанию мира элемен­ты миростроительства. Они были включены в мандат Миссии ООН в Центральноафриканской Республике (МООНЦАР), Временного орга­на ООН в Камбодже (ЮНТАК), Временной администрации ООН для Восточной Славонии, Бараньи и Западного Срема (ВАООНВС) в Хорватии, Временной администрации ООН в рамках миссии в Косо­во (МООНК) и Миссии ООН в Восточном Тиморе (МООНВТ). Пос­ле операций по поддержанию мира, как правило, учреждались отде­ления или миссии ООН для поддержки программ миростроитель­ства. Первое такое отделение было создано в Либерии, а затем они создавались в Центральноафриканской Республике, Гвинее-Бисау, Гаити, Таджикистане, Сьерра-Леоне и других местах. Сложилась оп­ределенная практика проведения на этапе подготовки ОПМ кон­сультаций между основными заинтересованными органами. Эти консультации между Советом Безопасности и всеми компетентны­ми организациями в области миростроительства выявили мобили­зующую и легитимизирующую роль Совета Безопасности и коорди­национные функции Генерального секретаря и были нацелены на разработку с учетом мандатов и компетенции всех участников таких консультаций стратегии миростроительства и мобилизацию необхо­димых ресурсов. Составными частями такой стратегии являются точ­ное определение обязанностей каждого, тесная координация между всеми участниками, установление графика осуществления программ, в максимально возможной степени наличие финансирования, в част­ности, осуществляемого на основе добровольных взносов, включе­ние в операцию по поддержанию мира необходимых элементов ми­ростроительства и реализация в оптимальных условиях и в разумные сроки перехода от стадии поддержания мира к этапу миростроитель­ства.

Концепция миростроительства, по мнению многих, является чуть ли не основным смыслом всей миротворческой деятельности ООН.

Вместе с тем в ходе осуществления миростроительства обнаружился ряд препятствий и сложных проблем. Нередко миростроительство используется в качестве предлога для затягивания пребывания ми­ротворческих сил и персонала многофункциональных ОПМ на тер­ритории пораженного конфликтом государства, а после подписания мирного соглашения'со стороны международного сообщества отсут­ствует устойчивая политическая поддержка долгосрочного мирост­роительства.

Кроме того, мандаты, предоставляемые Организации Объединен­ных Наций и региональным организациям, иногда превышают их возможности, а ресурсы на цели миростроительства ограничены и зачастую берутся из тех средств, которые выделяются государства­ми-членами на другие виды деятельности. Как справедливо отмечал Генеральный секретарь ООН К. Аннан в своем письме Председателю Совета Безопасности от 12 февраля 2001 г.26, «миростроительству при­сущ фундаментальный парадокс». С одной стороны, эффективное ми­ростроительство требует долгосрочного участия международного со­общества, а с другой - всегда существует опасность, что то или иное общество окажется в постоянной зависимости от помощи на цели раз­вития. Вот почему, по мнению многих, миростроительство должно быть внутригосударственным процессом, поддерживаемым междуна­родным сообществом, но направленным в конечном итоге на поощ­рение национальной опоры на собственные силы.

Сложными и еще недостаточно разработанными являются вопро­сы определения целей миростроительства, роли Совета Безопасно­сти и других главных органов ООН в ходе миростроительства и окон­чания миротворческой операции, в том числе ее миростроительной составляющей.

В последнее время система ООН определила три основные цели, осуществление которых во многих случаях обеспечивало успешное всеобъемлющее м иростроительство.

Первая цель - укрепление внутренней и внешней безопасности. Это предполагает развертывание миротворческих контингентов и/или военных наблюдателей для обеспечения безопасности или получения доступа к сторонам посредством переговоров в целях оказания со­действия реформированию служб безопасности, включая создание нейтральной полиции с широкой представленностью местного насе­ления, разоружение, демобилизацию и реинтеграцию, реформу су­дебной системы и уголовного кодекса, разминирование и создание потенциала для проведения таких работ.

Вторая цель - укрепление политических институтов и благого уп­равления. Это предполагает создание или укрепление национальных демократических институтов, политических партий и других механиз­мов, обеспечивающих участие населения, включая и средства массо­вой информации, создание потенциала для правительства и граждан­ского общества, оказание технической помощи в области прав челове­ка, осуществление просветительской деятельности и профессиональной подготовки в вопросах воспитания гражданственности, оказание по­мощи в проведении выборов, включая разработку закона о выборах и кодекса поведения и создание советов по проведению выборов; оказа­ние поддержки в борьбе против коррупции.

Третья цель - содействие экономическому и социальному вос­становлению и преобразованию. Это предполагает создание усло­вий для возобновления социально-экономического развития; обес­печение устойчивого процесса возвращения и реинтеграции пере­мещенных лиц и беженцев; принятие мер по укреплению доверия, способствующих национальному примирению; содействие макси­мальному вовлечению в эту деятельность гражданского общества, особенно женщин, и национальных неправительственных органи­заций; уделение особого внимания потребностям молодежи; оказа­ние социальных услуг (в области здравоохранения, образования, во­доснабжения и санитарии); обеспечение устойчивых средств суще­ствования для демобилизованных солдат и возвращающихся беженцев и перемещенных лиц; создание рабочих мест и систем предоставле­ния микрокредитов и содействие развитию доходообразующих видов деятельности; восстановление дорог, мостов и железнодорожных пу­тей для обеспечения доступа в районы, пострадавшие от военных дей­ствий, в целях расселения возвращающихся беженцев и налажива­ния сельскохозяйственного производства; оказание консультативной помощи лицам с психологическими травмами из числа тех, кто по­страдал от военных действий.

Разумеется, такие комплексные операции по миростроительству часто связаны с решением весьма сложных задач и сопряжены со зна­чительными расходами. Так, при осуществлении Миссии ООН по оказанию помощи Руанде (МООНПР) только стоимость гуманитар­ной помощи Руанде и всему району Великих озер, пострадавшим от преступлений геноцида, превысила 4, 5 млрд долларов. Другим важ­ным обстоятельством является то, что в такой деятельности должны на основе конструктивного взаимодействия участвовать в полном объеме все ключевые элементы системы ООН. Никакой департамент и никакое агентство не в состоянии в одиночку разработать и осуще­ствить своими силами все элементы всеобъемлющей стратегии ми­ростроительства.

По общему признанию, основную мобилизирующую и координи­рующую роль в процессе миростроительства призван играть Совет Безопасности, на который согласно статье 24 Устава ООН возлагает­ся главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Для этого от Совета Безопасности требуется достичь согласия относительно четкого и осуществимого мандата на основе общего понимания конфликта и добиться поддержки плана сторона­ми, региональными субъектами, странами, предоставляющими вой­ска, и в целом государствами и учреждениями системы ООН. Члены Совета Безопасности должны использовать свое влияние для обеспе­чения с самого начала необходимых средств осуществления, а Гене­ральная Ассамблея - своевременно утвердить бюджетные ассигнова­ния. Задача Секретариата ООН - обеспечить объективный и всесто­ронний анализ, на основе которого Совет Безопасности сможет принять решения об эффективной стратегии достижения мира. При этом правильный и эффективный сбор и анализ информации должен быть постоянным в течение всего периода любого вмешательства ООН, а не ограничиваться только начальными стадиями обсуждения про­блемы миростроительства в Совете Безопасности и принятия им необ­ходимых мер. Таким образом, в миростроительстве задействован ряд участников, и разнообразие их приоритетов и мандатов требует более четкой координации и согласования при решающей роли ООН и ее Совета Безопасности в целях разработки глобальной комплексной стратегии миростроительства, для реализации которой, в свою оче­редь, нужны неослабная и твердая политическая воля мирового со­общества и мобилизация необходимых ресурсов.

Одной из сложных и острых проблем развития миротворческой дея­тельности ООН в целом и миростроительства в частности в последнее время стала следующая: каким образом и по каким причинам Совет Безопасности принимает решение закрыть ту или иную миротвор­ческую миссию или существенно изменить ее мандат и в результате перевести ее в новую стадию ее оперативной деятельности. Вопрос о прекращении ОПМ ООН активно обсуждался в ноябре 2000 г. в Со­вете Безопасности и в 2001 г. в его Рабочей группе по операциям по поддержанию мира, а Генеральный секретарь ООН по поручению Совета 20 апреля 2001 г. представил специальный доклад под претен­циозным названием «Нет стратегии - не уходить: принятие решений Совета Безопасности и прекращение операций ООН по поддержа­нию мира или переход к их новому этапу»27.

Долгое время, практически до окончания «холодной войны», во­прос о завершении миротворческой операции решался сравнительно быстро. В соответствии со сложившейся практикой свертывание опе­рации могло быть вызвано четырьмя основными обстоятельствами: требованием принимающего государства прекратить операцию (в част­ности, ЧВС-1 были выведены в мае 1967 г. по просьбе Египта), успеш­ным выполнением мандата операции (так было прекращено боль­шинство операций), неудачей операции (как, например, в Сомали) или частичным успехом. Россия исходила и исходит из того, что ми­ротворческие операции не самоцель, а важное средство достижения политического урегулирования, прежде всего путем создания благо­приятных условий для сближения и умиротворения сторон в конф­ликте, стимулирования диалога и достижения взаимоприемлемых до­говоренностей между ними. Эта ключевая функция ОПМ должна на­ходить четкое отражение в их мандатах. Отсюда вытекает и важность фиксирования оптимальных временных параметров миротворческих операций, которые не могут длиться до бесконечности и должны сво­рачиваться или по мере выполнения задач трансформироваться (с со­ответствующим изменением мандата и структурной реорганизацией), например в постконфликтное миростроительство.

В целом прошедшие годы ясно показали, что постконфликтное миростроительство стало важным и относительно новым компонен­том миротворческой деятельности ООН. В 90-х годах ООН разработа­ла более целостный подход к осуществлению всеобъемлющих мирных соглашений, заключенных в ходе инициированных ею переговоров. Во всех ситуациях - начиная с Намибии и кончая Гватемалой - в обес­печении постконфликтного миростроительства участвовали межучреж­денческие группы, которые вместе с неправительственными органи­зациями и местными группами граждан способствовали оказанию чрез­вычайной помощи, демобилизации комбатантов, разминированию, проведению выборов, созданию беспристрастных полицейских сил, стимулированию более долгосрочных усилий в области развития.

Цель долгосрочных превентивных стратегий миростроительства, призванных устранить коренные причины конфликта, состоит прежде всего в том, чтобы предотвратить само возникновение разрушитель­ных конфликтов.

Всеобъемлющие мирные соглашения инициировали имплемента-ционные процессы с участием множества различных учреждений. Хотя некоторые традиционные миротворческие операции продолжа­ют осуществляться, миротворцы на протяжении 90-х годов участво­вали в более широких процессах постконфликтного миростроитель­ства, связанных с осуществлением мирных соглашений.

Постконфликтное миростроительство в значительной мере содей­ствовало в различных районах мира возвращению и реинтеграции беженцев и вынужденных переселенцев, примирению, восстановле­нию судебной системы, укреплению мер по поощрению и защите прав человека, оказанию помощи в проведении выборов (Ангола, Мозам­бик, Камбоджа, Гватемала), восстановлению разрушенных войной политических, экономических и социальных инфраструктур и реше­нию более традиционных миротворческих задач.

Во многих случаях ООН и ее Совету Безопасности удалось до­биться существенного прогресса в улучшении организационной ко­ординации, в налаживании тесных практических связей между межправительственными органами и внутренними подразделени­ями ООН, отвечающими за вопросы мира, безопасности и разви­тия, и в осуществлении стратегического руководства мирострои-тельством.

Прошедшие годы показали, что миростроительство является од­ним из существенно важных элементов многофункциональных опе­раций по поддержанию мира и что многоаспектность процесса под­держания мира стала теперь нормой для ООН. Постконфликтное миростроительство представляет собой осуществление комплексных и скоординированных действий, направленных на устранение корен­ных причин насилия (политических, правовых, институциональных, военных, гуманитарных, правозащитных, экологических, экономи­ческих, социальных, культурных или демографических) и создание основы для установления прочного мира. Постконфликтное мирост­роительство можно рассматривать как долгосрочную стратегию пре­дотвращения конфликтов. Поскольку причины конфликтов разные, ООН должна действовать с учетом конкретных ситуаций в целях ук­репления мирного процесса и обеспечения его необратимости. Ни­какой стандартной модели постконфликтного миростроительства пока не выработано. Речь могла бы, видимо, идти о разработке новой стратегической рамочной концепции миростроительства, которая явилась бы универсальным средством для выявления, анализа и оп­ределения приоритетных ключевых вопросов и мероприятий на ос­нове общих принципов и целей. Такая рамочная концепция позво­лила бы охватить весь спектр основных видов деятельности ООН в той или иной стране, не допустить рецидива конфликта и создать ус­ловия, необходимые для установления прочного мира в странах, по­страдавших от войны или конфликта.

В последние годы весьма заметно изменился характер миротвор­ческих операций ООН на местах (особенно в Камбодже, Сальвадоре, Сомали и в бывшей Югославии), которые по своему диапазону выхо­дят за рамки принятого понятия и определения традиционных ОПМ. Эти операции со всей определенностью стали приобретать не только военное, но и политическое, гуманитарное и экологическое измере­ния, и все они требуют единообразного и комплексного подхода. На­метилась тенденция ко все большей вовлеченности миротворческих операций ООН в решение вопросов, связанных с процессом разору­жения, демобилизации и реинтеграции бывших комбатантов в кон­тексте мирного урегулирования международных и особенно внутри­государственных конфликтов, а по существу гражданских войн. По­явление этой проблемы вызвано главным образом тем, что в ходе ряда конфликтов последнего времени продолжаются вооруженные столкновения между различными группировками, несмотря на за­ключение воюющими сторонами мирных соглашений и присутствие в соответствующих районах миссий ООН по поддержанию мира. Кро­ме того, одним из важных факторов, способствующих такому поло­жению, является сохранение у конфликтующих сторон большого ко­личества вооружений, в частности стрелкового и легкого оружия. Все это привело к пониманию того, что для достижения мирного урегу­лирования стороны конфликта должны работать в направлении ус­пешного разоружения, демобилизации и реинтеграции бывших ком­батантов и что Совету Безопасности следовало бы в подходящих слу­чаях рассматривать разоружение, демобилизацию и реинтеграцию в качестве неотъемлемой части миротворческих операций.

В концептуальном плане вопрос о разоружении, демобилизации и реинтеграции (РДР) бывших комбатантов в контексте поддержания мира был впервые поставлен 8 июля 1999 г. Советом Безопасности, который в заявлении Председателя28 поручил Генеральному секрета­рю ООН углубленно рассмотреть методы осуществления и коорди­нации программ РДР.

В представленном 11 февраля 2000 г. докладе Генсекретаря под­робно рассматриваются ключевые элементы, способствующие успеш­ному осуществлению процесса РДР в контексте гражданских конф­ликтов в эпоху после «холодной войны». Жизненно важное значение процесс РДР имеет для стабилизации постконфликтной ситуации, уменьшения вероятности возникновения новой волны насилия в ре­зультате возобновления войны или вспышки бандитских действий и для облегчения перехода общества от конфликта к нормальной жиз­ни и развитию.

В докладе даются следующие определения элементов программы РДР:

• разоружение означает сбор стрелкового оружия и легких и тяже­лых вооружений в пределах зоны конфликта;

• демобилизация означает процесс, в рамках которого стороны в конфликте начинают расформировывать свои военные структуры, а комбатанты - переход к мирной жизни;

• реинтеграция означает процесс, позволяющий бывшим комба-тантам и их семьям приспособиться в экономическом и социальном отношениях к плодотворной мирной жизни.

В докладе справедливо отмечается, что процесс РДР не следует рассматривать как простое чередование событий, а элементы РДР -изолированно друг от друга или какой-либо из них отдельно от ос­тальных. Соответствующие мероприятия составляют непрерывный процесс, отдельные элементы которого перекрываются, связаны один с другим и подкрепляют друг друга. Успех всего процесса зависит от успешного осуществления каждого из его этапов.

Хотя ООН начала участвовать в программах РДР относительно недавно, эти программы быстро стали неотъемлемым компонентом ее деятельности по поддержанию мира в период после окончания «хо­лодной войны». Первой миротворческой миссией ООН, содейство­вавшей разоружению и демобилизации, стала Группа наблюдателей ООН в Центральной Америке (ГНООН в ЦА), развернутая в 1989 г. С тех пор в число миссий, выполнявших ключевые функции, связан­ные с разоружением, демобилизацией и реинтеграцией, входили Миссия наблюдателей ООН в Сальвадоре (МНООНС), Временный орган ООН в Камбодже (ЮНТАК), Операция ООН в Мозамбике (ЮНОМОЗ), Миссия наблюдателей ООН в Либерии (МНООНЛ), Контрольная миссия ООН в Анголе (КМООНА-П и III), Миссия на­блюдателей ООН в Анголе (МНООНА), Временная администрация ООН для Восточной Славонии, Бараньи и Западного Срема (ВАО-ОНВС), Контрольная миссия ООН в Гватемале (МИНИГУА), Мис­сия наблюдателей ООН в Таджикистане (МНООНТ), Миссия наблю­дателей ООН в Сьерра-Леоне (МНООНСЛ) и Миссия ООН в Сьер­ра-Леоне (МООНСЛ). Помимо указанных 12 операций, в которых программа РДР была задействована в полном объеме, ООН при про­ведении некоторых своих операций несла ответственность лишь за отдельные элементы РДР. Например, разоружение при необходимо­сти с помощью силы являлось составной частью мандата Операции ООН в Сомали (ЮНОСОМ-П). Разоружение и уничтожение оружия включены в мандат Миссии ООН в Центральноафриканской Респуб­лике (МООНЦАР). Операция, проводимая ООН в Восточном Тимо­ре, также связана с осуществлением аналогичной деятельности, по­скольку она нацелена на создание действенной материальной и со­циальной инфраструктуры в условиях постконфликтного общества.

Анализ накопленного опыта, рассмотрение вопроса о РДР в Сове­те Безопасности позволили выявить ключевые элементы, способству­ющие успешному осуществлению процесса разоружения, демобили­зации и реинтеграции в контексте поддержания мира. Было, в част­ности, установлено, что основа для успешной реализации программы РДР должна закладываться в мирном соглашении о прекращении конфликта. Важно, чтобы международное сообщество поощряло включение этих конкретных элементов в мирные соглашения. Госу­дарства - члены ООН способны обеспечить политический импульс, который побудил бы участников переговоров принять действенные решения по этому вопросу. Ясное указание на то, что Совет Безопас­ности готов развернуть ОПМ для поддержки этих шагов, может стать для сторон мощным побудительным мотивом к тому, чтобы принять программу РДР. Важным элементом программы РДР является чет­кая международно-правовая база, которую составляют Устав ООН, Женевские конвенции 1949 г. о защите жертв войны, протоколы к ним 1977 г., Конвенция о правах ребенка 1989 г. и решения Совета Безопасности, призванные обеспечивать руководящие принципы, на которых должны основываться инициативы, предпринимаемые в це­лях осуществления программы РДР.

Существенное значение в реализации программ РДР играют опе­рации ООН по поддержанию мира. Благодаря универсальности и беспристрастности ООН ее миротворцы обладают легитимностью, которая позволяет им выполнять деликатные задачи по установле­нию доверия между сторонами, чтобы можно было осуществлять программу РДР. Операция ООН по поддержанию мира способна привнести чувство безопасности, содействуя тем самым обеспече­нию безопасности бывших комбатантов, может помочь сохранению политического импульса, необходимого для успешного развития процесса РДР. Кроме того, ОПМ открывает канал для передачи опы­та и ресурсов, требуемых для эффективной реализации программ РДР, включая обеспечение стимулов для разоружения и средств уничтожения оружия.

Хотя местные руководители несут главную ответственность за ус­пех процесса РДР, однако международное сообщество в силах ока­зать помощь в течение этого процесса, развернув миротворческую операцию ООН. Операция ООН может привносить в процесс РДР такие основные характеристики, как беспристрастность, легитим­ность, безопасность, политический динамизм и ресурсы, а также свою уникальную способность координировать одновременно осуществ­ляемые усилия в различных областях мирного урегулирования.

Следует иметь в виду, что для полного успеха процесса разоруже­ния, демобилизации и реинтеграции может потребоваться приложе­ние усилий в течение еще длительного периода времени после выво­да многофункциональной миротворческой операции. Развертывание последующей миссии способно содействовать закреплению имею­щихся успехов и достижению дальнейшего прогресса. Иногда глав­ной задачей миротворческой операции было выполнение полицей­ских функций, в связи с чем возникала потребность в задействова­нии значительного гражданско-политического компонента. Иногда Совет Безопасности разворачивал политические миссии, что требо­вало соблюдения ряда принципов, закрепленных в Уставе ООН, в том числе принципов политической независимости и территориальной целостности всех государств, а также уважения их суверенитета. К числу навыков, которыми должен обладать персонал таких миссий, относятся опыт в юридической области, в областях разоружения и прав человека и в вопросах, связанных с детьми-солдатами. Для ми­ротворческих операций по-прежнему исключительно важно обладать достаточно широким мандатом для достижения реальных успехов, а также ресурсами и сотрудниками для реализации этой цели.

В целом, по мнению Генерального секретаря, роль миротворче­ской операции в процессе постконфликтного разоружения, демоби­лизации и реинтеграции основывается на более широких усилиях по обеспечению мира и развития и укрепляет их. Совет Безопасности неоднократно обращался к теме РДР в контексте поддержания мира. В заявлении Председателя Совета Безопасности от 24 сентября 1999 г.29 отмечалось, в частности, что Совет признает важное значение того, чтобы в соответствующих случаях в конкретных мирных соглашени­ях с согласия сторон и на индивидуальной основе в миротворческих мандатах ООН четко оговаривались условия разоружения, демоби­лизации и реинтеграции бывших комбатантов, включая безопасную и своевременную ликвидацию оружия и боеприпасов. Совет обратился к Генеральному секретарю с просьбой предоставить тем, кто ведет переговоры о заключении мирных соглашений, информацию о пере­довом опыте, накопленном благодаря деятельности на местах.

Особенно обстоятельно проблему РДР Совет Безопасности рассмат­ривал в связи с представленным докладом Генерального секретаря о роли операций ООН по поддержанию мира в контексте разоружения, демо­билизации и реинтеграции. В принятом по итогам рассмотрения докла­да заявлении Председателя Совета Безопасности от 23 марта 2000 г.30 Совет напомнил о своей главной ответственности за поддержание меж­дународного мира и безопасности и подтвердил свою приверженность принципам политической независимости, суверенитета и территориаль­ной целостности всех государств при осуществлении любой деятельно­сти по поддержанию мира и миростроительству и необходимость того, чтобы государства выполняли свои обязательства в соответствии с меж­дународным правом. Совет Безопасности подчеркнул, что разоружение, демобилизация и реинтеграция бывших комбатантов являются взаимо-даполняющими элементами и что успех процесса РДР зависит от успеха на каждом из его этапов. Совет также отметил, что политическая при­верженность сторон, участвующих в мирном процессе, является пред­варительным условием для успешного осуществления программ РДР, и признал, что в мандаты миссий по поддержанию мира все чаще вклю­чается в качестве одной из их функций надзор за разоружением, демо­билизацией и реинтеграцией. Совет Безопасности, как и ранее, указал на важность включения в надлежащем порядке в конкретные мирные соглашения, с согласия сторон и в индивидуальном порядке в манда­ты операции ООН по поддержанию мира четких положений, касаю­щихся разоружения, демобилизации и реинтеграции бывших комба­тантов, в том числе безопасного и своевременного сбора и удаления оружия и боеприпасов. Совет Безопасности просил Генерального сек­ретаря консультироваться с соответствующими гуманитарными учреж­дениями ООН и приветствовал его инициативу включать во все опера­ции по поддержанию мира персонал с надлежащей подготовкой в во­просах международного гуманитарного права и международных правовых норм в отношении прав человека и беженцев, в том числе норм, касающихся положения детей и тендерных аспектов.

Основные положения указанного заявления Председателя Совета Безопасности были подтверждены впоследствии в ряде резолюций Совета. Так, в резолюции 1296 от 19 апреля 2000 г. подтверждалось намерение Совета Безопасности включать в мандаты операций ООН по поддержанию мира, когда это уместно и на индивидуальной осно­ве, четкие положения в отношении действий, касающихся разоруже­ния, демобилизации и реинтеграции бывших комбатантов, в том чис­ле, в частности, детей-солдат, а также в отношении безопасного и сво­евременного удаления излишков оружия и боеприпасов. В ней также подчеркивалось важное значение включения таких мер в конкретные мирные соглашения, когда это уместно и с согласия сторон.

Рассмотрение многоаспектной проблемы миростроительства вы­явило, как справедливо отмечается в докладе Группы высокого уров­ня по угрозам, вызовам и переменам от 1 декабря 2004 г., ключевой институциональный пробел в системе ООН, в которой нет никакого органа, конкретно предназначенного для недопущения развала госу­дарства и сползания к войне или для оказания странам помощи в про­цессе их перехода от войны к миру. Поэтому выполнение этого про­бела и укрепление способности ООН к миростроительству в самом широком смысле этого понятия должно быть одним из приоритетов для Организации Объединенных Наций, которая должна быть в со­стоянии действовать слаженно и эффективно в пределах всего непре­рывного спектра от раннего предупреждения до превентивных дей­ствий и до постконфликтного миростроительства. В этих целях за­служивает внимания содержащаяся в докладе рекомендация Совету Безопасности ООН на основании статьи 29 Устава ООН и после кон­сультаций с ЭКОСОС создать Комиссию по миростроительству. Глав­ными функциями Комиссии должно быть выявление стран, находя­щихся в состоянии напряжения или под угрозой сползания к распаду государства; организация в партнерстве с национальным правитель­ством инициативной помощи, чтобы недопустить дальнейшее разви­тие этого процесса; оказание содействия в планировании перехода от конфликта к постконфликтному миростроительству, в частности, руководство и поддержание усилий международного сообщества в области постконфликтного миростроительства в течение любого пе­риода, который может быть необходим. В Секретариате ООН дол­жен быть создан Отдел по поддержке миростроительства для оказа­ния Комиссии по миростроительству надлежащей секретариатской поддержки и для обеспечения того, чтобы Генеральный секретарь был в состоянии интегрировать общесистемную политику и стратегии в области миростроительства.