Миротворческая деятельность ООН

Одно из важнейших мест в общем объеме деятельности Организа­ции Объединенных Наций занимают операции по поддержанию мира (ОПМ) и связанные с ними другие виды миротворческих усилий, по­лучившие в последнее время название «миротворческая деятельность ООН». Эволюция теории и практики миротворчества подтверждает безальтернативность сохранения центральной роли ООН на этом на­правлении, что было подчеркнуто в решениях Саммита тысячелетия и состоявшегося в ходе него заседания Совета Безопасности на уров­не глав государств и правительств в сентябре 2000 г.

Анализ эволюции миротворческой деятельности ООН позволяет сделать вывод, что ее принципиальной международно-правовой ос­новой является Устав ООН, его главы VI, VII и VIII, прежде всего статья 40, в соответствии с которой впервые в 1948 г. были направле­ны военные наблюдатели ООН («голубые береты») на Ближний Вос­ток и был создан Орган ООН по наблюдению за выполнением усло­вий перемирия в Палестине (ОНВУП). Тем самым было положено на­чало проведению миротворческих операций ООН с использованием исключительно военных наблюдателей ООН. С тех пор эта категория операций - миссии наблюдателей и миссии наблюдения ООН - ак­тивно использовалась в практике ООН и составила более половины всех 60 с лишним операций ООН.

С течением времени и под влиянием складывающейся мировой обстановки концепция миротворчества развивалась и наполнялась новым содержанием. В 1956 г. эта концепция была дополнена созда­нием операций ООН по поддержанию мира с применением впервые вооруженных сил («голубых касок») стран - членов ООН, когда были созданы по решению Генеральной Ассамблеи Чрезвычайные воору­женные силы ООН на Ближнем Востоке (ЧВС-1).

Начиная с операции ООН в Конго (ОНУК) в 1960-1964 гг. стал широко использоваться гражданский персонал, а в ходе деятельно­сти Группы ООН по оказанию помощи в переходный период в Нами­бии (ЮНТАГ) в 1989-1990 гг. в состав операции впервые были вклю­чены 1500 полицейских из разных стран, в том числе 11 графологов и дактилоскопистов из Советсткого Союза.

Важное место в последние годы стало занимать гуманитарное и правочеловеческое измерение операций ООН по поддержанию мира, которое отдельные западные страны стремятся поставить чуть ли не во главу угла всей миротворческой деятельности ООН и ее региональ­ных органов и структур.

В результате более чем полувековой эволюции операции ООН по поддержанию мира стали включать в свой состав наряду с военным так­же значительный административный, правовой, политический, гу­манитарный, социально-экономический и прочий гражданский пер­сонал. Одновременно весьма расширились и функции, возлагаемые на ОПМ.

Помимо выполнения традиционных задач миротворчества - на­блюдения за обстановкой в зонах конфликтов, контролирования, со­действия налаживанию контактов между противоборствующими сто­ронами и проведению переговоров между ними для достижения до­говоренностей о прекращении огня или установлении мира - ОПМ все чаще стали наделяться функциями оказания гуманитарной по­мощи, защиты гражданского населения, разоружения боевиков, раз­минирования дорог, городских и промышленных объектов и сель­скохозяйственных угодий, подготовки и наблюдения за проведением выборов и т.д. Все это привело к тому, что операции ООН по поддер­жанию мира приобрели поликомпонентный и многофункциональ­ный характер, а сама миротворческая деятельность Организации по­степенно диверсифицировалась и эволюционировала в направлении выделения и совершенствования отдельных ее видов - раннего об­наружения, поощрения к миру (установления мира), превентивной дипломатии, операций по поддержанию мира, принуждения к миру, мини-разоружения, санкций, постконфликтного миростроительства.

Важная особенность эволюции миротворческой деятельности ООН состоит в том, что, хотя в становлении института миротворчества за­метную роль играла и продолжает играть импровизация, она стала более упорядоченной и юридически более оформленной. Были опре­делены основные методы и принципы планирования и проведения ОПМ, подготовки и комплектования персонала и материально-тех­нического оснащения, разработаны стандартные оперативные про­цедуры деятельности ОПМ, типовые соглашения о статусе сил и ста­тусе миссий в странах пребывания ОПМ и др. Были одобрены много­численные резолюции Совета Безопасности ООН по конкретным операциям по поддержанию мира, а также заявления Председателя Совета Безопасности ООН по различным частным и общим аспек­там подготовки и проведения ОПМ, которые в совокупности пред­ставляют собой солидный международно-правовой массив, имеющий определенное нормоустанавливающее значение.

За многолетнюю миротворческую деятельность ООН были нара­ботаны, утвердились в практике и стали общепризнанными базовые принципы операций по поддержанию мира. Это нашло авторитет­ное подтверждение в заявлениях Председателя Совета Безопасности от 3 мая 1994 г.1 и от 22 февраля 1995 г.2. В них подчеркивалось, что при урегулировании конфликтов основной упор должен по-прежне­му делаться на использование мирных средств, а не силы. Без ущерба для своей способности реагировать на ситуации в индивидуальном порядке и на оперативной и гибкой основе, как того требуют обстоя­тельства, Совет Безопасности подтвердил необходимость неукосни­тельного соблюдения принципов согласия, беспристрастности и от­каза от использования силы, за исключением самообороны. Совет Безопасности подчеркнул, что ОПМ в поддержку усилий, направлен­ных на достижение мирного урегулирования конфликта, должны иметь четко определенный мандат, структуру командования, времен­ные рамки и надежное финансирование. Особо отмечалась важность последовательного применения этих принципов при учреждении и проведении всех операций по поддержанию мира. Именно следова­ние указанным базовым принципам обеспечило успешное осуществ­ление подавляющего большинства ОПМ ООН на протяжении всей второй половины XX столетия и в начале XXI в.

Характерной чертой развития миротворческой деятельности ООН последнего времени стало использование миротворческих операций не только в конфликтах между государствами, но и все чаще, особен­но в 90-х годах, во внутригосударственных конфликтах, вызванных межэтническими, межконфессиональными, территориальными, по­литическими и иными разногласиями и противоречиями.

Рост числа и интенсивности конфликтов нового поколения при­вел к количественным и качественным изменениям миротворческой деятельности. Прежде всего, значительно расширился круг стран мира, задействованных в ОПМ. Если раньше в операциях ООН при­нимало участие 20-30 государств, в основном нейтральных и непри-соединившиехся, причем практически не участвовали все постоянные члены Совета Безопасности, то в последние годы число таких стран перевалило за 100 и они представляют все континенты планеты.

Важной особенностью развития института миротворчества стало появление так называемого регионального миротворчества, осуще­ствляемого в рамках ОАЕ, преобразованной в АС, ОБСЕ, ОАГ, СНГ и других региональных организаций и субрегиональных структур. Это обстоятельство не только расширило географические рамки миро­творчества, но и придало позитивную динамику проработке его ос­новных элементов и механизмов, выявило новые подходы и идеи. Концептуальными и практическими проблемами миротворчества начали активно заниматься наряду с ООН и региональными органи­зациями такие субрегиональные организации и структуры, как НАТО, ЕС, ЭКОВАС и др., которые стали претендовать на проведение «соб­ственных» операций и подготовили значительное число документов и наработок по проблематике ОПМ, нередко выпячивающих роль этих структур в миротворчестве.

Еще одной особенностью развития миротворческой деятельности ООН было то, что на протяжении долгого времени, практически до начала 90-х годов, в теории и на практике проводилось четкое разли­чие в соответствии с Уставом ООН между принудительными опера­циями с использованием вооруженных сил и операциями по поддер­жанию мира. Последние обычно именуются операциями по поддер­жанию мира по главе VI, или по запущенному впервые в оборот Генеральным секретарем ООН Д.Хаммаршельдом выражению «по главе VI с половиной», или чаще всего «классическими» либо «тра­диционными» операциями. Долгое время они составляли и продол­жают составлять костяк всей миротворческой деятельности ООН.

Характерно, что указанное разделение на два типа операций на­шло свое отражение и в российском законодательстве, в частности в Федеральном законе Российской Федерации «О порядке предостав­ления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности», вступившем в силу 30 июня 1995 г. В соответствии со статьей 2 Федерального закона вся деятель­ность по поддержанию мира и безопасности подразделяется на два вида - миротворческую деятельность и международные принудитель­ные операции. При этом под миротворческой деятельностью «пони­маются операции по поддержанию мира и другие меры, предприни­маемые Советом Безопасности ООН в соответствии с Уставом ООН, региональными органами либо в рамках региональных органов или соглашений Российской Федерации, либо на основании двусторон­них и многосторонних международных договоров Российской Феде­рации и не являющиеся, согласно Уставу ООН, принудительными действиями». Что касается принудительных операций, то они опре­деляются в Федеральном законе как «международные принудитель­ные действия с использованием вооруженных сил, осуществляемые по решению Совета Безопасности ООН, принятому в соответствии с Уставом ООН для устранения угрозы миру, нарушений мира или акта агрессии».

В целом миротворческая деятельность ООН стала заметным уни­кальным явлением международной жизни XX и XXI столетий, пре­вратилась в центральный элемент обеспечения стабильности и безо­пасности на глобальном и региональном уровнях. Из свыше 60 опе­раций ООН по поддержанию мира подавляющее большинство, по общему признанию, спасло множество жизней, зачастую оказывалось бесценным средством в создании условий для мирного разрешения споров и конфликтов путем переговоров и наблюдения за осуществ­лением соглашений между воюющими сторонами. Миротворцы ООН несли службу по всему миру, помогая урегулировать затянувшиеся конфликты и содействуя установлению стабильности в таких взры­воопасных регионах, как Ближний и Средний Восток, Африка, Азия, Латинская Америка, и в таких «горячих точках», как Камбоджа, Юж­ная Африка, Намибия, Сальвадор, Гватемала, Мозамбик и др. Даже в Сомали, Руанде, Боснии и Герцеговине, где конфликты продолжа­лись несмотря на присутствие миротворцев ООН, «голубым каскам» удавалось защитить гражданское население и обеспечить доставку гу­манитарной помощи миллионам людей.

Позитивная в целом миротворческая деятельность ООН, что на­шло подтверждение в присуждении в 1988 г. силам ООН по поддер­жанию мира Нобелевской премии мира, объясняется рядом объек­тивных предпосылок и факторов. Прежде всего она осуществлялась и осуществляется в строгом соответствии с положениями Устава ООН и нормами международного права и справедливости. В операциях ООН задействован военный, полицейский и гражданский персонал многих (свыше 100) государств, что обеспечивает их беспристраст­ность и выполнение основного требования Устава ООН, чтобы воо­руженные силы использовались неиначе, как в общих интересах ми­рового сообщества. Солдаты сил ООН являются инструментом мира, а не войны и не имеют «врагов», а сама операция ООН никоим обра­зом не должна использоваться для оказания предпочтения либо, на­оборот, давления на одну из сторон в конфликте. Операции ООН уч­реждаются Советом Безопасности, который определяет их мандат, размер, масштаб и продолжительность, осуществляются под его при­стальным политическим и оперативным контролем. Бесспорная ле­гитимность таких операций ни у кого не вызывает сомнений. Для про­ведения операций ООН необходимо согласие правительств принима­ющих стран, а также обычно других вовлеченных сторон. Военный персонал операций ООН имеет право использовать оружие только в исключительных обстоятельствах для самозащиты и в случае попыток насильственного отстранения миротворцев от выполнения возложен­ных на них функций. Включенный в состав операций ООН военный контингент страны сохраняет практически независимую командную структуру во главе с собственным командующим. Командующий си­лами ООН осуществляет общий оперативный контроль, но прави­тельства внимательно следят за участием в деятельности операций ООН своих контингентов.

Военнослужащие каждой страны носят собственную национальную форму, в качестве опознавательных знаков миротворцев ООН исполь­зуются голубые каски или береты, а также опознавательные знаки с символикой ООН. Присяги на верность ООН они не дают. Все пра­вительства добровольно принимают решение об участии своих кон­тингентов в операциях ООН и могут в любое время выйти из состава персонала операции. С 1948 г. свыше 1 млн человек военного, поли­цейского и гражданского персонала из более чем 100 государств не­сли службу в миротворческих операциях ООН и, к сожалению, более 2 тыс. человек, в том числе и наших соотечественников, отдали свои жизни за дело мира.

Проведение операций ООН и распределение связанных с ними расходов осуществляется между всеми членами ООН, а не на основе «самообеспечения», что повышает чувство ответственности и степень вовлеченности мирового сообщества. А это, в свою очередь, с финан­совой точки зрения отвечает закрепленным в Уставе ООН принци­пам справедливости и международного права и гораздо экономнее и выгоднее, нежели урегулирование конфликтов с участием какой-то узкой группы стран и на основе «самофинансирования». Иногда ООН упрекают в том, что она затрачивает большие средства на миротвор­ческую деятельность (на нее с 1948 г. ушло свыше 7 млрд долларов). Однако если сопоставить эти расходы (приблизительно 2 млрд дол­ларов в год в последнее время) с ежегодными мировыми военными расходами, то они составляют всего 0, 2% - меньше совокупных за­трат на деятельность департаментов полиции, пожарной охраны и ис­правительных учреждений города Нью-Йорка. Так, расчетная сто­имость миротворческих операций ООН в 2000 г. составляла менее 1% от примерно 800 млрд долларов, суммы, которую государства-члены тратят на национальную оборону3. Кроме того, как показывает про­тивоправная военная акция НАТО против СРЮ, стоимость поддер­жания мира хотя и значительна, но расходы на войну неизмеримо выше как в финансовом и материальном плане, так и в смысле гибе­ли гражданского населения и «сопутствующих» человеческих страда­ний, связанных с разрухой, безработицей, нищетой, голодом и бо­лезнями.

Становление и расширение миротворческой деятельности ООН сопровождалось не только позитивными моментами, но и особенно в конце XX в. и начале XXI в. борьбой с рядом тревожных тенденций, с попытками США и их союзников по НАТО направить развитие института миротворчества по пути, отвечающему целиком интересам узкой группы государств, расходящемуся с основными целями и прин­ципами Устава ООН и отводящему ООН и ее Совету Безопасности маргинальную роль.

Попытки ревизии основ миротворчества ООН со стороны США и НАТО особенно активизировались в связи с окончанием в 1990 г. «хо­лодной войны» и кардинальным изменением соотношения экономи­ческих и политических сил в мире. В это время выявились и главные элементы такой ревизионистской линии Запада. Это, прежде всего, открытое и завуалированное противодействие любым начинаниям и предложениям, направленным на формирование международно-пра­вовой базы миротворчества, которую призваны составлять Устав ООН, международные соглашения и решения Совета Безопасности. Мно­гочисленные предложения России на этот счет (например, о разра­ботке Декларации об основных принципах и критериях деятельности миротворческих миссий и механизмов ООН по предупреждению и урегулированию кризисов и конфликтов; выработке документа об основных условиях и критериях введения санкций и других прину­дительных мер и их осуществлении; подготовке типовых Правил при­менения силы в ходе миротворческих операций и др.) наталкивались и до сих пор наталкиваются на упорное нежелание США и их запад­ных партнеров содействовать их реализации на практике.

Стало четко прослеживаться стремление США и некоторых дру­гих западных стран не считаться, а иногда и игнорировать согласие государств с размещением на их территории миротворческих сил. Все чаще предается забвению необходимость сотрудничества со сторона­ми в конфликте при проведении миротворческих операций. Наме­ренно искажется долгое время считавшийся общепризнанным при проведении миротворческих операций принцип беспристрастного, нейтрального и равного отношения к сторонам в конфликте. В ис­ключительных случаях (например, в Сомали, бывшей Югославии) дело доходило до того, что одну из сторон в конфликте или предста­вителей такой стороны западные страны произвольно объявляли «ви­новными» в совершении преступлений, нередко демонизировали их, а все это использовалось в качестве предлога для вооруженного вме­шательства в дела суверенных государств, как это имело место в слу­чае военной агрессии НАТО против СРЮ в 1999 г.

В конце ХХ-начале XXI столетия на свет появился ряд идей, докт­рин и концепций, отдельные из которых способны, безусловно, ук­репить и усовершенствовать те или иные элементы и механизмы пре­вентивного и антикризисного реагирования и миротворческий потен­циал ООН в целом. Многие новые идеи и конструктивные подходы содействовали позитивной эволюции миротворческой концепции ООН и были отмечены в исторических решениях Саммита и Ассамб­леи тысячелетия, на второй встрече на высшем уровне членов Совета Безопасности ООН и на проведенной впервые в истории ООН встре­че глав государств и правительств пяти постоянных членов Совета Безопасности 7 сентября 2000 г. К их числу относятся, например, обя­зательства повышать эффективность деятельности ООН по реагиро­ванию на конфликтные ситуации на всех этапах - от предотвраще­ния и урегулирования до постконфликтного миростроительства, ук­реплять сотрудничество и связи между ООН и региональными и субрегиональными организациями или механизмами согласно главе VIII Устава ООН, в частности, в связи с операциями по поддержа­нию мира и др.

Наиболее перспективной является идея о формировании ООН начиная с 1993 г. системы резервных соглашений, предусматривающей заблаговременное выделение государствами национальных во­енных контингентов, в том числе многонациональных формирова­ний, полицейских и гражданского персонала, других ресурсов и под­держание их на условленном уровне готовности в качестве возмож­ного вклада в проведение ОПМ. К настоящему времени достигнут определенный прогресс в создании системы резервных соглашений ООН, которой охвачено к концу 2000 г. свыше 80 государств. При этом более 30 государств из их числа подписали с ООН меморандум о взаимопонимании, в том числе Россия, которая в соответствии с за­ключенным 24 апреля 2002 г. меморандумом выделила четыре сред­них транспортных вертолета МИ-8МГ (МТБ) и одну инженерную са­перную роту. А в декабре 1996 г. группа государств в составе Австрии, Дании, Канады, Нидерландов, Норвегии, Польши и Швеции подпи­сала письмо о намерении сформировать в рамках резервных согла­шений ООН резервную бригаду высокой степени готовности. Всего в рамках этой системы взяты обязательства о выделении свыше 150 тыс. человек персонала, готового для участия в миротворческой деятель­ности ООН.

Одно из основных достоинств системы резервных соглашений со­стоит в сочетании общего руководства со стороны ООН военными контингентами при осуществлении миротворческой деятельности с сохранением их национальной принадлежности и контроля госу­дарств за их подготовкой, оснащением и использованием. Другой ха­рактерной особенностью системы является то, что она формируется на непреложной и универсальной правовой основе, которую состав­ляет Устав ООН, возлагающий на Совет Безопасности главную от­ветственность и отводящий ему центральную легитимизирующую роль в сфере миротворчества. Важно и то, что резервные, в том числе многонациональные, формирования создаются и намечаются к ис­пользованию в миротворческих делах в соответствии с положениями Устава ООН, решениями Совета Безопасности и международными соглашениями. Безусловную легитимность таких формирований под­крепляет и то обстоятельство, что их задействование предполагается осуществлять в строгом соответствии с утвердившимися на основе Устава ООН базовыми общепризнанными принципами миротворче­ства, включая прежде всего обеспечение политического руководства и контроля за операциями по поддержанию мира и другими миро­творческими акциями со стороны Совета Безопасности ООН, бес­пристрастность, согласие сторон, наличие четко сформулированных и подкрепленных достаточными ресурсами мандатов и непримене­ние силы, за исключением случаев самообороны.

Говоря об эволюции миротворчества ООН, нельзя не отметить, что в конце XX - начале XXI столетия в этой сфере стали выдви­гаться многочисленные концепции и доктрины, например новая стратегическая концепция НАТО, доктрина гуманитарной интер­венции, концепция коалиционного миротворчества и др., отличи­тельными чертами которых являются отход от утвердившихся в бо­лее чем полувековой практике ООН базовых принципов миротвор­чества и явный крен в сторону использования в первую очередь принудительных и военно-силовых методов, нередко без санкции Совета Безопасности ООН, как это было, в частности, в ходе воен­ной акции НАТО против СРЮ.

Россия последовательно исходит из того, что использование силы международным сообществом - это исключительная и край­няя мера, на которую можно идти только в тех случаях, когда су­ществует реальная угроза международному миру и безопасности в соответствии с главой VII Устава ООН и когда исчерпаны все по­литико-дипломатические возможности урегулирования конфлик­тов. Оправданные в таких условиях действия принудительного ха­рактера могут осуществляться только по решению Совета Безопас­ности ООН и под его политическим и оперативным контролем. Это в полной мере относится к проведению принудительных и сило­вых акций региональными организациями или многонациональ­ными коалициями и закрытыми субрегиональными структурами, которые не могут быть осуществлены без полномочий от Совета Безопасности ООН и должны быть транспарентными и подотчет­ными Совету Безопасности.

Хотя миротворческая деятельность в ее региональном варианте и в сотрудничестве с ООН и может приносить иногда действительно плодотворные результаты, однако необходимо учитывать, что, напри­мер, закрытые субрегиональные военно-политические группировки (НАТО и др.) даже в отличие от региональных организаций, не гово­ря уже об ООН, имеют относительно ограниченные возможности полнокровно участвовать в миротворческой деятельности.

Сравнение достоинств и недостатков операций по поддержанию мира ООН и коалиционных многонациональных операций свидетель­ствует явно не в пользу последних. Проведенные свыше 60 операций ООН, в том числе многофункциональные, показали, что этот инст­румент вполне оправдан, юридически обоснован и является гибким невоенным средством содействия мирному урегулированию кризи­сов и конфликтов. Как справедливо отмечал Генеральный секретарь ООН К. Аннан, у операций по поддержанию мира ООН есть некото­рые уникальные преимущества, которых ни у кого больше нет, в част­ности универсальный характер их мандата и богатый опыт их приме­нения. Предпочтительность использования именно этого инструмента по сравнению с многонациональными коалиционными операциями объясняется тем, что они основываются не на политической целесо­образности или не считающейся ни с чем воле одного либо неболь­шой группы государств, а на твердой международно-правовой базе, осуществляются в соответствии с принципами справедливости и меж­дународного права, отвечают, как того требует Устав ООН, не инди­видуальным или групповым, а общим интересам международного со­общества.

Важным обстоятельством является и то, что операции ООН ис­пользуются с согласия сторон в конфликте и, как правило, применя­ются не изолированно, а в комплексе с другими средствами мирного урегулирования, такими как превентивная дипломатия, поощрение к миру и др., что, несомненно, повышает эффективность самих опе­раций. Привлекательная сторона многофункциональных операций ООН состоит еще и в том, что в ходе их проведения упор делается не на принудительно-силовые методы и задействование «военной ма­шины», а на создание благоприятных условий для установления кон­тактов между сторонами, проведения переговоров и достижения вза­имоприемлемых договоренностей между ними, на основе которых только и может быть достигнуто прочное долговременное мирное уре­гулирование. Опыт показывает, что массированное применение во­енной силы в ходе коалиционных многонациональных операций вы­зывает обоснованное беспокойство государств, которые опасаются «сползания» этих операций к действиям, наносящим ущерб сувере­нитету соответствующей страны, а то и приводящим к фрагментации государства и к дальнейшей эскалации конфликта.

Опыт показывает, что попытки некоторых коалиций государств и субрегиональных структур закрытого типа (НАТО и др.) выйти за рам­ки сложившихся на основе Устава ООН базовых принципов миро­творчества, в том числе касающихся неприменения силы, а то и от­теснить ООН на вторые роли, игнорировать мнение сторон в конф­ликте и все больше полагаться на применение военно-полицейских методов и других принудительных мер ведут к разрастанию конфлик­тов, гибели большой массы гражданского населения, разрушению ма­териальных ценностей и к повышению риска для жизни и здоровья миротворцев. Не случайно поэтому практически все операции мно­гонациональных сил создавали больше разного рода проблем, чем помогали мирному урегулированию споров и конфликтов, а иногда и вообще заканчивались провалом (в Сомали, Руанде, Восточном Заире и др.)

Именно на этом фоне следует, как представляется, рассматривать новые доктрины и концепции, выдвинутые в конце XX и начале XXI в. западными странами. Именно таким образом можно выявить силь­ные и слабые стороны проблематики многонациональных формиро­ваний и четко определить их место и значение в процессе качествен­ной эволюции теории и практики миротворческой деятельности на глобальном и региональном уровнях, в укреплении предусмотренной Уставом ООН системы коллективной безопасности. Главным ориен­тиром во всех усилиях на данном направлении должны быть Устав ООН и заключенные на его основе многосторонние и двусторонние соглашения. Только следуя по этому магистральному пути, можно добиться успеха и зримых позитивных результатов.

Анализ выдвигаемых западными странами доктрин показывает, что отдельные положения этих документов и содержащиеся в них предложения полезны и могут быть использованы для совершен­ствования конструктивного взаимодействия региональных органи­заций, субрегиональных структур закрытого характера и многона­циональных коалиций с Организацией Объединенных Наций в про­ведении операций по поддержанию мира и других миротворческих акций.

Ряд вопросов в этих доктринах и концепциях (обучение и подго­товка военного персонала, материально-техническое оснащение, оперативное взаимодействие и др.) проработан профессионально и с достаточной полнотой, хотя и только применительно к весьма ред­кой категории операций - так называемым «ведомым» НАТО опе­рациям.

Всестороннее и заинтересованное обсуждение этих документов наверняка может привести к действительно позитивным результатам и выводам, особенно если все участники дискуссии настроятся на взаимопонимание, сотрудничество и непредвзятость и не будут рас­сматривать свои взгляды и подходы к решению вопросов миротвор­чества как нечто непререкаемое и не подлежащее критике или моди­фикации.

В этой связи нельзя не высказать некоторые замечания и сообра­жения по существу затрагиваемых в доктринах вопросов. Прежде всего обращает на себя внимание то, что авторы этих доктрин предпочли придерживаться рассмотрения проблемы образования многонацио­нальных формирований не в общем контексте активной эволюции теории и практики международного миротворчества, а лишь с точки зрения использования таких формирований в операциях в поддерж­ку мира или операциях в пользу мира (peace support operations, peace operations). Такой подход представляется искусственно зауженным, несколько оторванным от реальной действительности и вряд ли поз­воляющим выйти на широкие обобщения и конструктивные, прак­тически значимые и согласованные выводы и рекомендации. По сути дела, речь идет о создании натоцентристской модели миротворчества, находящейся как бы вне системы ООН, обходящей прерогативы Со­вета Безопасности ООН и нацеленной на осуществление преимуще­ственно силовых акций.

Авторами доктрин предпринимается попытка ввести в оборот но­вое понятие «операции в поддержку мира», которое расходится с су­ществующим в соответствии с Уставом ООН подразделением опе­раций на операции по поддержанию мира (ОПМ) и принудитель­ные операции. Основной смысл этой попытки состоит в том, чтобы, закрепив данное определение, которое, по замыслу авторов доку­ментов, включает поддержание мира и принуждение к миру, а так­же миростроительство, вывести коалиционное миротворчество за рамки сложившейся и успешно действующей в ООН системы ми­ротворчества, предусматривающей, что вооруженные силы должны применяться не иначе, как в общих интересах мирового сообщества, и что никакие принудительные действия не предпринимаются без полномочий от Совета Безопасности. Новое определение представ­ляется сомнительным и потому, что предусматриваемое им смеше­ние элементов ОПМ и принудительных действий приводит, как справедливо отмечал еще бывший Генеральный секретарь ООН Бут­рос Б. Гали, к путанице и неразберихе, может подорвать, жизнеспо­собность ОПМ и создать серьезную угрозу для жизни и здоровья ее персонала.

Предпринимаемая авторами доктрин с помощью нового опреде­ления попытка стереть различия между двумя типами операций со­здает непреодолимые противоречия при решении государствами та­ких вопросов, как обучение и подготовка персонала операций, их материально-техническое обеспечение, принятие компетентными властями решений о направлении военного, полицейского и граж­данского персонала для участия в таких операциях, политическая и материальная ответственность государств за неизбежный ущерб в ходе их участия в таких операциях, связанный с гибелью гражданского населения, разрушением инфраструктуры страны, на территории ко­торой проводится такая операция. Особо следует подчеркнуть, что применение указанного нового типа операций способно превратить задействованные коалиционные силы в одну из сторон в конфликте, что в условиях, например, Европы, с ее развернутой промышленной инфраструктурой и перенасыщенностью различными видами оружия массового уничтожения и обычного оружия, может привести к са­мым трагическим последствиям для всего европейского континента.

Нельзя не видеть и таких особенностей этих доктрин, как практи­чески полное забвение международно-правовой основы миротворче­ской деятельности ООН, которую составляют Устав ООН, решения Совета Безопасности ООН и заключенные в этой сфере международ­ные соглашения; умаление, а то и сведение на нет основополагаю­щих принципов миротворчества, каковыми являются согласие при­нимающего государства и сторон в конфликте на проведение опера­ций, беспристрастность, неприменение силы, за исключением случаев самообороны, и др.

Эти доктрины обходят стороной принципиальные вопросы про­ведения ОПМ, в числе которых - наличие реальной угрозы между­народному миру и безопасности, обеспечение ведущей роли Совета Безопасности ООН в решении всех политических вопросов ОПМ, неприятие «двойных стандартов», комплексный подход к урегулиро­ванию конфликтов и др.

Не могут не вызывать озабоченности попытки обосновать возмож­ность применения силы и принудительных мер отдельными государ­ствами или их коалициями без санкции Совета Безопасности ООН. Больше того, такого рода идеи уже нашли отражение в новой страте­гической концепции НАТО, одобренной в апреле 1999 г., и предпри­нимались активные попытки протащить их в ходе обсуждения на Ас­самблее тысячелетия и в Совете Безопасности ООН представленного Генеральным секретарем ООН «доклада Брахими». Однако подавля­ющее большинство государств — членов ООН продолжает выступать против чрезмерной «интрузивное™» операций по поддержанию мира и злоупотребления силовыми методами при их осуществлении.

В выдвигаемых доктринах явно просматривается линия на превра­щение НАТО в ведущего «международного миротворца», который действовал бы в обход Совета Безопасности ООН, исключительно на основе собственных оценок и решений, в том числе вне пределов гео­графической зоны своей ответственности. Ясно, что речь идет о по­пытках подмены уставных функций и прерогатив Совета Безопасно­сти ООН односторонними действиями региональных механизмов, что явно противоречит Уставу ООН. Реализация таких попыток чревата дестабилизацией и разрушением всей международной системы, опи­рающейся на верховенство ООН и международного права. Хотелось бы надеяться, что при рассмотрении подобных концепций соответ­ствующие государства не будут забывать о том, что они не только яв­ляются членами региональных организаций, но и в соответствии с Уставом ООН взяли на себя юридические обязательства, нарушение которых влечет за собой международную ответственность, а также обязались как члены ООН строго придерживаться положений Устава ООН о формировании системы коллективной безопасности на гло­бальном и региональном уровнях.

Следует также иметь в виду, что у НАТО для этого нет ни юриди­ческих, ни политических, ни стратегических, ни моральных основа­ний. Прежде всего, Североатлантический альянс не является регио­нальной организацией по смыслу главы VIII Устава ООН и находит­ся вне системы органов ООН. В силу своей природы как военного блока НАТО не способно выполнять широкий спектр миротворче­ских задач, связанных, например, с превентивной дипломатией, по­ощрением к миру, миростроительством и т.д. Не в состоянии оно иг­рать и какую-либо легитимизирующую роль при проведении своих военных акций. Практически отсутствует и международно-правовая основа претензий НАТО на осуществление миротворческих функций за пределами зоны ответственности блока.

Вряд ли следовало бы, как это иногда предлагается, ориентиро­ваться лишь на боснийский опыт, не принимая во внимание обшир­ную международную практику, прежде всего сложившуюся в рамках более чем полувековой миротворческой деятельности ООН. Во-пер­вых, операция многонациональных сил в Боснии еще не завершена, и было лишь принято в 2004 г. решение о передаче полномочий НАТО, в том числе касающихся 60 тыс. Сил по стабилизации (СПС), Евро­пейскому Союзу, и о проведении операции ЕС «Алтей» с конца 2004 г. Далее, боснийский опыт представляет собой предпринимаемую внеш­ними силами попытку насильственного военного решения внутриго­сударственных споров и конфликтов, которые могут быть урегулиро­ваны только внутригосударственными мирными средствами. Кроме того, операция в Боснии сопровождается рядом силовых и каратель­но-полицейских мероприятий, нередко планируемых и осуществля­емых тайно, что не может не вызывать обоснованного беспокойства властей принимающего государства.

В целом, при рассмотрении новой стратегической концепции со­здается впечатление, что фактически речь идет о попытках придать вооруженным силам НАТО способность выполнять широкий спектр операций, в том числе за рамками Вашингтонского договора, и с помощью многонациональных формирований закрепить лидерство блока не только в «ведомых» НАТО операциях на всем евроатланти-ческом пространстве, но и в решении международных дел на бли­жайшую перспективу. Такие попытки не имеют под собой между­народно-правовых оснований, поскольку в соответствии со статьей 103 Устава ООН, если обязательства по какому-либо международ­ному соглашению окажутся в противоречии с обязательствами по Уставу, то преимущественную силу имеют обязательства по Уставу ООН.

Поэтому самый верный путь решения проблем многонациональ­ных формирований - это сотрудничество региональных организаций с ООН и проведение совместных операций, в ходе которых обеспечи­вался бы, по выражению Генерального секретаря ООН К. Аннана, «сплав» мотивации и знаний местных действующих лиц с легитим­ностью, компетентностью и ресурсами всемирной Организации.

Вопрос о многонациональных формированиях напрямую связан с предпринимаемыми ныне в рамках ООН усилиями по сохранению и улучшению способности ООН планировать и осуществлять миротвор­ческие миссии, а также управлять ими и обеспечивать единство и ко-, ординацию действий всей системы ООН и ее региональных звеньев в рамках всех мероприятий по миротворчеству. Не случайно Аннан в одном из своих ежегодных докладов о работе ООН4 подчеркивал, что одной из наиболее приоритетных задач на ближайшее время яв­ляется разработка на основе опыта, накопленного в ходе совмест­ного развертывания миротворческих операций в Либерии, Грузии и бывшей Югославии, доктрины и руководящих принципов, чтобы Организация Объединенных Наций была в большей степени подго­товлена к такому партнерскому сотрудничеству с региональными организациями в будущем. Он также отмечал, что еще одной при­оритетной задачей является обеспечение того, чтобы при осуществ­лении миротворческой деятельности в полной мере учитывались стратегии в области гуманитарной деятельности и долгосрочные цели развития. В решение этих задач весомый вклад внесли тщательное обсуждение на Ассамблее тысячелетия и в Совете Безопасности ООН важнейших проблем укрепления и совершенствования антикризис­ного потенциала ООН и принятые в этих рамках основополагаю­щие решения.

Эти задачи могут и должны быть решены в процессе предпринима­емых ООН и многими другими организациями, в том числе ОБСЕ, СНГ, НАТО и ЕС, усилий по адаптации главного инструмента миро­творческой деятельности ООН к тем кризисным ситуациям, с которы­ми мировое сообщество сталкивается сегодня и будет сталкиваться зав­тра, в интересах предусмотренной Уставом ООН и создаваемой ныне системы коллективной безопасности XXI столетия.

В этой связи в опубликованном в декабре 2004 г. Докладе Груп­пы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам («группы муд­рецов») (док. ООН А/59/565) подчеркивается, что главная задача в XXI в. - добиться нового более глубокого понимания системы кол­лективной безопасности во всех ее ипостасях и со всеми ее функци­ями, обязанностями, стратегиями и учреждениями. Только в этом случае система коллективной безопасности будет эффективной, эко­номически рациональной и справедливой.