Глобальные средства предотвращения и урегулирования конфликтов нового поколения

В последнее время в ООН четко определился преобладающий на­строй в области миротворчества - одного из важнейших и приори­тетных направлений деятельности Организации - в пользу совершен­ствования операций по поддержанию мира, создания эффективного военного командования под контролем Совета Безопасности и Гене­рального секретаря ООН, четкого определения рамок сотрудничества ООН и региональных организаций, создания резервных сил ООН. Вместе с тем проявляется и определенная настороженность со сторо­ны некоторых развивающихся стран в отношении придания опера­циям ООН принудительных функций, превентивного развертывания операций, как это имело уже место впервые в Республике Македо­ния, других подобных шагов, ведущих, по их мнению, к подрыву су­веренитета и вмешательству во внутренние дела.

Вступление международных отношений в качественно новый этап, ликвидация «холодной войны», появление не существовавших преж­де угроз и вызовов человечеству, конфликтов нового поколения, вы­свечивают в новом ракурсе вопрос о миротворческой деятельности ООН, связанной с использованием военных наблюдателей и воору­женных сил ООН. Пристальное внимание мирового сообщества к операциям ООН объясняется в первую очередь позитивной практи­ческой отдачей, их специфическими особенностями (нейтральность и беспристрастность, осуществление только по просьбе заинтересо­ванных сторон, международный характер деятельности, выражающей согласованную волю всего мирового сообщества и др.). Под воздей­ствием плодотворного диалога как в Совете Безопасности, который впервые заработал на полную мощность, так и на сессиях Генераль­ной Ассамблеи и созданного ею Спецкомитета по операциям по под­держанию мира внимание мирового сообщества государств стало за­метно сосредоточиваться на концептуальных нетрадиционных фун­кциях и областях использования операций ООН.

Прежде всего, все больше стран приходит к неизбежному выводу, что применения операций ООН для приостановки военных действий, прекращения огня, патрулирования и контроля за соблюдением пере­мирия в нынешних условиях явно недостаточно. Назрела настоятель­ная необходимость наделения операций ООН новыми функциями и полномочиями. Ощущается потребность в выполнении превентивных функций операций ООН, связанных с предупреждением возникнове­ния внутренних споров и конфликтов, особенно вызванных агрессив­ным национализмом, ксенофобией, религиозной нетерпимостью, шо­винизмом и другими противоречиями.

Есть необходимость и в наделении операций ООН функциями сбо­ра и анализа максимально полной объективной информации самого разного характера и оперативного ее представления органам ООН, прежде всего Совету Безопасности, для принятия на ее основе весо­мых решений и эффективных мер.

Важное значение в нынешней сложной международной обстанов­ке приобретают функции международного беспристрастного рассле­дования назревающих и вспыхнувших споров и конфликтов, приме­нения государствами разных видов оружия (химического, бактерио­логического и др.), использования наемников и т.д.

Перспективным представляется и наделение операций ООН функ­циями контроля за проведением выборов или референдумов в той или иной стране (существует уже позитивный опыт использования ЮНТАГ при проведении выборов 7-14 ноября 1989 г. в Намибии, осуществ­лены операции по контролю за выборами в Никарагуа, Анголе, Кам­бодже, ЮАР, Восточном Тиморе). Есть все основания предполагать, что практика наделения операций ООН функциями контроля и на­блюдения за выборами, референдумами будет расширяться. Как следует из ежегодного доклада Генерального секретаря ООН за 2002 г. (док. А/57/1), только за период с сентября 2001 г. по июнь 2002 г. ООН получила 17 просьб об оказании помощи в проведении выборов и су­мела откликнуться на 14 из них.

Все большее распространение получает и практика наделения опе­раций ООН полицейскими функциями не только в районе дислока­ции военного и гражданского персонала ООН, но и на всей террито­рии страны, где проводится операция (например, хорошо себя заре­комендовал опыт использования международных сил полиции из разных стран в Намибии).

На повестку дня самой жизнью выдвигается и задача возложения на операции ООН функций поддержания законности и порядка по просьбе соответствующих правительств в случае возникновения внут­ренних беспорядков, вооруженных стычек и столкновений на наци­ональной, религиозной почве и т.д., функций оказания помощи на­селению стран, пострадавших от стихийных бедствий (землетрясе­ний, наводнений, засухи и др.).

Перед операциями ООН встает и такая, особенно сложная и от­ветственная задача, как осуществление контроля за соблюдением международных договоренностей и соглашений в разных областях взаимоотношений государств (военной, политической, экологиче­ской, экономической, гуманитарной и др.) и обеспечение реализа­ции положений Устава ООН и норм международного права. В силу своей специфики операции ООН в наибольшей степени подходят для осуществления этих функций, и их роль будет, как представляется, все больше возрастать в процессе перехода к новому международно­му правопорядку. В неразрывной связи с указанными функциями воз­никает вопрос о необходимости реализации зафиксированных в Ус­таве ООН положений, регламентирующих принудительные санкции (политические, экономические, военные и др.) против государства, нарушающего положения Устава ООН и нормы международного пра­ва или не выполняющего решения Совета Безопасности. Нельзя не признать, что операции ООН могут и должны сыграть решающую роль в обеспечении такого положения, при котором государства мира и свою политическую деятельность подчиняли бы международному праву.

Возникает и довольно сложная проблема расширения областей при­менения операций ООН. Так, в связи с распространением наркобизне­са, приобретающего международный характер, участившимися актами международного терроризма, которые способны дестабилизировать об­становку в мире, ряд стран ставит вопрос о подключении операций ООН к борьбе с этими противозаконными явлениями и о создании специаль­ных международных сил по пресечению таких преступлений.

Характерной особенностью развития международных отношений конца ХХ-начала XXI столетия является то, что при урегулировании с участием ООН практически каждого регионального конфликта воз­никала необходимость проведения операций по поддержанию мира. Другой важный момент состоит с том, что жизнь требует новаторских форм поддержания мира. Так, когда в последние годы различные кон­фликты распространились на море, это вызвало потенциальную необ­ходимость отвести ООН и региональным организациям определенную роль в обеспечении безопасности гражданских судов, осуществлении контроля за соблюдением международных санкций и в поддержании мира на морских пространствах в качестве элемента, используемого для прекращения военных действий и недопущения разрастания кон­фликта. Разумеется, как справедливо отмечал Генеральный секретарь Х.Перес де Куэльяр, операции по поддержанию мира в морском райо­не будут отличаться в ключевых аспектах от операций по поддержа­нию мира на суше, хотя и здесь будут применяться те же общие базо­вые принципы. Конечно, трудно осуществить такие операции на ос­нове ad hoc так же быстро, как они проводились на суше. Поэтому необходимо иметь план и быть готовым к такой вероятности, для чего было бы полезно использовать военно-стратегический потенциал по принципам работы такого специально предусмотренного Уставом ООН органа, как Военно-штабной комитет Совета Безопасности.

В практическую плоскость встают или уже встали и задачи между­народного сотрудничества в области пресечения случаев угона воз­душных судов, взятия заложников, захвата террористами морских судов, пиратских действий на морях, дезорганизующих нормальную деятельность гражданской авиации и морского флота. Все это побу­дило многие страны, в том числе Российскую Федерацию, выдвинуть предложения о военно-морских операциях ООН по обеспечению сво­боды навигации на морских пространствах и о создании специаль­ных подразделений ООН, способных принять действенные меры по пресечению актов воздушного пиратства.

Весьма серьезной может оказаться проблема обеспечения действен­ных мер в целях предупреждения и пресечения возможных случаев ядерного, химического и бактериологического пиратства, которые способны повлечь за собой катастрофические последствия для жиз­ни и здоровья больших масс людей в разных государствах. И здесь роль операций ООН могла бы оказаться весьма полезной.

Разумеется, указанные вопросы требуют безотлагательной тщатель­ной проработки. Потребуется доскональная проработка и такой совер­шенно новой и сложной проблемы, как оснащение операций ООН по­следними достижениями науки и техники (спутники, приборы ночного видения, средства защиты, связи, самолеты-радары, морские суда и т.д.). Необходимо уже сейчас выделить и приступить к подготовке и обуче­нию, опираясь на международную практику, в частности Скандинав­ских стран, резервных групп военных наблюдателей и воинских кон-тингентов, которые могли бы быть предоставлены в распоряжение ООН.

Важное значение приобретает усиление внимания ООН к вопро­сам международно-правовой проработки и совершенствования средств и мер содействия предотвращению споров и конфликтов и их мирно­го урегулирования, а также международного гуманитарного права. Линия на активизацию роли ООН в вопросах гуманитарного права, применяемого в период вооруженных конфликтов, нашла свое отра­жение, в частности, при рассмотрении на регулярных сессиях Гене­ральной Ассамблеи пункта повестки дня «Десятилетие международ­ного права ООН», в ходе которого многие делегации высказались в пользу развития правовой основы защиты окружающей среды во вре­мя войны, регламентации применимости правил международных кон­фликтов к внутригосударственным.

Следовало бы подчеркнуть, что на всех этапах становления и раз­вития института операций по поддержанию мира с использованием военных наблюдателей и вооруженных сил ООН постоянные члены Совета Безопасности активно участвовали в определении основных принципов их комплектования, планирования, задействования, ко­мандной структуры, материально-технического обеспечения, функ­ционирования и финансирования. В результате выкристаллизовалась «формула успеха» таких операций, представляющая собой квинтэс­сенцию всего огромного опыта проведения ОПМ и нашедшая отра­жение в известном докладе Генерального секретаря ООН «Повестка дня для мира». Основными элементами и условиями успеха ОПМ яв­ляются: четкий мандат; сотрудничество сторон в выполнении этого мандата; последовательная поддержка со стороны Совета Безопасно­сти; готовность государств-членов предоставить необходимый воен­ный, полицейский и гражданский персонал, включая специалистов; эффективное руководство со стороны ООН на уровне центральных уч­реждений и на местах; надлежащая финансовая и материально-тех­ническая поддержка. Постоянные члены Совета Безопасности пос­ледовательно выступали и выступают за то, чтобы данная формула лежала в основе всех ОПМ, проводимых по линии ООН, равно как и строго соблюдалась государствами при формировании и проведении ОПМ на региональном и субрегиональном уровне.

Эта формула уже учитывается в ходе создания механизма ОПМ, согласования порядка задействования и функционирования коллек­тивных миротворческих сил в рамках СНГ. В большинстве случаев это означает предоставление Объединеннымыи Нациями мандата на операции, которые проводятся по просьбе конфликтующих сторон на основе соответствующих соглашений. Обеспечивается тесное вза­имодействие с миссиями ООН и ОБСЕ. Проявляется новаторский подход и не допускается косность в отношении таких нетрадицион­ных методов, как участие контингентов самих конфликтующих сто­рон и соседнего государства-посредника. Прагматичность данной модели доказана, в частности, в Приднестровье и Южной Осетии. Следовало бы, видимо, не игнорировать эту модель, а использовать ее в других регионах в интересах ООН, перегруженной операциями по поддержанию мира.

Согласованно с ООН могли бы действовать и коллективные силы СНГ. Вообще целесообразно налаживать более тесные взаимоотно­шения двух организаций. В материально-финансовом плане необхо­димо облегчить бремя, которое сегодня несет одна Россия в связи с миротворчеством на всем пространстве бывшего СССР. Речь могла бы идти о создании в этих целях добровольного фонда. Но, естествен­но, следует исходить из того, что никакая международная организа­ция или группа государств не в состоянии заменить российские ми­ротворческие усилия в специфическом пространстве бывшего СССР. При этом необходимо учитывать то обстоятельство, что, как и всем государствам мира, России приходится соотносить свой подход к ми­ротворчеству с новой исторической обстановкой, когда ликвидация «холодной войны», исчезновение идеологической конфронтации и связанных с ними споров и конфликтов не привели, как ожидалось, к устранению напряженности в различных районах мира, к повыше­нию безопасности и стабильности на планете. Больше того, мир ока­зался перед лицом новых угроз для стабильности, обусловленных бе­зудержным ростом численности населения, невыносимо тяжелым бременем задолженности, торговыми барьерами, яростными прояв­лениями национализма, противостоянием суверенитетов и столкно­вением националистических интересов, совокупное воздействие ко­торых привело к появлению конфликтов нового поколения и войн, вызванных национальной, политической и религиозной нетерпимо­стью как между государствами, так и внутри государств, в том числе на территории бывшего СССР. К появлению и мирному урегулиро­ванию конфликтов такого рода, как это подтверждает опыт, ни ООН, ни ее региональные и субрегиональные звенья оказались неподготов­ленными. Поэтому приходится в срочном порядке разрабатывать на основе Устава ООН и сложившихся в практике ОПМ общепризнан­ных стандартов и процедур новые подходы, виды и механизмы ми­ротворчества на глобальном уровне.

Все более очевидным становится, что все государства должны сде­лать миротворчество, защиту прав человека, особенно национальных меньшинств, приоритетом своей внешней политики. Главное ныне со­стоит в том, чтобы, проявляя открытость и восприимчивость ко всем новым предложениям и соображениям, в том числе и тем, которые из­ложены в докладе Генерального секретаря ООН «Повестка дня для мира» и высказываются государствами в ходе обсуждения этого доклада в Со­вете Безопасности и Генеральной Ассамблее по проблематике миро­творчества, проводить последовательную линию на то, что такие реко­мендации должны претворяться в жизнь не посредством коренной лом­ки структуры ООН и пересмотра ее Устава, а на основе проверенной временем процедуры адаптации Устава ООН к новым реалиям, расши­рения и уточнения сферы действия его основных положений. Как пред­ставляется, путь ревизии Устава ООН может оказаться контрпродуктив-ным и даже гибельным для Организации и всего мирового сообщества.

Реализация новых предложений и идей в области миротворчества могла бы быть достигнута с помощью таких оправдавших себя на прак­тике путей и средств, как принятие Советом Безопасности решений и заявлений; заключение государствами двусторонних и многосто­ронних соглашений, развивающих положения Устава ООН приме­нительно к конкретным конфликтным ситуациям и проблемам меж­дународной жизни; разработка и принятие Генеральной Ассамблеей на основе консенсуса деклараций и резолюций, конкретизирующих общие принципы и нормы Устава ООН; достижение общеприемле­мых договоренностей относительно согласованного «понимания» или «толкования» положений Устава ООН; задействование положений Устава, которые не применялись вообще или использовались недо­статочно и др. При этом, разумеется, должна проявляться гибкость как в отношении формы реализации предложений (международное согла­шение, декларация, резолюция, заявление, «понимание», джентльмен­ские договоренности и т.д.), так и форума, на котором они могут быть воплощены в жизнь (Совет Безопасности и его вспомогательные орга­ны, например Военно-штабной Комитет; Генеральная Ассамблея и ее вспомогательные органы, такие, как Спецкомитет по Уставу ООН, Спецкомитет по ОПМ; региональные организации, например ОБСЕ, СНГ, и их органы; субрегиональные структуры закрытого типа, в ча­стности НАТО, ЕС, и их органы и др.).

В основе разрабатываемой концепции по вопросам привлечения воинских контингентов и гражданских лиц различных стран к ОПМ в рамках ООН, ОБСЕ и СНГ должно лежать глобальное видение ми­ротворческой деятельности ООН как приоритетного направления ук­репления Организации и как целостной и взаимосвязанной системы, действующей с опорой на суверенные государства и в тесном контак­те с региональными и субрегиональными организациями и структу­рами. Концепция должна покоиться на солидной юридической базе, каковой является Устав ООН, на прагматическом подходе к насущ­ным проблемам современности и ориентирована на раскрытие в пол­ной мере еще невостребованного потенциала ООН, на дальнейшее совершенствование и наполнение новым содержанием основных сло­жившихся на практике принципов, стандартов и процедур функцио­нирования ОПМ. В ней необходимо учитывать все то ценное и по­лезное, что появилось в почти полувековой практике ООН, и новые тенденции в качественной эволюции миротворческих механизмов ООН. Она должна быть свободна от догматической приверженности

«традиционным» методам и шаблонам проведения ОПМ, характери­зоваться новаторским конструктивным подходом и быть нацелена на дальнейшее совершенствование и повышение эффективности всех видов миротворческой деятельности ООН и региональных организа­ций в целях улаживания международных споров, искоренения кри­зисов и конфликтов и формирования стабильного мирового право­порядка.

В целом, говоря о миротворчестве на глобальном уровне, нельзя не прийти к выводу, что с учетом богатого опыта, накопленного во всем мире, назрел вопрос о разработке современной общей стратегии ми­ротворчества. Основными элементами общей стратегии могли бы быть:

• превентивная дипломатия - действия, направленные на преду­преждение возникновения споров между сторонами, недопущение перерастания существующих споров в конфликты и на ограничение масштабов конфликтов после их возникновения;

• поощрение к миру (установление мира) - действия, направлен­ные на то, чтобы склонить враждующие стороны к соглашению, глав­ным образом, с помощью таких средств, которые предусмотрены в главе VI Устава ООН;

• поддержание мира - обеспечение присутствия ООН в данном кон­кретной регионе (что до сих пор делалось с согласия всех заинтересо­ванных сторон), которое, как правило, связано с развертыванием воен­ного и/или полицейского персонала ООН, а нередко и гражданского персонала. Поддержание мира - это средство, расширяющее возмож­ности как предотвращения конфликтов, так и установления мира;

• миростроительство в постконфликтный период - действия по выявлению и поддержке структур, которые будут помогать укрепле­нию и упрочению мира в целях предотвращения рецидива конфликта.

Указанные четыре компонента и вида деятельности, осуществля­емые комплексно и при поддержке всех государств, способны стать солидным целостным вкладом в создание прочных мирных условий жизни народов в духе Устава ООН.

Нельзя в этой связи не отметить, что многие идеи доклада «Повест­ка дня для мира», касающиеся, в частности, превентивной диплома­тии, придания дополнительных функций ОПМ, специальных эконо­мических проблем в соответствии со статьей 50 Устава ООН, находят все более активное отражение в практической деятельности Совета Безопасности и всей ООН по урегулированию конфликтов и преодо­лению их последствий.

Важное значение имеют и предложения многих государств, вы­сказанные в развитие идей доклада. Так, Россия в 1993 г. на 48-й сес­сии Генеральной Ассамблеи ООН выдвинула конкретные предложе­ния по вопросам миротворчества. В их числе - определение ясной концепции политического руководства со стороны Совета Безопас­ности, создание эффективного военного командования под контро­лем Генерального секретаря ООН, установление порядка привлече­ния на этой основе региональных организаций. К ним относится так­же предложение создать резервные силы ООН, которые находились бы в распоряжении государств-членов и использовались в миротвор­ческих операциях с согласия их правительств в каждом конкретном случае по запросам Генерального секретаря ООН. Как представляет­ся, все эти вопросы имеют прямое отношение к процессу обновле­ния ООН. Реформа органов ООН, включая Совет Безопасности, мо­жет иметь смысл и быть эффективной, если позволит лучше реагиро­вать на новые вызовы в области миротворчества.

По общему признанию, позитивная динамика качественной эво­люции ОПМ - беспрецедентное увеличение их числа и масштабов, их утверждающийся многокомпонентный и полифункциональный харак­тер не только помогают в определенной степени стабилизировать об­становку во многих районах напряженности в мире, но и предъявляют все большие требования как к самим ОПМ и ООН в целом, так и к государствам, предоставляющим людские, материальные и финансо­вые ресурсы для ОПМ, и ко всему мировому сообществу.

Нельзя также не учитывать, что в процессе проходящей трансфор­мации ОПМ ООН наряду с позитивными наблюдаются и тревожные тенденции. Иногда проявляется склонность рассматривать ОПМ как своего рода коммерческое предприятие, позволяющее извлекать ог­ромные финансовые прибыли и дивиденды от предоставления воен­ного и гражданского персонала для ОПМ и поставок средств для их материально-технического и транспортного обеспечения. Предпри­нимаются попытки использовать ОПМ не только в миротворческих целях, но и для решения сугубо внутренних хозяйственных, соци­альных, культурных и иных проблем и создания соответствующей инфраструктуры (дорогостоящая операция в Камбодже, операции в Гаити, Либерии, Руанде и др.). Особую тревогу с точки зрения утверж­дения нейтрального, беспристрастного облика операций по поддер­жанию мира и престижа ООН вызывают участившиеся попытки ис­пользовать ОПМ для достижения односторонних политических ин­тересов некоторых стран, что явно противоречит закрепленному в Уставе ООН требованию о том, чтобы «вооруженные силы применя­лись не иначе, как в общих интересах». Особенно наглядно это про­являлось в ходе операций в Сомали, бывшей Югославии и других ре­гионах, где гуманитарная миротворческая акция ООН рисковала пре­вратиться в чисто военную, политическую, способную лишь еще больше дестабилизировать обстановку в этих взрывоопасных райо­нах и дискредитировать в определенной степени саму идею миро­творчества ООН.

Требует тщательной юридической проработки и концепция санк­ций, предпринимаемых, в частности, в отношении Ливии, бывшей Югославии и других стран. Ведь со строго международно-правовой точки зрения указанные санкции таковыми не являются. Очевидно, что совершенно недостаточно квалифицировать меры, предусмотрен­ные в резолюциях Совета Безопасности в отношении Ливии, СРЮ и других стран, как санкции, просто указывая в резолюциях, что Совет Безопасности действует в соответствии с главой VII Устава ООН, по­скольку по этой главе могут быть приняты и рекомендации, и призы­вы, и просьбы к сторонам по статье 39, и временные меры по статье 40, которые по определению не носят обязательного характера для госу­дарств. Пользуясь этой юридической путаницей и двусмысленностью, некоторые страны при разработке резолюций Совета Безопасности пытаются включить в них такие положения о «санкциях», которые, по существу, не затрагивают их собственных экономических, финансо­вых и иных интересов, зато тяжелым бременем ложатся на другие го­сударства. В частности, Россия в настоящее время в наибольшей сте­пени страдает от введенных Советом Безопасности «санкций».

Россия выступает за четкую правовую регламентацию санкций и уже давно внесла предложение в Спецкомитет по Уставу ООН и уси­лению роли Организации о юридической разработке как понятия, так и содержания термина «санкции».

Сказанное в равной степени относится и к предлагаемому Генераль­ным секретарем ООН в его докладе «Повестка дня для мира» исполь­зованию подразделений принуждения к миру в четко определенных обстоятельствах и с заранее очерченным кругом ведения, главным об­разом в тех случаях, когда соглашение о прекращении огня достигает­ся, но не соблюдается и ООН иногда приходится направлять войска для восстановления и поддержания прекращения огня. По мнению Генерального секретаря, развертывание и операции таких сил осуще­ствлялись бы с санкции Совета Безопасности и. как в случае с силами по поддержанию мира, находились бы под командованием Генераль­ного секретаря ООН. При этом Генеральный секретарь справедливо считает создание таких подразделений принуждения к миру оправдан­ным в качестве временной меры в соответствии со статьей 40 Устава ООН. Таким образом, даже в случае использования подразделений при­нуждения к миру речь идет о временных мерах, предусмотренных в статье 40, которые не должны наносить ущерба правам, притязаниям или положению заинтересованных сторон и невыполнение которых Совет Безопасности лишь должным образом учитывает.

Отсюда следует, что миротворческие операции ООН являются вре­менными мерами, призванными содействовать созданию условий для мирного урегулирования конфликта, для прямых переговоров между противоборствующими сторонами и достижения взаимоприемлемых договоренностей между ними, которые только и могут заложить проч­ную правовую базу разрешения конфликта. Разумеется, что такие миротворческие силы не могут быть использованы для ведения бое­вых действий против одной из конфликтующих сторон или для навя­зывания неприемлемых для нее условий урегулирования, ибо это, как показывает практика, способно привести лишь к дальнейшей эска­лации конфликта.

Весьма важной следует признать базисную идею доклада «Повест­ка дня для мира» о децентрализации ответственности за осуществле­ние миротворчества и повышении роли в этой области региональных организаций в соответствии с главой VIII Устава ООН и при сохране­нии главной ответственности Совета Безопасности в этих вопросах. Действительно, пришло время, когда региональные организации долж­ны активнее использоваться в сфере миротворчества, превентивной дип­ломатии, установления и укрепления мира в постконфликтный пе­риод, что помогло бы существенно облегчить бремя, возлагаемое на ООН. Полезными представляются предлагаемые в докладе формы активизации региональных организаций (проведение регулярных консультаций между ними и ООН по широкому кругу проблем, в том числе миротворчества; взятие ими на себя по уполномочию Совета Безопасности ведущей роли в деятельности по урегулированию ка­кого-либо кризиса в их регионе; более частое выполнение высшими должностными лицами региональных организаций посреднических и добрых услуг и др.).

К этому необходимо добавить, что эффективность урегулирова­ния кризисов будет во многом зависеть от сотрудничества основных международных организаций, в особенности в звене ООН, ОБСЕ, НАТО, ЕС и СНГ, в том числе применительно к «более широкому Европейскому региону». При этом, разумеется, каждая организация сохраняет свой специфический и автономный характер. Ни одна из них не может рассматриваться как инструмент или «военный субпод­рядчик ООН», так же как и ООН не может признать лидерства или исключительности какой-либо организации в вопросах миротворче­ства. Региональные и субрегиональные организации должны сохра­нить возможность действовать независимо, однако при непременном учете положений главы VIII Устава ООН.

Поддерживая идею децентрализации ответственности за проведе­ние миротворческих акций между ООН и региональными организа­циями, следовало бы исходить из того, что претензии некоторых орга­низаций на независимые действия в кризисных ситуациях не могут быть признаны обоснованными и расходятся с положениями Устава ООН. Это относится в первую очередь к такому виду миротворческой деятельности, как операция по поддержанию мира, особенно с эле­ментами принуждения к миру, которые могут осуществляться только с санкции Совета Безопасности ООН.

По общему признанию, рубежным этапом в развитии миротвор­ческой деятельности ООН и ее Совета Безопасности стало оконча­ние «холодной войны» и принятие 30 мая 1990 г. важного заявления Председателя Совета Безопасности25 по широкому кругу вопросов, связанных с операциями ООН по поддержанию мира. Впервые чле­ны Совета Безопасности единодушно высказались в поддержку опе­раций по поддержанию мира как неоценимого инструмента содей­ствия урегулированию международных споров и выразили решимость продолжать совместную деятельность в сотрудничестве с Генераль­ным секретарем ООН в проведении ОПМ для предотвращения и мир­ного урегулирования международных конфликтов. Члены Совета Безопасности выразили также удовлетворение в связи со все возра­стающим числом государств - членов ООН, участвующих в операци­ях по поддержанию мира. Они подтвердили тот принцип, что опера­ции по поддержанию мира должны проводиться только с согласия государств пребывания и заинтересованных сторон, и обратились с просьбой к ним всячески содействовать успешному и безопасному развертыванию и функционированию ОПМ ООН, чтобы позволить им реализовать свои мандаты, включая скорейшее заключение согла­шений о статусе сил ООН и обеспечение соответствующей техниче­ской поддержки. Члены Совета Безопасности подчеркнули, что ОПМ являются, по существу, временной мерой, нацеленной на ускорение разрешения конфликтов и споров, и их мандат не подлежит автома­тическому продлению.

Операции по поддержанию мира в этот период показали себя весь­ма эффективным оружием деэскалации и сдерживания конфликтов и исключительно расширили влияние Совета Безопасности и всей ООН в самых разных районах земного шара. Многолетняя практика наглядно продемонстрировала, что ОПМ могут проводиться успеш­но лишь при сотрудничестве сторон и при четко определенном ман­дате, полученном от Совета Безопасности. Они строятся на той пред­посылке, что стороны, соглашаясь на операцию ООН по поддержа­нию мира, берут на себя обязательство сотрудничать с ней. Такое обязательство, как справедливо отмечал в свое время Генеральный секретарь ООН X. Перес де Куэльяр в своем ежегодном докладе о ра­боте Организации в 1982 г.26, требуется также и по Уставу ООН, в со­ответствии с которым на все заинтересованные стороны возложена четкая обязанность выполнять решения Совета Безопасности. Силы по проведению операций ООН по поддержанию мира, как правило, не оснащены, не уполномочены и вообще не предназначаются для того, чтобы принимать участие в военной деятельности иной, неже­ли поддержание мира. Главной их силой служит воля международно­го сообщества, символом которой они выступают. Их слабость про­является тогда, когда игнорируются или отметаются в сторону поли­тические посылки, на которых они основаны.

На протяжении второй половины XX в. и в начале XXI столетия миротворческая деятельность ООН является ключевым элементом усилий международного сообщества по поддержанию мира и безо­пасности и мирному урегулированию кризисных ситуаций и конф­ликтов в различных районах земного шара. Разумеется, миротворче­ская деятельность ООН на протяжении всего послевоенного време­ни вынуждена была приспосабливаться к меняющимся условиям развития международных отношений и, соответственно, совершен­ствовать методы, принципы и механизмы своего воздействия на про­цесс предотвращения и мирного урегулирования конфликтов. Наи­более суровой реальностью с конца XX столетия и поныне остается увеличение внутригосударственных конфликтов и войн, которые в от­личие от межгосударственных войн ведутся не регулярными армиями, а иррегулярными силами. По мере распространения внутренних кон­фликтов их главными жертвами становятся гражданские лица. В ре­зультате за последние десятилетия число гражданских лиц среди жертв внутренних конфликтов резко возросло и составляет примерно 80%, а в ряде случаев даже больше. Это особенно характерно, как отмечал Ге­неральный секретарь в своем докладе Совету Безопасности о защите гражданских лиц в вооруженном конфликте от 30 марта 2001 г.27, для конфликтов с определенным элементом религиозной и этнической ненависти, когда затронутые гражданские лица, как правило, явля­ются не случайными жертвами этих новых иррегулярных сил, а их главной целью. Отличительными чертами военных действий в ходе внутренних конфликтов стали вербовка и использование детей-сол­дат, распространение стрелкового оружия, неразборчивое примене­ние наземных мин, крупномасштабные насильственные переселения и «этнические чистка», целенаправленные действия против женщин и детей, пренебрежение даже самыми элементарными правами чело­века и широко распространенная безнаказанность за совершенные злодеяния. Еще одной постыдной особенностью сегодняшних конф­ликтов стало растущее число угроз для жизни набранного на местной и международной основе персонала организаций и других групп, за­нимающихся оказанием помощи.

Указанные и иные характеристики конфликтов нового поколения стали самым непосредственным образом влиять на качественную эво­люцию миротворческой деятельности ООН и обусловили ряд моди­фикаций и новых подходов в этой деятельности. В частности, уже к середине 90-х годов мировое сообщество пришло к выводу, что под­держание мира и принуждение к миру не являются смежными звень­ями одной цепи.

Этот вывод был подтвержден в опубликованном Генеральным сек­ретарем ООН «Дополнении к " Повестке дня для мира"»28, а также в опубликованном группой по обобщению приобретенного опыта Сек­ретариата ООН исследовании об операции ООН в Сомали. В указан­ных документах подчеркивалось, что операция по поддержанию мира не может эффективно осуществляться параллельно с действиями по принуждению к миру.

Появились и новые моменты в характере и методах проведения операций по поддержанию мира, в их комплектовании и функциях, а

также в самих условиях начала таких операций и их окончания. При­мечательным примером в этом отношении могут служить опера­ции ООН в Сомали (ЮНОСОМ-I и ЮНОСОМ-П).

В ходе операций ООН в Сомали в 1992-1995 гг. впервые междуна­родное сообщество в лице Совета Безопасности дало зеленый свет проведению военной операции в отношении суверенного государства, не являющегося объектом внешней агрессии, и без обращения со сто­роны его правительства. Таким образом, был создан прецедент для военного вмешательства, который был использован в аналогичных операциях в Боснии и Герцеговине, Судане, Гаити и других районах мира, где также гибли невинные люди и где гуманитарная ситуация представляла угрозу поддержанию регионального мира и безопасно­сти, как это определялось в ряде случаев Советом Безопасности ООН.

Признавая принципиальные различия между традиционными опе­рациями и операциями, включающими элементы принуждения по главе VII Устава ООН, западные страны подчеркивали в последнее время, что ОПМ нового поколения должны в определенных ситуа­циях иметь возможность «заставить стороны уважать положения своих мандатов». При таких «деликатных» операциях, считают они, не ис­ключается возможность «ограниченного и пропорционального» ис­пользования силы. Поэтому участвовать в них должны профессио­нально подготовленные контингенты. Они также исходили из того, что на ранних этапах зарождения кризисов стабилизирующую роль призваны сыграть усилия по предотвращению конфликтов, включая превентивное развертывание и создание демилитаризованных зон.

Получила распространение и полезная идея создания сил ООН быстрого реагирования (СБР), исходившая от Генерального секрета­ря, развитая в ходе работы Спецкомитета ООН по операциям по под­держанию мира и ставшая предметом тщательного изучения в более широком контексте повышения оперативности миротворческой дея­тельности, включая совершенствование системы резервных соглаше­ний. Важное место в работе Спецкомитета по ОПМ стала занимать практическая реализация концепции резервных сил, которую боль­шинство государств рассматривает как реальный путь повышения эф­фективности ооновского миротворчества. Причем помимо наиболее распространенного вклада (пехотные батальоны) многие страны включали в этот контекст создание резерва штабных и тыловых струк­тур, полевых госпиталей, гражданских полицейских и другого граж­данского персонала, а также транспортных средств.

Все больше стран, в том числе и Россия, выступают в пользу даль­нейшего развития системы резервных соглашений в целях усиления потенциала ООН в области быстрого развертывания, включая рас­ширение числа государств, предоставляющих ресурсы, особенно спе­циализированного характера, и сотрудничающих с Секретариатом ООН в сокращении сроков развертывания операций. Мировое сооб­щество пришло к пониманию того, что потенциал ООН в области быстрого развертывания представляет собой всеобъемлющую концеп­цию, охватывающую такие элементы, как функционирование систе­мы резервных соглашений ООН, быстро развертываемый штаб мис­сий, инициирование процесса переговоров о принадлежащем кон-тингентам имуществе на начальном этапе планирования, наличие эффективного механизма финансирования начала операции, эффек­тивная интеграция механизмов поддержки, таких как концепция комплектов снаряжения первой необходимости и роль базы мате­риально-технического снабжения ООН в Бриндизи (Италия), а так­же своевременное развертывание адекватных и быстро задействуе-мых механизмов заключения контрактов на театре действий для це­лей поддержки.

В течение всей второй половины и особенно в 90-х годах XX сто­летия и в начале XXI в. роль и значение глобальных средств предот­вращения и мирного урегулирования споров и конфликтов неуклон­но повышались, эти средства стали практически использоваться в самых разных районах земного шара и на всех его континентах. Сре­ди таких глобальных средств важнейшее место отводится миротвор­ческой деятельности и одному из ее видов - операциям по поддержа­нию мира, которые, содействуя предотвращению и урегулированию конфликтов, стали своеобразной формой вездесущего «присутствия» ООН и других международных организаций на планете и восприни­маются ныне как неотъемлемая и зримая часть международной сис­темы коллективной безопасности на глобальном и региональном уровнях. Более того, само поддержание мира теперь рассматривает­ся не как отдельно взятый и изолированный вид миротворческой деятельности, а как важный элемент и генератор непрерывно расту­щего и разветвляющегося множества мер и механизмов реагирова­ния на все более сложные современные конфликты, охватывающего широкий диапазон - от превентивной дипломатии до постконфликт­ного миростроительства. Вместе с тем стала наблюдаться тревожная тенденция со стороны стран Запада, направленная на стирание гра­ней между предусмотренными Уставом двумя видами международ­ных действий - операциями по поддержанию мира и принудитель­ными операциями.

Опыт показывает, что смешение элементов разных видов опера­ций юридически несостоятельно и может привести к серьезным ос­ложнениям и сбоям в проведении операций по поддержанию мира. Это особенно недопустимо, когда, например, при проведении ОПМ на нее возлагаются задачи, связанные с принуждением к миру или с применением вооруженных сил. В этой связи Генеральный секретарь ООН, давая, в частности, характеристику операции СООНО в Бос­нии и Герцеговине, совершенно справедливо указывал в своем док­ладе29, что СООНО не является операцией по принуждению к миру и что в результате включения ссылок на главу VII Устава ООН в неко­торые резолюции Совета Безопасности, касающиеся их мандата, осо­бенно в отношении применения силы для целей, отличных от само­обороны, возникла определенная путаница. Это сказывалось на эф­фективности деятельности СООНО, а также на доверии к ним сторон, членов Совета Безопасности и общественности в целом и приводило к провалу самих операций (в Сомали, Югославии, Руанде и др.).

Однако с появлением, обострением внутригосударственных кон­фликтов и возрождением агрессивного национализма, воинствен­ного сепаратизма и терроризма возникла насущная необходимость принятия надлежащих мер со стороны государств и всего мирового сообщества по борьбе с этими явлениями и порождаемыми ими кон­фликтами и внесения соответствующих корректив в практику мирот­ворческой деятельности ООН. Все чаще, как это предлагали некото­рые государства, стало проводиться различие между операцией по поддержанию мира и миссией ООН, которая может включать различ­ные компоненты: операции по поддержанию мира, гуманитарная помощь, поддержка в проведении выборов, постконфликтное миро­строительство и т.д. При этом все указанные компоненты могут осу­ществляться под руководством Специального представителя Гене­рального секретаря ООН, в то время как операция по поддержанию мира осуществляется под оперативным командованием командую­щего силами. Такое различие, по мнению многих государств, содей­ствовало бы достижению единства и последовательности усилий ООН в данной области.

Возникновение наряду с конфликтами нового поколения новых потенциальных угроз безопасности (пограничные конфликты, бес­контрольное распространение оружия массового уничтожения, меж­дународный терроризм, широкомасштабное ухудшение экологиче­ской обстановки, появление все новых очагов напряженности и не­стабильности на Ближнем Востоке, в Европе, Африке, Азии и других районах) побудило мировое сообщество активно и целеустремленно добиваться качественного улучшения и повышения эффективности глобальных средств и механизмов предотвращения и урегулирования конфликтов и разработки все более совершенных инструментов и рычагов обеспечения мира, безопасности и стабильности на планете.

Сложившаяся к концу XX и в начале XXI в. обстановка требует нестандартных, гибких, юридически обоснованных подходов к реше­нию проблем миротворческой деятельности и повышения роли ООН и ее Совета Безопасности в этой сфере.

Наиболее перспективным представляется укрепление потенциала работоспособных региональных организаций, в рамках которых и могли бы отслеживаться возникающие коллизии, приниматься про­филактические меры, организовываться первоначальные усилия по снижению возникающих напряженностей, создаваться благоприят­ные условия для предотвращения и политического урегулирования конфликтов.

Начало такой работе было положено 1 августа 1994 г., когда в Нью-Йорке состоялось первое совещание Генерального секретаря ООН с представителями десяти ведущих региональных организаций по во­просам миротворчества. Вслед за этим первым совещанием были проведены встречи Генерального секретаря ООН с руководством ре­гиональных организаций 15-16 февраля 1996 г., 28-29 июля 1998 г. и 6-7 февраля 2001 г. На них обстоятельно обсуждались такие вопро­сы, как принципы и модальности сотрудничества между ООН и ре­гиональными организациями не только в сфере поддержания между­народного мира и безопасности, но и в экономической и социальной областях, включая вопросы прав человека, а также в рамках гумани­тарных операций. На третьем совещании в 1998 г. были разработаны практические рамки сотрудничества ООН с региональными органи­зациями в области предотвращения конфликтов. В ходе четвертого совещания в 2001 г. подготовлен важный документ «Рамки сотрудни­чества в области миростроительства», который был представлен на рассмотрение Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи. Кро­ме того, на практике ряд таких региональных организаций (ОАЕ/АС, ОАГ, ОБСЕ, СНГ и др.) - одни давно, другие недавно - активно под­ключаются к проработке различных аспектов миротворчества. Боль­шое значение имело и проведение 29-30 июля' 2003 г. пятой встречи руководителей региональных организаций и ООН в Нью-Йорке на тему «Новые вызовы международному миру и безопасности, вклю­чая международный терроризм». •

Новым моментом в этой сфере призвано стать проведение регио­нальными организациями операций по поддержанию мира. Тесное взаимодействие между ООН и региональными организациями и про­ведение операций по поддержанию мира в Африке, Европе и Латин­ской Америке привело к созданию весьма важного механизма, когда региональная организация берет на себя осуществление ОПМ по по­ручению Совета Безопасности ООН. Идея «децентрализации миро­творчества» при сохранении главенствующей роли ООН и ее Совета Безопасности получила, таким образом, практическое развитие.

Как представляется, успех деятельности международных органи­заций в сфере миротворчества напрямую зависит от соблюдения ими положений Устава ООН, утвердившихся в практике ООН принци­пов и стандартов, решений Совета Безопасности и от политической воли государств и выполнения ими своих обязательств. Важными ус­ловиями достижения позитивных результатов в проведении миро­творческих акций являются недопустимость любых проявлений «двойных стандартов» и объективное, непредвзятое отношение к су­ществующим региональным организациям (ОБСЕ, ОАГ, АС, СНГ и дс), которые добровольно возлагают на себя значительную долю бре­мени, связанную с поддержанием и восстановлением международ­ного мира и безопасности и развитием бесконфликтного и устойчи­вого развития международных отношений. Все в большей мере среди мировой общественности растет и укрепляется понимание того, что дальнейшее совершенствование и появление новых глобальных под­ходов и структур в области миротворческой деятельности возможно лишь на четкой международно-правовой основе, которую составля­ют положения Устава ООН, решения Совета Безопасности и действу­ющие международные соглашения в этой области.

В данной связи особенно важную роль, по общему признанию, имеет разработка четкого, ясного и реалистического мандата операм ций по поддержанию мира. Неотъемлемым элементом мандата явля/ ются временные сроки и четкий график проведения операции с ука занием даты ее окончания. Это имеет большое значение не тольу для упорядоченного проведения операции и экономного расходования материальных и финансовых средств, но и для создания весьма действенного побудительного мотива для сторон добиваться скорей­шего политического мирного разрешения спора или конфликта. Об­щепризнано, что операции по поддержанию мира являются ограни­ченной по времени мерой и не могут продолжаться бесконечно или использоваться сторонами в качестве своего рода коммерческого пред­приятия.

Важным положением является установление максимального соот­ветствия целей и средств в мандате операций ООН. От этого зависят как масштабы операции в том или ином районе, так и достижение по­зитивных результатов операции в целом. Успех операций во все возра­стающей степени зависит от четкого определения в мандате, о каком типе операции идет речь и, как следствие, каковы пределы использо­вания силы при ее проведении. Если речь идет об операции по поддер­жанию мира, применение силы, по общему признанию, возможно толь­ко в случае самообороны и попыток насильственным путем отстранить персонал операции от выполнения возложенных на него мандатом функций. Использование силы в иных целях недопустимо и может при­вести к тому, что персонал операции окажется в положении воюющей стороны в конфликте со всеми вытекающими отсюда негативными по­следствиями.

Проблема использования силы в миротворческих операциях, осо­бенно в ходе урегулирования внутригосударственных конфликтов, с неизбежностью привела к возникновению другой серьезной пробле­мы - необходимости обеспечения безопасности персонала операций, который в последние годы все чаще становится объектом нападений и актов насилия.

Как показывает практика, проблема обеспечения безопасности персонала имеет большое значение для нормального функциониро­вания операции. Эта задача, по мнению многих государств, может быть решена путем неуклонного проведения политики беспристраст­ности, сдержанности в отношении сторон, более рационального раз­мещения контингентов операции для уменьшения их уязвимости, от­каза от выполнения слишком опасных для жизни персонала задач, более решительного использования персоналом права на самооборо­ну и ответный огонь, укрепления контингентов за счет дополнитель­ного военного и военно-технического снаряжения. Важное место в решении этой задачи играет и юридическая защита в рамках обеспе­чения безопасности персонала операций по поддержанию мира, в частности реализация Конвенции о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала, утверждение Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей ряда резолюций, а также принятие надле­жащих мер, в том числе правовых, принимающими странами и дру­гими сторонами для обеспечения охраны и безопасности такого пер­сонала.

Бесспорно, заслуживает внимания идея о необходимости эффек­тивных международных механизмов по урегулированию кризисов и конфликтов нового поколения и особенно их предупреждению. Важ­но, чтобы их деятельность основывалась на широком понимании бе­зопасности, тяготела к всеобъемлющим подходам, охватывала не толь­ко военные, но и политические, экономические, социальные, куль­турные, национально-этнические и другие аспекты. Важно также, чтобы создание таких механизмов и инструментов осуществлялось на правовой базе, включающей в себя Устав ООН, решения Совета Бе­зопасности и международные соглашения в этой области. Дальней­шему развитию и укреплению правовой базы миротворческой дея­тельности ООН содействуют, несомненно, и такие разработанные в рамках ООН документы, как стандартные оперативные процедуры, типовые соглашения о статусе сил и о статусе миссии, типовые пра­вила применения силы, комплекс стандартных оперативных проце­дур для операций гражданской полиции, подробный кодекс поведе­ния для сотрудников гражданской полиции и др.

Среди характерных особенностей этих документов следует отме­тить примат политико-дипломатических рычагов над силовыми; не­допустимость принижения роли ООН, ломки общепринятых норм международного права и законности; приверженность всех государств целям и принципам Устава ООН, в том числе уважение принципов суверенитета, территориальной целостности и политической незави­симости государств и невмешательства в дела, по существу входящие во внугреннюю компетенцию любого государства, и др. Важные за­дачи в деле дальнейшего совершенствования и правового обеспече­ния миротворческих акций ООН поставлены и в принятых на Сам­мите тысячелетия в сентябре 2000 г. решениях, над адекватной реа­лизацией которых мировому сообществу предстоит работать в XXI в.