Региональные средства урегулирования конфликтов с помощью третьей стороны

Современные механизмы и средства урегулирования конфликтов на общеевропейском уровне. Одним из важных элементов формиру­ющейся стратегии предотвращения и урегулирования конфликтов, прежде всего возникающих на межэтнической, межрелигиозной, по­литической почве, призваны стать постепенно развивающиеся и ук­репляющиеся региональные и субрегиональные структуры и меха­низмы. В наиболее продвинутой стадии по сравнению с другими регионами оказались в силу ряда исторических, экономических, по­литических, социальных и иных обстоятельств и факторов усилия и меры, предпринимаемые странами европейского континента и сло­жившимися на этом континенте группами и объединениями госу­дарств (ОБСЕ, ССАС, преобразованный впоследствии в СЕАП, Со­вет Европы, ЕС, НАТО, ПРМ, ОДКБ, СНГ и др.)18. Именно от их усилий, способности европейских структур адаптироваться к новым реалиям во многом будет зависеть, удастся ли обеспечить мир, спо­койствие, благоденствие и стабильность на всем огромном евразий­ском пространстве.

С ликвидацией «холодной войны» в Европе сложилась качественно новая ситуация, характеризующаяся отсутствием идеологического и военного противостояния на блоковой основе. Вместе с тем угрозы стабильности в Европе умножились и приобрели неожиданные фор­мы, что требует новых подходов в политике безопасности европейских государств и новых инструментов для решения возникающих проблем. При этом опыт показывает, что традиционные средства предупрежде­ния и урегулирования конфликтов с их опорой на силу и военное сдер­живание явно не срабатывают и, больше того, загоняют противоречия внутрь, в лучшем случае «замораживают» конфликты на какое-то вре­мя, а нередко ведут к обострению вражды и ненависти, разжиганию противоборства, унося множество человеческих жизней, особенно сре­ди гражданского населения, и опустошая экономически значимые, со­всем недавно процветавшие районы.

Специфической особенностью Европейского региона является то, что в отличие от других регионов мира в нем действует ряд регио­нальных и субрегиональных организаций и соглашений (ОБСЕ, НАТО, СЕАП, ЕС, Совет Европы, СНГ и др.). При всем их многооб­разии приоритетную роль в укреплении общеевропейской стабиль­ности, предотвращении кризисов и ликвидации конфликтов призва­на сыграть Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)19, представляющая собой подлинно общеевропейский форум и предусматривающая процедуры и механизмы, адекватно отражаю­щие новые реалии и потребности обеспечения безопасности и ста­бильности на всем обширном евразийском и североатлантическом пространстве. ОБСЕ зарекомендовала себя не только как уникаль­ный общеевропейский институт поддержания безопасности и про­филактики конфликтов, но и как действенный механизм выработки и внедрения на европейском континенте единых демократических норм и принципов и общепризнанных стандартов в области прав и основных свобод человека и национальных меньшинств. Хотя во многих из названных и в других областях ОБСЕ задает тон, а в ряде случаев является первопроходцем (например, в разработке мер дове­рия, ограничении вооруженных сил и обычных вооружений), все же было бы преувеличением утверждать, что в деле предотвращения и урегулирования споров и конфликтов нового поколения ОБСЕ ока­залась на высоте. Объясняется это рядом обстоятельств юридическо­го, политического, организационного, экономического и финансо­вого плана.

Во-первых, ОБСЕ в отличие от других региональных организаций (например, Евросоюза, действующего на основе Римского и Мааст­рихтского договора о Европейском Союзе, Амстердамского и Ниццкого договора, которые в перспективе педполагается заменить Конститу­цией Евросоюза, или СНГ, действующего ныне на основе Устава СНГ, принятого 22 января 1993 г. и вступившего в силу 23 января 1994 г.) создана не путем заключения соответствующего международного до­говора, положения которого юридически обязательны для государств-участников, а в результате провозглашения ряда широковещательных деклараций и достижения политических договоренностей на ее сове­щаниях и конференциях на самых различных уровнях. Отсюда проис­текает ярко выраженный морально-политический, неюридический ха­рактер как самой ОБСЕ, так и принимаемых ее органами заявлений и решений, которые не являются обязательными для государств-участ­ников и к тому же нередко отличаются расплывчатостью и даже дву­смысленностью. А это, несомненно, в значительной степени сказыва­ется на дееспособности и эффективности ОБСЕ.

Во-вторых, несмотря на то, что в решениях Хельсинки-П от 10 июля 1992 г. было объявлено о предоставлении ОБСЕ статуса региональ­ной организации, в реальности она по-прежнему сохранила практи­чески все черты и особенности своего первоначального положения как СБСЕ - Совещания государств, проводящего обсуждения и кон­сультации на самых разных уровнях и по самым разным вопросам и принимающего документы декларативного характера о политических намерениях и общих принципах деятельности государств в той или иной области их взаимоотношений. Из этого, видимо, можно сде­лать вывод, что фактическая трансформация только предстоит и над этим необходимо еще много поработать как в концептуальном, тео­ретическом, так и в практическом плане.

Существенным обстоятельством, сдерживающим действенность ОБСЕ и ее запуск на полные обороты, в частности, в деле предотвра­щения и ликвидации конфликтов, является признаваемая многими несбалансированность, громоздкость и аморфность ее организаци­онной структуры. Дело в том, что создававшиеся на протяжении бо­лее трех десятков лет органы и структуры ОБСЕ несут на себе отпеча­ток своего времени, с его склонностью к риторике и конфронтации, зачастую дублируют друг друга, наделяются конкурирующей компе­тенцией и не состыкуются друг с другом. Все это делает подчас невоз­можным их использование в целях оперативного решения вопросов, связанных с предупреждением и урегулированием конфликтов, осо­бенно в условиях быстро меняющейся обстановки, скоротечности раз­вития самих конфликтов и вызванных ими последствий. В результа­те ОБСЕ способна в лучшем случае лишь фиксировать, наблюдать, но совершенно не в состоянии принять упреждающие, превентив­ные меры для улаживания разногласий и недопущения эскалации конфликта. Это особенно наглядно проявилось, например, при уре­гулировании конфликтов в Нагорном Карабахе, в Абхазии и др.

Серьезным обстоятельством, негативно влияющим на эффектив­ность ОБСЕ в деле урегулирования конфликтов, является отсутствие надлежащего механизма принятия решений, инструментария для ула­живания споров и конфликтов. Хотя ОБСЕ существует уже несколь­ко лет, в основном, ее деятельность сводилась к обсуждению действи­тельно злободневных проблем европейской и международной жизни и принятию не менее важных документов весьма общего характера. Такая почти полная отвлеченность ОБСЕ от практического решения конкретных проблем сказывается на ее деятельности и теперь, когда возникла неотложная необходимость принимать в оперативном по­рядке решения и рекомендации по кризисным и конфликтным ситу­ациям, особенно связанным с национальной и религиозной нетерпи­мостью, с проявлениями терроризма, агрессивного национализма и весьма остро затрагивающими многие европейские государства. К это­му следует добавить, что в миротворческих акциях ОБСЕ еще недо­статочно использует позитивный опыт ООН в улаживании споров и конфликтов, и нередко дело сводится к затяжным обсуждениям и консультациям, импровизации, попыткам воздействовать уговорами на ту или другую сторону в конфликте, не дающим выхода на реаль­ный результат. Нельзя не признать, что усилия ОБСЕ по урегулиро­ванию фактически всех конфликтов в зоне ее ответственности увяз­ли в трясине бесконечных обследований, переговоров и консульта­ций без какой-либо зримой практической отдачи.

Существенным фактором, снижающим способность ОБСЕ воздей­ствовать на урегулирование конфликтов, является и процедура при­нятия ее органами решений. По признанию многих, консенсус, в том числе «консенсус минус один» и «консенсус минус два», оправдыва­ет себя и является подходящей демократической процедурой работы ОБСЕ прежде всего при обсуждении и утверждении различных доку­ментов, принимаемых на заседаниях органов этой региональной орга­низации. Он представляет собой эффективное средство в осуществ­ляемом в рамках ОБСЕ нормотворческом процессе по выработке меж­дународных конвенций и соглашений по самым разным проблемам европейской и международной жизни (достаточно привести пример с разработкой в 1993 г. Конвенции по примирению и арбитражу). Но он заметно сковывает деятельность ОБСЕ В ситуациях, когда от ее органов требуются оперативные решения по вопросам, относящим­ся к предотвращению кризисов и ликвидации очагов напряженности и конфликтов, особенно конфликтов нового поколения. Это весьма заметно ощущается практически при всех попытках ОБСЕ разрешить мирным путем тот или иной спор либо конфликт.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что в настоящее время отсутствует общая позитивная цель ОБСЕ, которая в конечном счете сплачивала бы всех ее участников и цементировала бы их отно­шения. Возникшая в последнее время насущная потребность в недо­пущении роста количества новых конфликтов, затрагивающих по су­ществу все государства евразийско-трансатлантического пространства, и острая необходимость оказания противодействия неизбежно выте­кающему из этого распаду государств не осознаются пока всеми госу­дарствами - участниками ОБСЕ и, больше того, воспринимаются не­которыми из них как удобная возможность для упрочения своего по­литического, экономического и военного влияния внутри ОБСЕ и утверждения своих односторонних специфических интересов и пози­ций. А это негативно сказывается как на трансформации ОБСЕ в дей­ствительно гибкую и действенную региональную организацию, так и на результатах ее усилий в урегулировании конфликтов. Разрознен­ность и разноречивость интересов государств сдерживают надлежащее функционирование в рамках ОБСЕ апробированных и эффективных механизмов и методов решения конфликтов.

Наконец, серьезным обстоятельством, препятствующим работе ОБСЕ в сфере конфликтотерапии и обеспечения стабильности, яв­ляется отсутствие слаженного взаимодействия с существующими ев­ропейскими организациями и структурами. А между тем комплекс­ное взаимодействие ОБСЕ и других европейских структур могло бы служить важным средством содействия предупреждению и урегули­рованию споров и конфликтов. В этом случае речь может идти не о том, чтобы ОБСЕ вместе с другими европейскими организациями вы­давала готовые рецепты и предлагала шаблонные решения, а о том, чтобы она лишь стимулировала принятие учитывающих конкретную обстановку и характер спора или конфликта практических шагов по разблокированию кризисных ситуаций.

Разумеется, неизменным должен остаться основной принцип Ус­тава ООН, а именно, что стороны в конфликте призваны сами, но с помощью международных структур, в том числе и ОБСЕ, найти вы­ход из кризиса. Более того, неумеренная и непрошеная «вовлечен­ность» международных организаций в конфликт нередко приводит к несговорчивости сторон и разжиганию конфликта. Подтверждением этого может служить, в частности, опыт многочисленных попыток решения нагорно-карабахского конфликта, когда посредническая по­мощь с разных сторон (Турции, Ирана, Казахстана и др.) и от различ­ных международных структур (ОБСЕ, Организации Исламская кон­ференция, ООН и др.) может оказаться контрпродуктивной и не пойти на пользу дела. Отсюда следует, что, вероятно, одним из путей пре­одоления трудностей такого рода могли бы служить скоординирован­ные условия международных структур, создание в рамках мирного процесса урегулирования единой совместной международной миссии, которая выступала бы от имени всех структур и организаций и дей­ствовала бы под эгидой ООН или ОБСЕ.

В мирном урегулировании конфликтов важное значение в нынеш­них условиях приобретает разностороннее взаимодействие ОБСЕ с ООН и его постепенное углубление. Хорошую основу для этого со­здает, в частности, достигнутое на хельсинкском саммите 1992 г. по­нимание о статусе ОБСЕ как региональной организации по смыслу главы VIII Устава ООН. Как известно, согласно Уставу ООН главную ответственность за поддержание международного мира и безопасно­сти несет Совет Безопасности ООН. Вместе с тем ОБСЕ имеет суще­ственный потенциал мобилизации региональных усилий в этой об­ласти. Нет сомнения, что предпринимаемые в рамках ОБСЕ акции будут продуктивнее дополнять возможности ООН, повышать эффек­тивность всей миротворческой деятельности на европейском направ­лении, способствовать облегчению финансового бремени ООН.

Практическому развитию сотрудничества содействовало подписан­ное в мае 1993 г. Генеральным секретарем ООН и действующим Пред­седателем ОБСЕ соглашение, в котором определены общие рамки взаимодействия этих двух организаций. Важной областью такого вза­имодействия призваны стать совместные усилия по предотвращению кризисов и политическому урегулированию конфликтов, обеспече­нию уважения прав человека в зоне ответственности ОБСЕ. Конкрет­ным примером поддержки Советом Безопасности ООН превентив­ных мер ОБСЕ была резолюция Совета Безопасности 855 (1993), по­ощряющая долгосрочные миссии ОБСЕ в четыре региона Югославии (Македонию, Косово, Санджак и Воеводина).

Полезно было бы, видимо, шире задействовать механизмы обо­юдного информирования и консультаций, в том числе между Гене­ральным секретарем ООН и действующим Председателем ОБСЕ, для обеспечения взаимодополняемости усилий по нахождению развя­зок кризисов и конфликтов. Принятое 13 октября 1993 г. на 48-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН решение о предоставлении ОБСЕ статуса наблюдателя, несомненно, способствует достижению этой цели.

Важно вести дело к созданию контактных и рабочих групп по кон­кретным проблемам, представляющим общий интерес, что содейство­вало бы непосредственному участию представителей ООН и ОБСЕ в обсуждении насущных для региона ОБСЕ проблем. Принятые реше­ния и состоявшийся обмен мнениями свидетельствуют о том, что ОБСЕ уже располагает определенным арсеналом средств, которые можно использовать для урегулирования конфликтов.

При этом исходя из концепции неделимости безопасности было бы целесообразно не ограничивать взаимодействие по линии ООН -ОБСЕ исключительно проблематикой превентивной дипломатии, кризисного регулирования и миротворчества. Представляется жела­тельным налаживать также совместное содействие обеспечению прав человека, развертыванию экономического, научно-технического, эко­логического сотрудничества, оказание помощи государствам, осуще­ствляющим переход к рыночной экономике, что, в конечном счете, способствует созданию условий стабильности и снижению риска воз­никновения острых споров и конфликтов.

Такое взаимодействие можно было бы отрабатывать, в частности, через установление рабочих контактов и формализацию отношений подразделений Секретариата ООН и ее органов, например Комиссии ООН по правам человека, с Бюро по демократическим институтам и правам человека, а также с Верховным комиссаром ОБСЕ по делам национальных меньшинств, через совершенствование форм сотруд­ничества между Генеральным секретарем ООН и Генеральным сек­ретарем ОБСЕ.

Широкое поле для сотрудничества ОБСЕ с ООН и европейски­ми структурами открывается в сфере миротворчества. Как извест­но, среди инструментов улаживания конфликтов впервые в реше­ниях Хельсинки-П фигурируют операции по поддержанию мира (ОПМ), призванные дополнять политические средства урегулирова­ния. Там устанавливается, что такие операции могут предприниматься в случае возникновения конфликтов внутри государств или между ними в целях содействия поддержанию мира и стабильности, под­держки предпринимаемых усилий, направленных на достижение урегулирования политическими средствами. ОПМ ОБСЕ могут осу­ществляться гражданским и/или военным персоналом, предоставлен­ным государствами-участниками по запросу действующего Председа­теля ОБСЕ, и носить разнообразный характер - от посылки наблюда­телей до направления крупных воинских контингентов. Деятельность ОБСЕ по поддержанию мира может быть использована, в частности, для наблюдения за прекращением огня и оказания помощи в поддер­жании прекращения огня, для наблюдения за выводом войск, оказа­ния поддержки в сохранении законности и порядка и помощи бежен­цам. В решениях Хельсинки-П прямо указывается, что операции ОБСЕ по поддержанию мира не будут включать принудительных дей­ствий. Таким образом, предусматриваемые документами Хельсинки-II операции являются типичным случаем традиционных, «классичес­ких» операций, проводимых Организацией Объединенных Наций с 1948 г. Другая особенность этих операций состоит в том, что они яв­ляются пока еще гипотетическими, хотя впервые и была предприня­та попытка подключиться к миротворческой деятельности в бывшей Югославии совместно с НАТО. Несомненно, что отсутствие на прак­тике такого важного оперативного элемента возможностей ОБСЕ, как военная составляющая ОПМ, представляет собой существенный фак­тор, снижающий воздействие Организации на предотвращение кри­зисов и урегулирование конфликтов.

Ключевым элементом решений Хельсинки-П является указание на то, что ОПМ ОБСЕ будут проводиться с должным учетом роли и функции ООН, в полном соответствии с целями и принципами ее Устава и в контексте главы VIII. При этом в планировании и осуще­ствлении операций по поддержанию мира ОБСЕ может использо­вать опыт и специальные знания ООН. Действующий Председатель ОБСЕ будет полностью информировать Совет Безопасности ООН об операциях ОБСЕ. Совет министров иностранных дел (СМИД) или действующий в качестве его агента Комитет старших должност­ных лиц (КСДЛ) может, учитывая особый характер операции и ее предполагаемые масштабы, принять решение о том, чтобы государ­ства-участники передали этот вопрос на рассмотрение Совета Безо­пасности ООН. В решениях Хельсинки-П подчеркивается, что про­ведение ОПМ требует согласия всех непосредственно заинтересо­ванных сторон, что они должны осуществляться беспристрастно, быть ограничены по времени и не могут рассматриваться как заме­на урегулирования путем переговоров. КСДЛ будет осуществлять об­щий политический контроль за операцией по поддержанию мира и руководство этой операцией. Решения о начале проведения ОПМ и направлении таких миссий будут приниматься на основе консенсу­са СМИД или действующим в качестве его агента КСДЛ. СМИД или КСДЛ вынесет такое решение только тогда, когда все заинтересо­ванные стороны продемонстрируют приверженность созданию бла­гоприятных условий для проведения операций, в частности, посред­ством процесса мирного урегулирования, а также готовность сотруд­ничать. Прежде чем будет принято решение о направлении миссии, должны быть выполнены следующие условия: установлено эффек­тивное и долговременное прекращение огня; согласованы с заинте­ресованными сторонами необходимые меморандумы и договорен­ности; предоставлены гарантии постоянной безопасности задейство­ванного личного состава. Решения КСДЛ об организации ОПМ будут включать утверждение четко определенного мандата. Пред­полагается, что расходы по проведению ОПМ будут нести все госу­дарства ОБСЕ. Особое внимание уделено вопросу максимального ограничения таких расходов.

Предусмотренный решениями Хельсинки-П порядок задейство­вания операций по поддержанию мира в рамках ОБСЕ показывает, что создаваемая для этих целей структура громоздка, неуправляема и неоперативна и вряд ли может быть запущена в действие. Как счита­ют многие исследователи и политики, ОБСЕ имеет в основном мо­ральное и политическое значение и не приспособлена для решения конфликтов нового поколения, особенно связанных с главной угро­зой для Европы в современных условиях, вызываемой международ­ным терроризмом, религиозной нетерпимостью и агрессивным на­ционализмом. Общепризнано, что функционально несбалансирован­ная, аморфная и безвластная структура ОБСЕ в отличие, например, от НАТО не имеет ни достаточных сил, ни средств. И сейчас многие европейские государства озабочены поиском путей и средств «нара­щивания мускулов» этой региональной организации, ибо вопрос дей­ствительно не терпит отлагательства. Они все чаще обращают свои взоры к Организации Североатлантического договора, высказываясь даже за передачу НАТО права на проведение операций по поддержа­нию мира в рамках ОБСЕ, а также к разрабатываемым в рамках НАТО и ЕС механизмам в области безопасности и обороны20. Такого рода идеи, несомненно, являются отражением реальных потребностей раз­вития обстановки на европейском континенте. Однако важно, чтобы отработка форм взаимодействия и налаживание сотрудничества в об­ласти проведения операций по поддержанию мира между ОБСЕ и ЕС, использование потенциала НАТО и СНГ не привели к ослаблению хельсинкского процесса и умалению решающей политической роли, которая принадлежит в соответствии с Уставом ООН Совету Безо­пасности ООН и формируемым институтам ОБСЕ в сфере миротвор­чества.

В этом отношении интересными представляются наработки в сфе­ре миротворчества, подготовленные в рамках НАТО. Важным эта­пом эволюции Североатлантического пакта стало решение об учреж­дении Совета евроатлантического партнерства (СЕАП)21, принятое 29 мая 1997 г. на министерском заседании Североатлантического Со­вета в Синтре (Португалия).

СЕАП был создан как единый механизм взаимодействия, сменив­ший сформированный в 1991 г. Совет североатлантического сотруд­ничества (ССАС) и вобравший в себя инициированную США в 1994 г. программу «Партнерство ради мира» (ПРМ). В соответствии с «Ос­новным документом» СЕАП является механизмом сотрудничества, который обеспечивает рамки для углубленных усилий как в расши­ренном политическом измерении партнерства, так и в практическом сотрудничестве по ПРМ и полностью учитывает и дополняет деятель­ность ОБСЕ и других соответствующих институтов Европейского Союза, Западноевропейского Союза, Совета Европы и т.д. СЕАП в качестве преемника ССАС обеспечивает общие рамки для консуль­таций его членов по широкому кругу политических вопросов и во­просов безопасности и опирается на существующие рамки внешней деятельности НАТО, сохраняя ее преимущества в содействии сотруд­ничеству на основе транспарентности.

СЕАП созывается в различных форматах: в виде пленарного засе­дания, в ограниченном формате между альянсом и группами партне­ров и в индивидуальном формате между альянсом и одним партнером.

СЕАП проводит встречи на уровне послов в Брюсселе ежемесяч­но, встречи министров иностранных дел и министров обороны дваж­ды в год и, если потребуется, встречи на уровне глав государств и пра­вительств. Председательствует в СЕАП Генеральный секретарь НАТО или его заместитель.

Все члены ССАС и страны - участницы ПРМ автоматически стали членами СЕАП, который открыт для присоединения других государств -участников ОБСЕ, способных и готовых принять его основные прин­ципы и содействовать его целям. Членами СЕАП являются свыше 46 государств, в том числе Россия.

Области конкретных тем, по которым союзники и партнеры кон­сультируются в рамках СЕАП, включают политические вопросы, во­просы безопасности, урегулирования кризисов, контроля над воору­жениями, нераспространения ядерного, биологического и химиче­ского оружия, вопросы обороны, военной политики и стратегии, международного терроризма, гражданско-военной координации, уп­равления и контроля над воздушным движением, вопросы, относя­щиеся к операциям по поддержанию мира.

На учредительном заседании СЕАП 30 мая 1997 г. было решено продолжить работу созданной еще в рамках ССАС 18 декабря 1992 г. Спецгруппы по сотрудничеству в поддержании мира. За прошедшие годы она подготовила ряд важных документов, посвященных пробле­матике миротворчества, в том числе Афинский доклад 1993 г., допол­нение к нему 1995 г., практические уроки миротворческих операций 1997 г. и др. Спецгруппа СЕАП по сотрудничеству в поддержании мира действует на основе годичных планов работы, одобряемых на заседа­ниях министров иностранных дел стран - членов СЕАП, и наметила рассмотреть весьма важные проблемы миротворчества, включая гу­манитарные аспекты операций по поддержанию мира, отношения между гражданским и военным персоналом операции, политико-пра­вовые уроки миротворческих операций и др.

Деятельность СЕАП призвана способствовать трансформации НАТО в инструмент миротворчества и укрепления безопасности в интересах всей Европы, придать дополнительный импульс преобра­зованию Североатлантического альянса из сугубо военного блока в организацию, которая должна способствовать развитию сотрудниче­ства для противодействия новым невоенным угрозам безопасности Европы и обеспечению безопасности и стабильности на континенте преимущественно политико-дипломатическими средствами.

В 90-е годы XX в. и в начале XXI столетия заметно усилилось со­трудничество России с НАТО, отражением чего явилось заключение Основополагающего Акта о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Се­вероатлантического договора22.

Основополагающий Акт был подписан в Париже 27 мая 1997 г. Президентом России, Генеральным секретарем НАТО и 16 главами государств и правительств членов НАТО. В соответствии с Актом Рос­сия и НАТО на основе твердого политического обязательства, при­нятого на высшем уровне, не рассматривают друг друга как против­ников и их общей целью является преодоление остатков прежней конфронтации и соперничества, укрепление взаимного доверия и сотрудничества.

В Акте подчеркивалось, что ОБСЕ в качестве единственной обще­европейской организации безопасности играет ключевую роль в под­держании европейского мира и стабильности и что Акт не затрагивает и не может рассматриваться как затрагивающий главную ответствен­ность Совета Безопасности ООН за поддержание международного мира и безопасности и роль ОБСЕ как общей и всеобъемлющей организа­ции для консультаций, принятия решений и сотрудничества в ее реги­оне и как региональной организации по смыслу главы VIII Устава ООН. Россия и НАТО строят свои отношения на общей приверженности та­ким принципам, как транспарентность равноправного партнерства и сотрудничества, отказ от применения силы или угрозы силой, уваже­ние суверенитета, независимости и территориальной целостности всех государств, предотвращение конфликтов и урегулирование споров мирными средствами, поддержка миротворческих операций, осуще­ствляемых под руководством Совета Безопасности ООН или под от­ветственностью ОБСЕ и др.

Для осуществления деятельности и целей, разработки общих под­ходов к европейской безопасности и политическим вопросам Актом было предусмотрено создание Совместного Постоянного Совета Рос­сия - НАТО (СПС). СПС обеспечивал механизм для консультаций, координации и для совместных решений и действий в отношении вопросов безопасности, вызывающих общую озабоченность, причем эти консультации не распространяются на внутренние вопросы Рос­сии или НАТО и его государств-членов.

СПС проводил встречи на уровне министров иностранных дел и министров обороны дважды в год, ежемесячно на уровне послов/по­стоянных представителей при Североатлантическом Совете, а также, если необходимо, и на уровне глав государств и правительств. СПС осуществлял три конкретных вида деятельности: проведение консуль­таций, выработку совместных инициатив и принятие совместных ре­шений и действий, включая участие на равноправной основе в пла­нировании и подготовке совместных операций, в том числе мирот­ворческих операций под руководством Совета Безопасности ООН или под ответственностью ОБСЕ. По инициативе России в рамках СПС 26 сентября 1997 г. была учреждена Рабочая группа экспертов по со­трудничеству в поддержании мира, которой было поручено рассмот­реть многие аспекты миротворчества, такие как обмен опытом про­ведения операций, предотвращение конфликтов, совместимость и формы практического сотрудничества в рамках операций, подготов­ка и обучение миротворцев, гуманитарная помощь в контексте опе­раций, вопросы командования и управления операциями, модально­сти сотрудничества с ООН и ОБСЕ, правовая основа и легитимность миротворческих операций и др.

Акт предусматривал проведение консультаций по широкому кру­гу вопросов, в том числе относящихся к безопасности и стабильно­сти в Евроатлантическом регионе, стратегии, оборонной политике, военным доктринам России и НАТО, контролю над вооружениями, предотвращению конфликтов (включая превентивную дипломатию, регулирование кризисов и разрешение конфликтов), совместным операциям (включая миротворческие операции под руководством Совета Безопасности ООН или под ответственностью ОБСЕ и др.).

В Акте отмечалось, что его положения никоим образом не дают России или НАТО права вето по отношению к действиям другой сто­роны, а также не ущемляют и не ограничивают права России и НАТО принимать решения и действовать самостоятельно и что они не мо­гут быть использованы как средство ущемления интересов других го­сударств.

В целях дальнейшего укрепления сотрудничества между Россией и НАТО и энергичного противостояния общим угрозам и рискам бе­зопасности 28 мая 2002 г. в Риме была подписана Декларация глав государств и правительств России и государств - членов НАТО. В соответствии с декларацией был учрежден Совет Россия - НАТО (СРН), заменяющий Совместный Постоянный Совет Россия - НАТО, созданный в 1997 г. В рамках СРН, как определено в декларации, Рос­сии и государствам - членам НАТО предстоит работать как равным партнерам в областях, представляющих общий интерес, а СРН будет служить механизмом для консультаций, выработки консенсуса, со­трудничества, совместных решений и совместных действий России и государств - членов НАТО по широкому спектру вопросов безопас­ности в Евроатлантическом регионе. СРН станет основной структу­рой и местом приложения усилий для поступательного развития от­ношений между Россией и НАТО и будет функционировать на осно­ве принципа консенсуса.

Предусмотрено, что СРН должна работать на базе постоянного политического диалога по вопросам безопасности между его члена­ми, чтобы надлежащим образом выявлять возникающие проблемы на ранней стадии, определять оптимальные общие подходы и осу­ществлять совместные действия. Члены СРН, действуя в своем на­циональном качестве и учитывая соответствующие коллективные обязательства, будут принимать совместные решения и нести, ин­дивидуально и совместно, равную ответственность за их выполне­ние. Каждый член СРН может поднимать в Совете вопросы, отно­сящиеся к выполнению совместных решений. Характерной чертой деятельности СРН является содержащееся в декларации положение, что как участники Основополагающего Акта о взаимных отноше­ниях, сотрудничестве и безопасности 1997 г. члены СРН подтверж­дают зафиксированные в нем цели, принципы и обязательства, в частности свою решимость строить совместно прочный и всеобъем­лющий мир в евроатлантическом регионе на началах демократии и безопасности, основанной на сотрудничестве и принципе недели­мости безопасности всех государств евроатлантического сообщества. В декларацию включено важное положение, что члены СРН будут добросовестно соблюдать свои обязательства по международному праву, включая Устав ООН, положения и принципы, содержащие­ся в Хельсинкском заключительном акте и Хартии европейской бе­зопасности ОБСЕ. СРН будет работать под председательством Ге­нерального секретаря НАТО.

Заседания на уровне министров иностранных дел и на уровне ми­нистров обороны будут проводиться дважды в год, а на уровне глав государств и правительств - по мере необходимости. Заседания на уровне послов будут проводиться не реже одного раза в месяц. Для поддержки и подготовки заседаний СРН создается Подготовитель­ный комитет на уровне Политического комитета НАТО с участием российских представителей на соответствующем уровне. СРН может создавать также комитеты и рабочие группы по отдельным вопросам или областям сотрудничества на временной или постоянной основе по мере необходимости. Под эгидой СРН проводятся встречи воен­ных представителей и начальников генеральных штабов, а также во­енных экспертов. В декларации очерчивается круг вопросов, кото­рыми будет заниматься СРН. Учитывая, что СРН заменяет СПС Рос­сия - НАТО, он сосредоточит свое внимание на всех представляю­щих взаимный интерес областях, определенных в разделе III Осно­вополагающего Акта 1997 г., включая положение о том, что другие области могут быть добавлены по взаимному согласию. Тем самым СРН продолжит выполнение программ работы, согласованных для СПС и подотчетных ему органов, под своей эгидой и в соответствии с правилами СРН. Россия и государства - члены НАТО будут продол­жать активизировать сотрудничество в областях, включающих борь­бу против терроризма, кризисное регулирование, нераспространение, контроль над вооружениями и меры укрепления доверия, противо­ракетную оборону театра военных действий (ПРО ТВД), поиск и спа­сание на море, сотрудничество между военными и чрезвычайное граж­данское реагирование. К этому перечню областей сотрудничества была добавлена такая ставшая актуальной сфера, как противодействие но­вым вызовам и угрозам для безопасности в Евроатлантическом реги­оне в рамках деятельности Комитета НАТО по вызовам современно­му обществу, а также сотрудничество в области гражданского и воен­ного контроля за воздушным пространством и расширение научного сотрудничества.

Следует отметить, что СРН весьма оперативно приступил к выпол­нению возложенных на него задач. Это видно, в частности, на приме­ре разработки проблематики миротворческой деятельности в рамках Рабочей группы СРН по миротворчеству, которая продолжила свою работу, начатую еще под эгидой СПС России - НАТО. В ходе встречи в Риме 28 мая 2002 г. главы государств и правительств России и госу­дарств - членов НАТО договорились и далее развивать базовую кон­цепцию совместных миротворческих операций Россия - НАТО.

За относительно короткий срок Рабочая группа СРН по миротвор­честву завершила подготовку важного документа «Политические ас­пекты базовой концепции совместных миротворческих операций Россия - НАТО», который был одобрен на основе консенсуса 20 сен­тября 2002 г. и передан партнерам по СЕАП, а также ООН, ОБСЕ и ЕС для их информирования относительно содержания имеющихся на данный момент идей по сотрудничеству Россия - НАТО в области миротворчества.

Расширение антикризисной и превентивной роли ОБСЕ и повы­шение ее эффективности в деле предотвращения и ликвидации кон­фликтов вряд ли возможны без тесного взаимодействия с другими региональными структурами, прежде всего с НАТО, ЕС и СНГ. Их государства-участники в отличие от ОБСЕ должны действовать в рам­ках юридических прав и обязательств, четко зафиксированных в со­ответствующих учредительных международно-правовых документах, и не отступать от них при разработке любых форм договоренностей о взаимодействии с ОБСЕ, документы которой возлагают на ее участ­ников лишь обязательства политического характера. В этом, как пред­ставляется, заключена одна из самых больших трудностей на пути налаживания координации деятельности европейских структур в об­ласти миротворчества, да и в других сферах.

Задача осложняется еще и тем, что сама ОБСЕ после ее расшире­ния до 55 членов, повлиявшего на ее дееспособность, предпринима­ет энергичные усилия для повышения своей роли как инструмента превентивной дипломатии и мирного урегулирования конфликтов, упрочения сотрудничества в его рамках, направленного на реализа­цию широкой концепции безопасности, сочетающей задачу урегули­рования конфликтов на континенте с укреплением демократических процессов и уважением прав человека и национальных меньшинств. В этих поистине драматических условиях вряд ли стоило предаваться пессимизму и полагаться лишь на одну какую-либо идею или иници­ативу, какой бы привлекательной она на первый взгляд ни казалась. Каждая из них должна быть оценена с точки зрения ее достоинств и возможностей извлечения «рационального зерна», сложение которых дало бы кумулятивный эффект и позволило бы всем европейским странам коллективными усилиями выработать стройную и эффектив­ную концепцию преодоления надвинувшейся угрозы распростране­ния конфликтов нового поколения, а также новых вызовов и угроз -международного терроризма, организованной преступности, нарко­бизнеса - и создания надежной системы коллективной безопасности и стабильности на евразийском и трансатлантическом пространстве. И здесь недопустимы разрозненность и несогласованность усилий, выдвижение соперничающих планов и проектов, желание обеспечить преимущества для какой-либо одной группы государств в ущерб дру­гому или другим государствам. Сейчас все государства оказались в одной лодке, перед всеми встала одна общая опасность, следователь­но, и отражать эту опасность надо общими усилиями всех государств без какого-либо исключения.

В новых условиях представляется желательным исходить из того, что ОБСЕ в своем качестве региональной организации должна до пе­редачи споров и конфликтов в Совет Безопасности приложить все усилия для достижения их мирного разрешения. Со своей стороны Совет Безопасности, основываясь на Уставе ООН, должен поощрять разрешение местных споров при помощи ОБСЕ и может использо­вать, где это уместно, ОБСЕ для принудительных действий под его руководством. Важно при этом, чтобы Совет Безопасности был пол­ностью информирован о действиях, предпринятых или намечаемых ОБСЕ в области миротворчества. В решениях Хельсинки-Н были оп­ределены основные принципы действий по поддержанию мира.

Накопленный с момента одобрения решений Хельсинки-П в 1992 г. опыт, главным образом в области превентивной дипломатии, мони­торинга и проведения переговоров по урегулированию конфликтов, выявил необходимость принятия дальнейших шагов в плане допол­нения усилий ОБСЕ по предотвращению и разрешению конфликтов операциями по поддержанию мира. Но практика проведения ОБСЕ таких операций пока отсутствует. Наметилось лишь теоретически определенное различие между двумя типами операций: вероятными операциями по поддержанию мира, учрежденными ОБСЕ, проводи­мыми под флагом ОБСЕ при ее полной политической, финансовой и материально-технической ответственности в соответствии с пункта­ми 17-56 раздела III Хельсинкского документа-1992, и возможными временными миссиями ОБСЕ в контексте самостоятельных опера­ций по поддержанию мира, проводимых третьей стороной в ответ на просьбы и с согласия конфликтующих сторон.

Цель операций первого типа, как она определена в разделе III Хельсинкского документа-1992, состоит в наблюдении за прекра­щением огня и оказании помощи в поддержании прекращения огня, наблюдении за выводом войск, оказании поддержки в сохранении законности и порядка, оказании гуманитарной и медицинской по­мощи и помощи беженцам и перемещенным лицам. По своему ха­рактеру эти операции напоминают институт традиционных, «клас­сических» операций по поддержанию мира, которые проводились ООН с 1948 г., были связаны с использованием военных наблюда­телей и вооруженных сил и выполняли, по существу, те же самые миротворческие функции. Такие возможные операции ОБСЕ по под­держанию мира не должны предусматривать принудительных дей­ствий, как говорится в решениях Хельсинки-П. Однако пока этот тип операций ОБСЕ может рассматриваться лишь гипотетически и вряд ли может быть реализован на практике, поскольку нет ни соот­ветствующей инфраструктуры, ни необходимых людских, матери­альных и финансовых средств.

Более реальным оказался второй тип миротворческой деятельно­сти ОБСЕ, связанной с мониторингом за операциями по поддержа­нию мира, проводимыми третьей стороной, причем третьей сторо­ной может быть либо отдельное государство, либо группа государств, входящих в региональную организацию или региональное соглаше­ние. Такие операции третьей стороны уже фактически проводятся, например, на территории Содружества Независимых Государств с уча­стием Российской Федерации и некоторых других стран СНГ. Цель миротворческой деятельности ОБСЕ данного вида значительно бо­лее ограничена и состоит в соучастии, разнообразной помощи и под­держке усилий государств, непосредственно проводящих операцию по поддержанию мира. При этом степень вовлеченности в такие опе­рации миссий по мониторингу ОБСЕ должна быть соразмерна поли­тическому, финансовому и иному участию ОБСЕ в проведении опе­раций третьей стороны. Кстати, разработка основных параметров ука­занной формы миротворческой деятельности уже проводилась в Постоянном комитете ОБСЕ в 1994 г., но закончилась неудачей.

В целом, следует отметить, что сфера миротворческой деятельно­сти ОБСЕ23 явно отстает от событий, в первую очередь из-за органи­зационной слабости структур ОБСЕ, неотработанности механизмов консультаций и действий. Это объективно наносит ущерб авторитету ОБСЕ, используется порой как аргумент в пользу задействования та­ких структур, как НАТО и ЕС. В данной связи возникает необходи­мость повышения действенности общеевропейского процесса, акти­визации работы имеющихся институтов ОБСЕ, проработки проблем осуществления миротворчества под эгидой и по мандату ОБСЕ во вза­имодействии с другими региональными организациями в Европе. Назрел и вопрос о наращивании антикризисного и миротворческого потенциала ОБСЕ в качестве ведущего регионального механизма по­литических консультаций и сотрудничества, о наделении его правом политического санкционирования и контроля за ключевыми опера­тивными аспектами миротворческой деятельности при сохранении главной ответственности Совета Безопасности ООН в соответствии с ее Уставом. Укреплению роли ОБСЕ содействовали бы расширение ее оперативных возможностей, прежде всего в сфере отслеживания возникающих споров и конфликтов, превентивной дипломатии; раз­работка международно-правовой базы миротворчества по вопросам предотвращения и урегулирования конфликтов (особенно межнаци­онального и межрелигиозного происхождения), в первую очередь проведения операций по поддержанию мира.

Важное место должны занять отработка всеми государствами -участниками общеевропейского процесса механизмов и процедур вза­имодействия ОБСЕ с ООН, СРН, НАТО, ЕС, СНГ при планирова­нии, подготовке и осуществлении миротворческих акций, в том чис­ле реализация содержащейся в решениях Хельсинки-П готовности СНГ оказывать содействие ОБСЕ в достижении ее целей, в частности в вопросах миротворчества.

Своевременным представляется вопрос о превращении ОБСЕ в полноценную региональную организацию обеспечения безопасности и стабильности, опирающуюся не на политические договоренности, а на конкретные международно-правовые обязательства государств -участников соответствующего договора. При этом, разумеется, сохра­няются уже созданные евразийские и трансатлантические структу­ры: СНГ, ЕС, НАТО, СРН, Совет Европы, Северный Совет, Совет государств Балтийского моря (СГБМ) и др. - с присущими им харак­тером и задачами и без какого-либо противопоставления действую­щих органов друг другу или возможным новым механизмам.

Вместе с тем не исключается возможность упрощения действую­щих структур ОБСЕ для устранения элементов параллелизма и дуб­лирования в их работе и повышения практической отдачи от деятель­ности механизмов ОБСЕ в целом.

Как известно, в настоящее время в рамках ОБСЕ имеется 19 различ­ных механизмов и методов, главным образом, предусматривающих ус­тановление фактических обстоятельств споров, стабилизацию локаль­ных кризисных ситуаций, направление миссий докладчиков и экспер­тов, примирение сторон в споре и т.д. Применение большинства из этих механизмов обставлено предварительным выполнением сторонами в споре или конфликте технических и процедурных условий и поэтому весьма затруднено, если не исключено. В связи с этим назрел вопрос об унификации, упрощении и, возможно, о сокращении их числа, а также о том, чтобы миссии ОБСЕ действовали строго в рамках своих мандатов и отведенных им сроков. Возникает также вопрос о создании новых ме­ханизмов для разрешения конфликтов нового поколения. Первым ша­гом к этому должно служить вступление в силу Конвенции по примире­нию и арбитражу ОБСЕ. Созданный в соответствии с конвенцией Суд по примирению и арбитражу призван пополнить арсенал мирных средств предотвращения и улаживания споров и конфликтов в регионе ОБСЕ. Выступая на заседании Постоянного совета ОБСЕ 18 сентября 1997 г., Председатель Суда Р. Бадинтер информировал о полной готовности Суда осуществлять свои функции, в том числе и в нетрадиционных формах (назначение по просьбе заинтересованных сторон посредников, подго­товка неофициальных экспертных заключений по юридическим вопро­сам и др.). Со стороны ЕС была выражена поддержка Суду, который рассматривается как один из эффективных инструментов превентивной дипломатии в регионе ОБСЕ.

Формирование полноценной и дееспособной общеевропейской архитектуры безопасности и связанного с этим инструментария по разблокированию конфликтов нового поколения возможно только на основе использования правовых методов и средств, обеспечения вер­ховенства международного права во внешней политике государств и в деятельности международных организаций, строгого соблюдения положений Устава ООН и неукоснительного выполнения взятых на себя государствами обязательств.

Коренное изменение военно-политической обстановки в Европе диктует необходимость всесторонней проработки вопросов согласо­вания международно-правовых основ, принципов и структур буду­щего европейского мирного устройства, формирования новой архи­тектуры обеспечения коллективной безопасности.

Опыт последних лет показывает, что на первый план в Европе все больше выходят не традиционные разногласия между государствами идеологического и военно-политического плана, а споры и конфлик­ты между государствами и особенно внутри государств, связанные с территориальными, межэтническими, межконфессиональными про­тиворечиями, нарушением прав человека и национальных меньшинств, ущемлением и подрывом демократических ценностей и институтов. Конфликты нового поколения требуют радикального переосмысления уже существующего опыта в области мирного улаживания споров, от­каза от практики «двойных стандартов», вмешательства во внутренние дела, менторства одних государств в отношении других, разработки но­вого свода норм и правил взаимодействия государств, разумеется, на основе уже действующих решений Хельсинки-П и принципов Хель­синкского акта, а также - что самое главное - придания этим нормам и правилам юридической силы. Достижение политических договорен­ностей должно обязательно закрепляться международным правом.

Долговременным стратегическим интересам всех стран Европы, в том числе с точки зрения перспектив развития других европейских структур и институтов, отвечало бы формирование функционально и структурно сбалансированной, открытой для всех государств, свобод­ной от дискриминации региональной организации безопасности, от­вечающей новым реальностям, в основе деятельности которой лежа­ло бы четкое разграничение функций и наличие широких властных полномочий. Такая система, опираясь на процесс ОБСЕ, могла бы действовать в тесном взаимодействии со структурами ЕС, НАТО, СРН, ООН и ее Советом Безопасности.

За время существования ОБСЕ было достигнуто немало позитив­ного. Создана система соответствующих институтов, укрепляется их оперативный потенциал. Наработан огромный переговорный опыт согласования на консенсусной основе подходов всех государств-участ­ников по ряду важных вопросов. Существенный прогресс отмечается и в реализации базового принципа ОБСЕ - укрепления стабильности через сотрудничество. Вместе с тем на стыке двух тысячелетий наме­тились и некоторые тревожные тенденции. К ним относятся, в частно­сти, тенденция к низведению ОБСЕ до рассмотрения прежде всего гу­манитарных и правозащитных проблем, причем только в восточной части евроатлантического пространства, формирование в ОБСЕ но­вой разделительной линии между странами, которые предпринимают попытки поучать и навязывать другим государствам какие-то полити­чески мотивированные проекты и схемы извне. Встречается и нередко практика применения «двойных стандартов» к тем или иным странам. Все это негативно сказывается на роли ОБСЕ в евроатлантическом пространстве, приводит к сбоям в ее деятельности. По этой причине, в частности, практически безрезультатно окончилась восьмая встреча ми­нистров иностранных дел ОБСЕ в декабре 2000 г.

Определенный поворот в деятельности ОБСЕ наметился в начале нового столетия, особенно в связи с беспрецедентным вызовом, бро­шенным международным терроризмом, а также угрозами безопасно­сти XXI в. Отражением этого поворота служат итоги 9-го заседания Совета министров иностранных дел 3-4 декабря 2001 г. в Бухаресте, которые свидетельствовали о начале выхода ОБСЕ из кризиса после­дних лет, о новом этапе в ее развитии и об укреплении ее роли в каче­стве важнейшего механизма сотрудничества государств на европей­ском пространстве в соответствии с новыми реалиями международной обстановки. На заседании были приняты решения по дальнейшему продвижению реформы ОБСЕ для превращения ее в полноценную региональную организацию по смыслу главы VIII Устава ООН. До­стигнута договоренность о продолжении работы над международной конвенцией, регулирующей вопросы правоспособности ОБСЕ, при­вилегий и иммунитетов ее органов и институтов. Совет министров принял решение и план действий по укреплению роли ОБСЕ в борь­бе с терроризмом.

Тем самым в мандат ОБСЕ было введено новое, чрезвычайно важ­ное измерение и подтверждена востребованность ОБСЕ и ее потен­циала в деле укрепления глобального мира и стабильности при лиди­рующей роли ООН и строгом уважении норм и принципов междуна­родного права. Заседание СМИД ОБСЕ показало, что пробивает себе дорогу российская линия на необходимость сохранения и укрепле­ния антитеррористической коалиции при центральной координиру­ющей роли ООН и опоре на верховенство международного права. Стала заметной тенденция к более рациональному задействованию в борьбе против международного терроризма полицейского измерения ОБСЕ (подготовка полицейских кадров, совершенствование право­охранительной практики, содействие в разработке надлежащих юри­дических актов, противодействие финансированию терроризма). Все отмечали возрастающий потенциал ОБСЕ в борьбе против междуна­родного терроризма. СМИД ОБСЕ также все явственнее отмечает не­обходимость ликвидации географических и функциональных переко­сов в работе ОБСЕ, восстановления ее политического уровня и пре­дотвращения ее дальнейшей маргинализации. Многие делегации на заседании Совета министров иностранных дел высказались за безот­лагательное внесение изменений в деятельность ОБСЕ через ее рефор­мирование. Россия исходит из того, что реформа - это всесторонний, рассчитанный на перспективу процесс, который не должен свестись к отдельным паллиативным шагам, а призван затронуть все аспекты де­ятельности ОБСЕ и ее измерения безопасности. Многие отмечали, что это неотложная необходимость для налаживания тесного взаимодей­ствия ОБСЕ с европейскими и другими международными организа­циями, прежде всего с Организацией Объединенных Наций.

Рассмотрение основных положений о порядке проведения опера­ций по поддержанию мира под эгидой ОБСЕ, содержащихся в реше­ниях Хельсинки-П, ясно показывает, что они в полной мере сохра­няют свою актуальность и могут послужить важным отправным пунк­том для формирования механизма миротворческих операций. Именно из этого исходила Россия, когда в конце 90-х годов выдвинула пред­ложения, направленные на усиление способности ОБСЕ осуществ­лять миротворческую деятельность. Следуя своей принципиальной линии по переводу содержания соответствующих документов ОБСЕ по миротворчеству на язык практической политики, Россия в июле 2002 г. внесла тщательно проработанный рабочий документ, нацелен­ный на то, чтобы ОБСЕ как региональная организация по смыслу главы VIII Устава ООН могла эффективно выполнять возлагаемые на нее по Уставу ООН функции и полномочия в области поддержа­ния и восстановления международного мира и безопасности.

Во внесенном на рассмотрение Форума ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности документе «Концептуальные рамки операций ОБСЕ по поддержанию мира и формирования/функционирования ее миротворческих сил» изложены в виде «пищи для размышления» концептуальные рамки возможного нового документа ОБСЕ по во­просам предотвращения вооруженных конфликтов, поддержания и восстановления международного мира с учетом новой сложившейся ситуации на европейском континенте и для нахождения оптималь­ных путей укрепления антикризисного и миротворческого потенци­ала ОБСЕ.

Следует отметить, что достижение позитивных результатов в деле укрепления миротворческого потенциала ОБСЕ сопряжено со мно­гими трудностями, как юридическими, так и политическими, и что шаги в этом направлении встречают весьма неоднозначную реакцию некоторых западных стран. Следовало бы также иметь в виду, что сама эволюция ОБСЕ в начале XXI в. проходит в условиях коренных пере­мен в сфере как международных отношений в целом, так и на евро­пейском континенте в частности. Особую озабоченность вызывают появившиеся в последнее время новые вызовы и угрозы безопасно­сти - международный терроризм во всех его формах и проявлениях, агрессивный сепаратизм, межэтнические и религиозные конфликты, незаконный оборот наркотиков, торговля оружием и людьми, транс­национальная организованная преступность и попытки подорвать ре­жимы нераспространения оружия массового уничтожения. Такого рода новые вызовы несут в себе разрушительную силу для мировой и европейской стабильности и настоятельно требуют поиска адекват­ных ответов на них и разработки эффективных механизмов по про­тиводействию им.

Важным этапом на пути определения новых ориентиров создания эффективной системы безопасности и сотрудничества в Европе, спо­собной противодействовать на надежном уровне современным угро­зам, стало проведение 10-го заседания СМИД ОБСЕ в Порту 6-7 де­кабря 2002 г. На заседании был принят солидный пакет документов, нацеленных на укрепление уникального потенциала ОБСЕ в интере­сах общеевропейской безопасности. Среди них следует отметить Хар­тию ОБСЕ по противодействию терроризму, Декларацию о предотв­ращении и недопустимости торговли людьми, особенно женщинами и детьми. В ходе одиннадцатой встречи СМИД ОБСЕ в Маастрихте (Ни­дерланды) 1-2 декабря 2003 г. был принят ряд важных решений, в том числе стратегия ОБСЕ по противодействию угрозам стабильности и безопасности в XXI в. Документ - стратегия в области экономическо­го и экологического измерения, призванного обеспечить системный, целенаправленный характер деятельности ОБСЕ в этой важнейшей сфере и др. Вместе с тем из-за позиции ряда государств не удалось со­гласовать текст министерской политической декларации. Отмечалось, в частности, что в ОБСЕ по-прежнему остается немало нерешенных вопросов - реформирование полевой деятельности, структурирование работы институтов, наведение порядка в административной сфере, надлежащее оформление правовой базы ОБСЕ и др.

Напряженная обстановка характеризовала и 12-е заседание СМИД ОБСЕ в Софии 6-7 декабря 2004 г. Вновь из-за позиции Запада не уда­лось согласовать текст политической министерской декларации. Рос­сия заявила на заседании, что ОБСЕ нуждается во всеобъемлющей ре­форме, что необходимы реальные сдвиги в оптимизации работы Сек­ретариата и институтов, переориентации полевых присутствий на конкретную проектную деятельность по запросам принимающих го­сударств и что недопустимо сужение компетенции ОБСЕ до сугубо оперативных вопросов и превращение ее в механизм продавливания интересов и реализации политики Запада. Было подчеркнуто, что не­обходимо превратить ОБСЕ в действительно эффективный коллектив­ный механизм по обеспечению интересов всех ее участников на осно­ве консенсуса как гарантии равноправия и взаимоуважения и что ОБСЕ может и должна оставаться одной из несущих конструкций новой ар­хитектуры европейской безопасности, рамками для широкого диалога и принятия решений по кардинальным вопросам европейского уст­ройства и углубления партнерского сотрудничества государств.

Опыт и практика урегулирования конфликтов в рамках Содруже­ства Независимых Государств. Формирование дееспособной и эффек­тивной общеевропейской системы безопасности и стабильности, как представляется, невозможно без учета деятельности такого институ­та, как образованное в 1991 г. Содружество Независимых Государств, а также без активного участия Российской Федерации в урегулирова­нии конфликтов нового поколения, в том числе и на территории быв­шего Советского Союза. Присутствие СНГ, которое с принятием Ус­тава 22 января 1993 г. получило свое организационное оформление, уже чувствуется и в ОБСЕ, и в ООН, где обсуждаются пути сотрудни­чества с членами СНГ в урегулировании конфликтов, поддержке ре­форм в странах с переходной экономикой, обеспечении основных прав и свобод человека и национальных меньшинств и др.

Что касается участия России в миротворчестве на территории быв­шего СССР, то оно основывается на международно-правовых дого­воренностях между заинтересованными сторонами и обращениях в адрес России других государств с просьбами об оказании содействия в урегулировании конфликтов.

Участие России в операциях по поддержанию мира на территории бывшего СССР обусловлено прежде всего необходимостью обеспе­чения собственной безопасности, особой ответственностью, которую Россия вместе со своими соседями несет за стабильность и соблюде­ние прав человека на этом геополитическом пространстве. Размер такого участия определяется строго на договорной основе с учетом возможности предоставления необходимых ресурсов для осуществ­ления миротворческих акций.

Характерная особенность миротворческих акций в странах быв­шего СССР состоит в том, что при их проведении главный акцент делается не на насилие, а на политические средства решения конф­ликтов, на стабилизацию положения, прекращение кровопролития и разрушения материальных ценностей и на достижение, в конечном счете, договоренностей о национальном примирении и мирном уре­гулировании связанных с конфликтом проблем.

Миротворческие механизмы на территории бывшего СССР и фор­мы их взаимодействия с ООН и ОБСЕ находятся в стадии становле­ния и отрабатываются на практике. Широкое распространение полу­чают такие формы сотрудничества, как направление представителей обеих организаций для налаживания переговоров между заинтересо­ванными сторонами и миссий по установлению фактов в конфлик-тоопасных районах, групп военных и иных наблюдателей, оказание технической и гуманитарной помощи и т.д. Россия с марта 1992 г. стала участвовать в операциях вооруженных сил ООН по поддержа­нию мира, когда впервые российский пехотный батальон был направ­лен в состав сил ООН по охране (СООНО) в Югославию.

При проведении миротворческих акций в районах конфликтов на тер­ритории бывшего СССР и размещении там военных наблюдателей и ми­ротворческих сил в соответствии со сложившейся практикой ООН учи­тывается, в частности, что такого рода силы должны иметь четкий мандат и могут быть направлены только после заключения соответствующего соглашения или соглашений об основах урегулирования того или иного конфликта и с согласия заинтересованных сторон. Все более широкое распространение получают утверждающиеся при ведущей роли России новые формы и методы поддержания мира, предусматривающие в от­личие от традиционных операций ООН прямое участие в миротворче­ских контингентах самих конфликтующих сторон и с их согласия сосед­них с ними государств. Жизнеспособность такой модели подтверждается эффективным поддержанием мира силами трехсторонних механизмов (две конфликтующие стороны и Россия) в Приднестровье и Южной Осе­тии, достижением на той же основе урегулирования в Абхазии.

Международно-правовой основой миротворческих операций стран -членов СНГ в рамках Содружества является вступивший в силу 23 ян­варя 1994 г. Устав СНГ и разработанное в соответствии с Уставом ООН и сложившимися в практике ООН стандартами и процедурами Согла­шение о Группах военных наблюдателей и Коллективных силах по поддержанию мира в СНГ, подписанное на встрече в Киеве 20 марта 1992 г. главами Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Кир­гизии, Молдавии, России, Таджикистана, Узбекистана и Украины.

В развитие указанного соглашения 15 мая 1992 г. в Ташкенте были подписаны Протокол о статусе Групп военных наблюдателей и Кол­лективных сил по поддержанию мира и Протокол о комплектовании, структуре, материально-техническом и финансовом обеспечении Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в СНГ, а 16 июля 1992 г. - Протокол о временном порядке фор­мирования и задействования Групп военных наблюдателей и Коллек­тивных сил по поддержанию мира в зонах конфликтов между госу­дарствами и в государствах - участниках СНГ.

Указанные международные соглашения инкорпорировали прове­ренные временем положения Устава ООН, имеющихся международ­ных конвенций, например Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г., Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализиро­ванных учреждений ООН 1947 г., типовых соглашений о статусе сил ООН и др., и в максимальной степени учитывают позитивный опыт и основополагающие принципы комплектования, командования, функ­ционирования, материально-технического обеспечения и финансиро­вания миротворческих операций ООН. Значение заключенных согла­шений выходит далеко за рамки того региона, где они применяются в первую очередь. Больше того, эти документы в определенной степени прокладывают новые пути в миротворческой деятельности региональ­ных и субрегиональных организаций и могут служить образцом для заключения подобных соглашений в других регионах.

Одной из характерных особенностей этих соглашений является то, что согласно им проведение миротворческих акций ставится в прямую связь с целью построения демократических правовых государств, от­ношения между которыми, как отмечается в Киевском соглашении, будут развиваться на основе уважения государственного суверенитета, неотъемлемого права на самоопределение, принципов равноправия и невмешательства во внутренние дела, отказа от применения силы или угрозы силой, на основе мирного урегулирования споров, уважения прав и свобод человека, включая права национальных меньшинств. Тем самым миротворчество в этом соглашении рассматривается не как са­моцель, а как надежное средство мирного урегулирования конфлик­тов и через их разрешение как эффективный инструмент содействия демократическим преобразованиям в обществе и обеспечения прав человека и национальных меньшинств. Киевское соглашение 1992 г. представляет собой, по существу, первую и пока единственную между­народно-правовую систему принципов, средств и механизмов предуп­реждения и улаживания конфликтов нового поколения. Это прямо вытекает из его статьи 1, которая предусматривает, что вся эта система создается «в целях оказания друг другу на основе взаимного согласия по­мощи в урегулировании и предотвращении на территории любого из чле­нов Содружества конфликтов на межнациональной, межконфессио­нальной и политической основе, влекущих за собой нарушение прав человека». Ключевым элементом системы являются группы военных наблюдателей и коллективные силы по поддержанию мира государств -участников Содружества, или, как они для краткости именуются в тек­сте документа, группы по поддержанию мира.

Характерно, что задействование таких групп осуществляется «толь­ко в случае поступления просьбы со стороны всех конфликтующих сторон, а также при условии достижения между ними соглашения о прекращении огня и других враждебных действий до направления Группы по поддержанию мира» (ст. 2 Киевского соглашения). Тем самым не допускается какого бы то ни было нажима или давления ни на одну из противоборствующих сторон, что обеспечивает поистине нейтральный, беспристрастный характер функционирования этого нового миротворческого механизма и увеличивает его привлекатель­ность для использования сторонами в споре или конфликте. Стремле­нием как можно полнее приспособить институт групп по поддержа­нию мира к урегулированию конфликтов нового поколения, в том числе внутригосударственных или проистекающих из них, отмечены и по­ложения Киевского соглашения, предусматривающие, в частности, что группы по поддержанию мира создаются «для осуществления таких задач, как разъединение конфликтующих сторон, наблюдение за вы­полнением договоренностей о прекращении огня или перемирия, конт­роль за соблюдением договоренностей о разоружении противоборству­ющих сторон, создание условий для мирного урегулирования возни­кающих споров и конфликтов, содействие обеспечению прав и свобод человека, оказание гуманитарной помощи, в том числе в случае эколо­гических катастроф или стихийных бедствий» (ст. 3).

Учитывая специфические особенности конфликтов нового поко­ления, Киевское соглашение подчеркивает способствующую, вспо­могательную роль групп по поддержанию мира в деле разрешения конфликтов, особенно внутреннего характера, и не допускает, чтобы группа по поддержанию мира оказывала какое-либо принудительное воздействие на любую из сторон в конфликте, определяла «вину» ка­кой-либо из них, выступала «арбитром» в спорах между ними и тем более участвовала в принудительных действиях против одной из них. Именно в этом и состоит основной смысл положения статьи 3 Кие