Проблема создания вооруженных сил ООН и использования принудительных операций (действий) в миротворческой деятельности ООН 6 страница

Прежде всего, в ходе эволюции комплексных миротворческих опе­раций появились разнообразные функции, такие как оказание гума­нитарной помощи, защита гражданского населения, демобилизация комбатантов, разоружение, разминирование и др., которые могли быть осуществлены путем легитимного, санкционированного Советом Бе­зопасности ООН использования силы. Квалифицированные рекомен­дации по всем этим вопросам Совету Безопасности может дать толь­ко ВШК. Предпринимавшиеся до сих пор попытки решать эти во­просы посредством эпизодических, разрозненных и не связанных друг с другом указаний, советов и временных оперативных инструкций вооруженным контингентам, входящим в состав миротворческих опе­раций, нередко приводили к сбоям и неполадкам в проведении опе­раций, а иногда и к их полному провалу. А это вызывало шквал кри­тических замечаний в адрес провалившихся миссий ООН и Органи­зации в целом и приводило к росту недоверия со стороны государств, особенно развитых, к их нежеланию направлять своих военнослужа­щих для участия в миротворческой деятельности ООН и, в конечном счете, к более частому задействованию региональных и субрегиональ­ных структур (типа НАТО, ЭКОВАС и др.), где военная экспертиза находится на более высоком уровне. Неслучайно военный советник Департамента по операциям по поддержанию мира назначался в 90-х годах прошлого века исключительно из числа офицеров стран НАТО. Это, однако, как показывает практика, не обеспечило повы­шения уровня военной экспертизы, предоставляемой в распоряже­ние Совета Безопасности, и не снимает с повестки дня острую необ­ходимость активизации деятельности ВШК.

Не помогают решению проблемы и выдвигаемые некоторыми ис­следователями и государствами предложения о реорганизации аппа­рата военного советника ДОПМ, переименовании его в начальника штаба при заместителе Генерального секретаря ООН или о создании военной консультативной группы с функциями ВШК. Вряд ли эти меры могут удовлетворить военные потребности Совета Безопасно­сти. Прежде всего, функции начальника штаба, возложенные на во­енного советника или на какое-то другое лицо из членов предлагае­мой военной консультативной группы, вошли бы в противоречие с функциями, которые должны выполнять согласно пункту 2 статьи 47 Устава ООН начальники штабов или их представители ныне действу­ющего ВШК. Результатом стало бы нарушение основополагающего принципа единства командной структуры проведения миротворческих и принудительных операций и разрыв цепочки командования, вклю­чающей политическое и стратегическое руководство, и контроль со стороны Совета Безопасности ООН, оперативное руководство, осуще­ствляемое Генеральным секретарем ООН, и непосредственное воен­ное командование в районе размещения и проведения операций. Это привело бы также к разрыву необходимой взаимоувязки политических и военно-стратегических аспектов разработки и осуществления ман­дата, что еще более или менее терпимо в отношении отдельных не­больших операций (и то только с политической и тактической точек зрения), но совершенно недостаточно при разработке долгосрочной всеобъемлющей стратегии развертывания крупных миротворческих и принудительных операций, опирающейся на солидную выверенную военно-экспертную базу, которую может предоставить только ВШК.

Кроме того, аппарат военного советника и военная консультатив­ная группа вряд ли могут профессионально разработать и подгото­вить такие важные элементы всеобъемлющей стратегии использова­ния вооруженных сил в многофункциональных миротворческих и принудительных операциях, как формирование резервных сил, их подготовка и обучение, создание сил быстрого реагирования и др. Вызывает сомнения и способность этого аппарата быстро и на вы­соком военно-экспертном уровне решать такие вопросы, как устра­нение различий в подготовке военных контингентов, предоставляемых государствами для операций, в их материально-техническом оснаще­нии, взаимодействие вооруженных сил ООН с военными континен­тами региональных и субрегиональных структур, обеспечение безо­пасности военнослужащих и другие. К этому следует добавить, что военный советник и его аппарат, а также предлагаемая военная кон­сультативная группа могут дать лишь отдельные, нередко противоре­чащие друг другу советы по военным аспектам операций. А Совету Безопасности ООН жизненно необходима коллективная суммарная экспертиза, отражающая консенсус высококвалифицированных на­чальников штабов или их представителей, их общий согласованный политический и военно-стратегический подход, что может обеспе­чить лишь ВШК.

Возрождение ВШК стало особенно неотложным в начале нынеш­него столетия, когда возникала острая необходимость для ООН при­нимать решения об использовании контингентов национальных во­оруженных сил для совместных международных принудительных дей­ствий. Устав ООН, подчеркивая, что споры и конфликты должны уре­гулироваться прежде всего мирными, невоенными средствами, не исключает возможности возникновения ситуаций (например, связан­ных с угрозой международного терроризма), когда нет иного пути для сохранения мира и безопасности, для ограждения суверенитета и тер­риториальной целостности государств, кроме как применение со сто­роны ООН военной силы в соответствии с положениями статьи 42. В этих исключительных случаях может оказаться целесообразным на­правление в соответствующий район вооруженных сил с санкции Совета Безопасности ООН. Непременным условием при использо­вании такой крайней меры является точное соблюдение всегда и при всех обстоятельствах положений Устава ООН, относящихся к вопро­сам применения силы для поддержания или восстановления между­народного мира и безопасности, а также функционирования Совета Безопасности и его Военно-штабного комитета.

Кардинальной особенностью определяемой Уставом ООН систе­мы коллективной безопасности является централизованный порядок санкционирования и применения вооруженных сил. Отдельные го­сударства или группы государств не вправе прибегать к принудитель­ным действиям (операциям) в одностороннем порядке и без санкции Совета Безопасности, за исключением случаев самообороны. Преро­гативы Совета Безопасности по осуществлению принудительных дей­ствий трактуются Уставом ООН как неотчуждаемые и не могут быть обойдены или игнорированы.

Само задействование Советом Безопасности вооруженных сил ООН не носит автоматического характера, а обставлено четко опре­деленными Уставом ООН условиями. Прежде всего, Совет Безопас­ности уполномочивается предпринимать действия воздушными, мор­скими и сухопутными силами не в любое время, а лишь после того, как он, оценив складывающуюся обстановку и взвесив возможные последствия таких действий, сочтет, что принудительные меры нево­енного характера, предусмотренные в статье 41 Устава, могут оказаться или уже оказались недостаточными. Далее, прежде чем прибегнуть к принудительным военным действиям, Совет Безопасности должен определить существование угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии, а для принятия решения о применении вооруженных сил ООН необходимо, чтобы за него проголосовало не менее девяти чле­нов Совета Безопасности и чтобы ни один постоянный член Совета не голосовал против.

Кроме того, Устав предусматривает довольно сложную, длитель­ную и сопряженную с рядом юридических, политических, финансо­вых и иных трудностей процедуру формирования вооруженных сил ООН. Согласно Уставу на государства возлагается обязательство пре­доставить в распоряжение Совета Безопасности вооруженные силы, помощь и необходимые средства обслуживания, включая право про­хода не только по требованию Совета, но и в соответствии с особым соглашением или соглашениями, которые заключаются между Сове­том Безопасности и заинтересованными государствами. Вооружен­ные силы ООН, наделенные правом использовать оружие и принуж­дение в отношении государств, комплектуются не из добровольцев разных стран на контрактной основе, а из национальных континген­тов войск стран - членов ООН. При этом командующих такими кон-тингентами назначают посылающие государства. Эти контингента сохраняют свой национальный характер, подчиняются дисциплине и уставным положениям, действующим в их национальных вооружен­ных силах. Общий командующий вооруженными силами, предостав­ляемыми в распоряжение Совета Безопасности, может назначаться Советом по рекомендации Военно-штабного комитета на период ис­пользования этих сил Советом.

Переговоры о заключении указанных соглашений предпринимают­ся по инициативе Совета Безопасности, а сами соглашения заключа­ются между Советом Безопасности и государствами-членами или группами членов ООН. Уже на данной стадии потребуется принци­пиальное решение парламентов государств-членов о согласии на вы­деление контингентов вооруженных сил этих стран в состав войск ООН. Не исключено, что такое согласие может быть и не получено, в частности, в странах, конституции которых запрещают использова­ние своих вооруженных сил за пределами национальной территории. Но даже если указанные соглашения и будут подписаны, они подле­жат ратификации подписавшими их государствами в соответствии с их конституционной процедурой и, следовательно, вносятся на одоб­рение высших органов власти соответствующих стран, а они могут затянуть или воздержаться от ратификации таких соглашений. Кро­ме того, Уставом ООН предусматривается, что когда Совет Безопас­ности решил применить силу, то прежде чем потребовать от члена ООН, не представленного в Совете, предоставления вооруженных сил во исполнение обязательств, принятых им на основании статьи 43 Устава ООН, Совет Безопасности приглашает этого члена ООН, если последний того пожелает, принять участие в решениях Совета Безо­пасности относительно использования контингентов вооруженных сил данного члена ООН. В соответствии с Уставом в целях обеспече­ния для ООН возможности предпринимать срочные военные меро­приятия, государства - члены ООН должны держать в состоянии не­медленной готовности контингента национальных военно-воздуш­ных сил для совместных международных принудительных действий. Численность и степень готовности этих контингентов и планы их со­вместных действий определяются Советом Безопасности с помощью Военно-штабного комитета в пределах, указанных в особом согла­шении или соглашениях, упомянутых в статье 43 Устава ООН. Пла­ны применения вооруженных сил составляются Советом Безопасно­сти с помощью Военно-штабного комитета.

Таким образом, создатели Организации Объединенных Наций наметили глубоко продуманную и детально разработанную надежную глобальную систему создания вооруженных сил ООН и задействова­ния этих сил в санкционируемых Советом Безопасности принуди­тельных операциях. Однако полностью реализовать на практике этот замысел основателей ООН пока не удалось, хотя попытки осуществить необходимые организационные шаги по созданию «военной маши­ны» ООН и с этой целью активизировать работу Военно-штабного комитета предпринимались неоднократно после окончания «холод­ной войны», в том числе Советским Союзом и его продолжателем Россией. Характерно, что практически всякий раз постановка вопро­са о выполнении государствами обязательств по Уставу ООН о созда­нии вооруженных сил ООН для проведения принудительных опера­ций обуславливалась, как правило, возникновением острых кризис­ных ситуаций и появлением новых серьезных вызовов безопасности и стабильности в мире. В немалой степени это объяснялось и пози­тивными изменениями в международном климате, новым качеством взаимодействия пяти постоянных членов и других членов Совета Бе­зопасности, растущим чувством единства и сплоченности всех госу­дарств перед лицом невиданных ранее угроз не только безопасности отдельных стран, но и выживанию всего человечества.

Так, в период кризиса в Персидском заливе ВШК на короткое время вышел из тени и был задействован в своем консультативном качестве. Это нашло отражение и в принятой 25 августа 1990 г. резо­люции 665 Совета Безопасности. В ней Совет призвал сотрудничаю­щие с Кувейтом государства-члены, которые направляют в этот рай­он морские силы, использовать такие соразмерные конкретным об­стоятельством меры под контролем Совета Безопасности, чтобы ос­танавливать все морские суда, проходящие в обоих направлениях для досмотра и проверки их грузов и мест назначения и обеспечения стро­гого осуществления по отношению к таким судам положений в резо­люции 661 Совета Безопасности. В соответствии с пунктом 5 резолю­ции 665 Совет Безопасности просил заинтересованные государства координировать свои действия во исполнение данной резолюции, «используя, по мере необходимости, механизмы Военно-штабного комитета, и после консультации с Генеральным секретарем представ­лять доклады Совету Безопасности».

Серьезный импульс активизации работы Военно-штабного коми­тета был придан заседанием 29 октября 1990 г. в Нью-Йорке неофи­циальной рабочей группы государств - членов ВШК, в котором при­няли участие представители генеральных штабов СССР, США, Фран­ции, постоянные представители вооруженных сил Великобритании и Китая в ВШК, а также послы стран - постоянных членов Совета Безопасности. Впервые за послевоенный период заседание рабочей группы ВШК, деятельность которого прежде носила формальный ха­рактер, прошло на высоком уровне и было посвящено рассмотрению важных военно-политических вопросов. В контексте преодоления кризиса в Персидском заливе на заседании обсуждались вопросы, свя­занные с оценкой обстановки в этом районе и деятельности по обес­печению выполнения резолюций 661, 665 и 670 Совета Безопасно­сти. Участники заседания от СССР предложили рассмотреть на по­следующих заседаниях ВШК вопросы объективного прогнозирования возможных вариантов развития событий в зоне Персидского залива и их последствий. Было предложено также проанализировать конк­ретные пути предотвращения опасности несанкционированного при­менения силы и широкого вооруженного конфликта в Персидском заливе в результате возможных провокаций и инцидентов.

В конце ХХ-начале XXI в. впервые встал вопрос, есть ли у ООН и ее Совета Безопасности необходимые действенные рычаги и согла­сованные механизмы противодействия и преодоления все растущего числа глобальных рисков и угроз поддержанию международного мира и безопасности. Многие западные политики и исследователи все чаще приходят к выводу, что наиболее рациональным и эффективным пу­тем предотвращения и недопущения сползания мира к вселенской катастрофе является возрождение первоначальной роли ООН как не­заменимого инструмента обеспечения коллективной безопасности, возвращение к положениям и ценностям, заложенным в ее Уставе, в том числе касающимся формирования войск ООН, их использова­ния в принудительных операциях и активизации в связи с этим дея­тельности ВШК41. В нынешней международной обстановке наличие вооруженных сил ООН, готовых к действиям по первому требованию, само по себе могло бы служить важным превентивным средством, удерживающим от угроз миру со стороны сил терроризма и органи­зованной преступности и от эскалации конфликтов, особенно меж­религиозного и межэтнического происхождения. Именно в этом кон­тексте следует рассматривать выдвинутое Россией на Саммите тыся­челетия в сентябре 2000 г. предложение активизировать деятельность Военно-штабного комитета Совета Безопасности, полностью задей­ствовать имеющиеся в распоряжении ООН возможности в урегули­ровании конфликтов и кризисов и борьбе с международным террориз­мом и другими вызовами безопасности. Реализация адекватно отража­ющей современные тенденции и полностью отвечающей положениям Устава ООН российской инициативы, несомненно, будет содейство­вать наращиванию антикризисного и миротворческого потенциала ООН, станет существенным фактором укрепления правопорядка в мире XXI в.