ООН и борьба против международного терроризма

Проблема терроризма вызвала озабоченность многих государств еще во времена Лиги Наций. В 1937 г. под эгидой Лиги была пред­принята первая крупная многосторонняя попытка принятия между­народного документа и подготовлена Конвенция о пресечении тер­роризма и наказании за него. Однако Конвенция так и не вступила в силу, и лишь после создания ООН вновь активизировались усилия международного сообщества, направленные на то, чтобы поставить юридический заслон на пути расползания этого зла по планете.

Следует отметить, что вопросам разработки и осуществления мер по борьбе с международным терроризмом Организация Объединен­ных Наций, в особенности ее Генеральная Ассамблея и Совет Безо­пасности, постоянно уделяла неослабное внимание.

Вопрос о мерах по ликвидации международного терроризма впер­вые был включен в повестку дня 27-й сессии Генеральной Ассамблеи в 1972 г. по инициативе Генерального секретаря ООН. На той же сес­сии Генеральная Ассамблея постановила учредить Спецкомитет по международному терроризму, который, однако, не сумел из-за воз­никших разногласий добиться сколько-нибудь заметных результатов и, в частности, подготовить проект всеобъемлющей Конвенции по пресечению международного терроризма.

Отчасти и вследствие такого неудачного начала с подготовкой еди­ного антитеррористического документа ООН и система ее организа­ций переключила свое внимание на предупреждение и пресечение конкретных террористических актов и на разработку в этой связи ряда международно-правовых документов. На данной первоначальной ста­дии предметом международных документов, принятых под эгидой ООН, стали следующие вопросы:

• террористические акты, направленные против конкретных ка­тегорий лиц;

• захват заложников;

• использование определенных веществ или устройств для терро­ристических целей;

• недопущение финансовой и иной подпитки террористической деятельности.

В большинстве документов главное внимание уделяется индиви­дуальной уголовной ответственности террористов, а в основе лежит принцип «либо выдавай, либо суди». В этом отношении положения конвенций весьма схожи. В них предусматривается, что государства-участники должны обеспечить наказуемость преступлений, опреде­ленных в документе, в соответствии с их внутригосударственным пра­вом. Государство, на территории которого обнаружен предполагае­мый правонарушитель, обязано обеспечить выдачу этого лица одному из государств, имеющему отношение к совершенному преступлению, или же передать дело своим компетентным органам для целей уго­ловного преследования. Государства должны принять в соответству­ющих случаях все необходимые меры для установления своей юрис­дикции над оговоренными преступлениями. Они должны сотрудни­чать не только в оказании судебной помощи, но и в предупреждении террористических актов.

Не случайно первые конвенции, касающиеся борьбы против тер­роризма, были разработаны в рамках таких специализированных уч­реждений ООН, как Международная организация гражданской авиа­ции (ИКАО) и Международная морская организация (ИМО), а так­же под эгидой региональных и субрегиональных организаций и структур (ОАГ, Совет Европы, СНГ, ШОС и др.).

Первым многосторонним документом такого рода под эгидой ООН была Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, соверша­емых на борту воздушных судов, от 14 сентября 1963 г. (Токийская конвенция)1. В ней рассматриваются такие вопросы, как правовой статус воздушного судна, юрисдикция в отношении предполагаемых преступлений, совершенных на борту воздушного судна, и правомо­чия командира воздушного судна. Эта конвенция не содержит обяза­тельства «или выдавай, или суди» и касается одной конкретной фор­мы терроризма, а именно похищения воздушных судов.

Конвенция предусматривает следующий порядок пресечения пре­ступлений такого рода: если находящееся на борту лицо с помощью силы или угрозы силой совершает акт вмешательства, захвата или другого незаконного осуществления контроля над воздушным суд­ном в полете или если оно готовит к совершению такой акт, догова­ривающиеся государства принимают все надлежащие меры для вос­становления контроля законного командира над воздушным судном или для сохранения за ним контроля над воздушным судном (ст. 11).

С увеличением числа случаев захвата воздушных судов и ростом ко­личества стран, пострадавших от этой проблемы, мировое сообщество ощутило необходимость в международном документе, имеющем целью обеспечить уголовное преследование виновных и отказ им в убежище. Таким документом стала Конвенция о борьбе с незаконным захватом воз­душных судов, принятая 16 декабря 1970 г. (Гаагская конвенция). Она охватывает следующие правонарушения: незаконный захват или осуще­ствление контроля над воздушным судном, находящимся в полете, пу­тем насилия, или угрозы применения насилия, или другой формы запу­гивания; попытка совершения любых подобных актов, а также соуча­стие в их осуществлении или попытке осуществления (ст. 1).

Терроризм в отношении воздушных судов, помимо их незаконно­го захвата, рассматривается в Конвенции о борьбе с незаконными акта­ми, направленными против безопасности гражданской авиации, заклю­ченной в Монреале 23 сентября 1971 г. (Монреальская конвенция). Эта конвенция охватывает следующие незаконные и преднамерен­ные акты: совершение акта насилия в отношении лица, находящего­ся на борту воздушного судна в полете, если такой акт может угро­жать безопасности этого воздушного судна; разрушение воздушного судна, находящегося в эксплуатации, или причинение ему поврежде­ния, которое выводит его из строя или может угрожать его безопас­ности в полете; помещение или совершение действия, приводящего к помещению на борту воздушного судна, находящегося в эксплуата­ции, каким бы то ни было способом устройства или вещества, кото­рое может разрушить воздушное судно либо причинить ему повреж­дение, способное вывести его из строя или угрожать его безопасно­сти в полете; разрушение или повреждение аэронавигационного оборудования или вмешательство в его эксплуатацию, если любой такой акт может угрожать безопасности воздушных судов в полете; сообщение заведомо ложных сведений, создающее угрозу безопасно­сти воздушного судна в полете; попытка совершения любого из ука­занных выше преступлений, а также соучастие в совершении или по­пытке совершения такого преступления (ст. 1). В послевоенное время акты терроризма часто совершались против определенных лиц - глав государств, правительств, дипломатических

агентов, а также против занимаемых ими служебных и жилых поме­щений и используемых ими средств транспорта. Такого рода преступ­ления не только ставят под угрозу безопасность этих лиц, но и со­здают серьезные проблемы для поддержания нормальных между­народных отношений. Принятие Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1973 г. Конвенции о предотвращении и наказании преступ­лений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, явилось попыткой предупредить соверше­ние подобных преступлений, а также предать суду и наказанию ви­новных. Конвенция определяет в качестве преступления убийство, похищение или другое деяние против лица, пользующегося между­народной защитой, которое может угрожать его личности или свобо­де; насильственное нападение на официальное помещение, жилое по­мещение или транспортное средство лица, пользующегося междуна­родной защитой, которое может угрожать личности или свободе последнего (ст. 2). Угроза, попытка совершения нападения или дей­ствия в качестве соучастника любого такого нападения также явля­ются преступлением.

Необходимость предупреждения потенциальной опасности, связан­ной с незаконным захватом и использованием ядерного материала, и принятия соответствующих эффективных мер для предупреждения, обнаружения и наказания преступлений, связанных с ядерным мате­риалом, которые являются предметом серьезной обеспокоенности международного сообщества, побудила МАГАТЭ принять 26 октяб­ря 1979 г. Конвенцию о физической защите ядерного материала. По смыслу этой Конвенции совершение любого из следующих деяний является правонарушением, наказуемым каждым государством-уча­стником в рамках своего национального законодательства: ^действие без разрешения компетентных органов, такое как получение, владе­ние, передача, видоизменение, уничтожение или распыление ядер­ного материала, которое влечет за собой или может повлечь смерть любого лица, или причинить серьезное увечье или существенный ущерб собственности; Ъ) кража ядерного материала или его захват путем грабежа; с) присвоение или получение обманным путем ядер­ного материала; й) действие, которое представляет собой требование путем угрозы силой, или применения силы, или какой-либо другой формы запугивания о выдаче ядерного материала; е) угроза исполь­зовать ядерный материал с целью повлечь смерть любого лица или причинить ему серьезное увечье или значительный ущерб собственности либо угроза совершить правонарушение, указанное в пункте Ь Конвенции, с целью вынудить физическое или юридическое лицо, международную организацию или государство совершить какое-либо действие или воздержаться от него; /) попытка совершить какое-либо правонарушение, указанное в пунктах а, Ъ или с конвенции; g) дей­ствие такое, как участие в каком-либо правонарушении, указанном в пунктах a—f Конвенции. Конвенция содержит также положения об установлении юрисдикции государств-участников в отношении указанных выше правонарушений (ст. 8) на базе принципа «либо выдавай, либо суди» (ст. 10), а также ряд положений (ст. 3, 5 и 6), касающихся защиты и безопасности международного ядерного транспорта и координации операций по изъятию и принятию от­ветных мер в случае любого несанкционированного изъятия, при­менения или изменения ядерного материала или в случае такой до­стоверной опасности.

Одним из распространенных методов международного террориз­ма является захват заложников, давно вызывающий обоснованное беспокойство международного сообщества. Чтобы предусмотреть эф­фективные меры для предупреждения захвата заложников, обеспе­чить судебное преследование лиц, причастных к совершению такого преступления, или их выдачу, Генеральная Ассамблея ООН приняла Международную конвенцию о борьбе с захватом заложников от 17 де­кабря 1979 г. Конвенция определяет преступление захвата заложни­ков как действия любого лица, которое захватывает и удерживает дру­гое лицо (заложника) и угрожает убить его или нанести повреждения. Эти действия имеют целью заставить третью сторону - государство, международную межправительственную организацию, какое-либо физическое или юридическое лицо или группу лиц - совершить или воздержаться от совершения какого-либо акта в качестве прямого или косвенного условия освобождения заложника. Лицо также соверша­ет преступление, если оно пытается осуществить захват заложников или выступает как сообщник любого лица, которое совершает или пытается совершить захват заложников (ст. 1).

Практика последних десятилетий свидетельствует, что террори­стические акты, направленные против гражданской авиации, не ог­раничиваются нападениями на воздушные суда. Аэропорты также подвергаются нападениям. Чтобы дополнить законодательство в этой области борьбы с терроризмом, 24 февраля 1988 г. был принят Про­токол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслужи­вающих международную гражданскую авиацию (Монреальский про­токол), расширяющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации. В этом протоколе к перечню, содержащемуся в Монреальской конвенции, добавляется незаконное и преднамеренное совершение с использо­ванием любого устройства, вещества или оружия следующих актов, ставящих или могущих поставить под угрозу безопасность в аэропор­ту, обслуживающем международную гражданскую авиацию: акт на­силия в отношении лица в аэропорту, который причиняет или может причинить серьезный вред здоровью или смерть; разрушение или серь­езное повреждение оборудования или сооружений аэропорта или рас­положенных в аэропорту воздушных судов, не находящихся в экс­плуатации, либо нарушение работы служб аэропорта (ст. 2).

Для предотвращения и недопущения актов международного тер­роризма, направленных против морского транспорта, и обеспечения безопасности людей и имущества, использующих этот вид транспор­та, Международная морская организация приняла 10 марта 1988 г. Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства. Конвенция предусматривает, что любое лицо совершает преступление, если оно незаконно и предна­меренно захватывает судно или осуществляет контроль над ним си­лой, или угрозой силы, или путем любой другой формы запугивания; совершает акт насилия против лица на борту судна, который может угрожать безопасному плаванию данного судна; разрушает судно или наносит ему или его грузу повреждение, которое может угрожать бе­зопасному плаванию судна; помещает или совершает действия в це­лях помещения на борт судна каким бы то ни было способом устрой­ства или вещества, способного разрушить это судно, нанести ему или его грузу повреждение, которое может угрожать безопасному плава­нию судна; разрушает морское навигационное оборудование, или наносит ему серьезные повреждения, или создает серьезные помехи его эксплуатации, если любой такой акт может угрожать безопасно­му плаванию судна; сообщает заведомо ложные сведения, создавая тем самым угрозу безопасному плаванию судна; наносит ранение любому лицу или убивает его в связи с совершением или попыткой совершения какого-либо из указанных выше преступлений. Попыт­ка совершения любого такого преступления, или подстрекательство, или же соучастие с лицом, которое совершает такое преступление, также является преступлением. Кроме того, любая угроза с целью при­нудить физическое или юридическое лицо совершить какое-либо дей­ствие или воздержаться от него, совершить какое-либо из указанных выше преступлений, если это может угрожать безопасному плаванию судна, о котором идет речь, также является преступлением (ст. 3). Указанная конвенция применяется в случаях, если судно совершает плавание или его маршрут включает плавание в воды, через воды или из вод, расположенных за внешней границей территориального моря какого-либо одного государства или за боковыми границами его тер­риториального моря с сопредельными государствами (ст. 4).

10 марта 1988 г. был принят Протокол о борьбе с незаконными ак­тами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе. В протоколе указывает­ся, что любое лицо совершает преступление, если оно незаконно и преднамеренно захватывает стационарную платформу или осуществ­ляет контроль над ней силой, или угрозой силы, или любой другой формой запугивания; совершает акт насилия против лица на стацио­нарной платформе, который может угрожать ее безопасности; разру­шает стационарную платформу или наносит ей повреждение, кото­рое может угрожать ее безопасности; помещает или совершает дей­ствие в целях помещения на стационарную платформу каким бы то ни было способом устройства или вещества, которое может разрушить эту стационарную платформу или создать угрозу ее безопасности; наносит ранения любому лицу или убивает его в связи с совершени­ем или попыткой совершения какого-либо из указанных выше пре­ступлений. Попытка совершения или подстрекательства к соверше­нию какого-либо из перечисленных преступлений, а также угрозы с целью принудить физическое или юридическое лицо совершить ка­кое-либо действие или воздержаться от него, совершить какое-либо из указанных преступлений также являются преступлением (ст. 2).

После взрыва на борту рейса 103 компании «ПанАм» над Локерби (Шотландия) в декабре 1988 г. ИКАО приняла 1 марта 1991 г. Конвен­цию о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обна­ружения. Это вторая из двух конвенций против терроризма, не имею­щая в своей основе принципа «либо выдавай, либо суди». Конвенция предусматривает, что каждое государство-участник принимает необ­ходимые и эффективные меры для запрещения и предотвращения ввоза на его территорию или вывоза с его территории немаркирован­ных взрывчатых веществ. Государства-участники обязуются также уничтожить, использовать таким образом, чтобы это не противоре­чило целям конвенции, либо маркировать или лишить взрывчатых свойств все запасы немаркированных взрывчатых веществ, находя­щиеся на их территории. Государства-участники должны осуществ­лять строгий и эффективный контроль над взрывчатыми вещества­ми, произведенными или переданными исключительно для военных, полицейских или исследовательских целей, на которые не распрост­раняются такие меры. Конвенция учреждает Международную техни­ческую комиссию по взрывчатым веществам, задачи которой - оценка технического прогресса в области изготовления, маркировки и обна­ружения взрывчатых веществ и при необходимости внесение реко­мендаций Совету ИКАО в отношении поправок к техническому при­ложению к конвенции (ст. II—V).

В связи с тем, что в последние годы террористические нападения с применением взрывных или иных смертоносных устройств стали при­обретать все более широкие масштабы, Генеральная Ассамблея ООН приняла 16 декабря 1997 г. Международную конвенцию о борьбе с бом­бовым терроризмом. Конвенция предусматривает, что любое лицо совершает преступление, если оно незаконно и преднамеренно до­ставляет, помещает, приводит в действие или взрывает взрывное либо иное смертоносное устройство в пределах мест общественного пользо­вания, государственного или правительственного объекта, объекта системы общественного транспорта, объекта инфраструктурЁ1 или таким образом, что это направлено против них с намерением причи­нить смерть или серьезное увечье либо с намерением произвести зна­чительное разрушение таких мест, объекта или системы, когда такое разрушение влечет или может повлечь причинение крупного эконо­мического ущерба. Преступлением считается также попытка совер­шить какое-либо из деяний, указанных выше. Каждое государство-участник принимает такие меры, какие могут оказаться необходимы­ми, в том числе в соответствующих случаях в области внутреннего законодательства, для обеспечения того, чтобы преступные деяния, подпадающие под действие конвенции (в частности, направленные или рассчитанные на создание обстановки террора среди населения, группы лиц или конкретных лиц), ни при каких обстоятельствах не подлежали оправданию по каким-либо соображениям политическо­го, философского, идеологического, расового, этнического, религи­озного или иного аналогичного характера и влекли наказание сооб­разно степени их тяжести. Государства-участники оказывают друг другу максимальную помощь в связи с расследованиями, уголовным

преследованием или процедурами выдачи, начатыми в отношении пре­ступлений, указанных в конвенции, включая содействие в получении имеющихся у них доказательств, необходимых для разбирательства. Государства-участники сотрудничают в предотвращении преступлений, предусмотренных конвенцией, в частности, путем а) принятия всех возможных мер (включая, при необходимости, законодательные) по предотвращению подготовки в пределах или за пределами их терри­торий указанных преступлений и по противодействию такой подго­товке, в том числе мер по запрету на их территориях незаконной дея­тельности лиц, групп и организаций, которые поощряют, подстрека­ют, организуют, преднамеренно финансируют или участвуют в совершении преступлений, предусмотренных конвенцией; Ь) обмена точной и проверенной информацией в соответствии со своим нацио­нальным законодательством и координации административных и других мер, когда это необходимо, в целях предотвращения соверше­ния преступлений, указанных в конвенции; с) осуществления, когда это уместно, исследований и разработок в отношении методов обна­ружения взрывчатых и других опасных веществ, которые могут вы­зывать смерть или увечья; проведения консультаций по вопросам раз­работки стандартов для маркировки взрывчатых веществ в целях оп­ределения их происхождения в ходе расследований после взрывов; обмена информацией о превентивных мерах; налаживания сотруд­ничества и передачи технологии, оборудования и соответствующих материалов (ст. 2, 5, 10 и 15).

Учитывая, что в последнее время финансирование терроризма становится предметом все более серьезной озабоченности между­народного сообщества и что количество и тяжесть актов междуна­родного терроризма зависят от финансирования, к которому терро­ристы могут получить доступ, Генеральная Ассамблея ООН приняла 9 декабря 1999 г. Международную конвенцию о борьбе с финансировани­ем терроризма. Конвенция предусматривает, что любое лицо совер­шает преступление по смыслу конвенции, если оно любыми мето­дами, прямо или косвенно, незаконно и умышленно предоставляет средства либо осуществляет их сбор с намерением, чтобы они ис­пользовались или при осознании того, что они будут использованы, полностью или частично, для совершения а) какого-либо деяния, представляющего собой преступление согласно сфере применения од­ного из договоров, относящихся к борьбе с международным терро­ризмом; Ъ) любого другого деяния, направленного на то, чтобы выз­вать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуа­ции вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, когда цель такого деяния в силу его характера или кон­текста заключается в том, чтобы запугать население либо заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения. Как преступление ква­лифицируется также попытка совершить какое-либо из преступлений, указанных в конвенции. Любое лицо также совершает преступление, если оно а) участвует в качестве соучастника в совершении какого-либо из преступлений, указанных в конвенции; Ъ) организует других лиц или руководит ими в целях совершения какого-либо из преступ­лений, указанных в конвенции; с) способствует совершению одного или нескольких преступлений, указанных в конвенции, группой лиц, действующих с общей целью. Такое содействие должно носить умыш­ленный характер и должно оказываться либо в целях поддержки пре­ступной деятельности или преступных целей группы, когда такая де­ятельность или цель предполагают совершение одного из преступле­ний, указанных в конвенции, либо при наличии умысла группы совершить одно из таких преступлений. Государства-участники со­трудничают в предупреждении преступлений, указанных в конвен­ции, путем принятия всех практически осуществимых мер, в частно­сти изменения при необходимости их внутреннего законодательства для воспрепятствования или противодействия подготовке в пределах их территорий к совершению этих преступлений на их территории или за ее пределами, в том числе: а) мер, запрещающих на их терри­ториях незаконную деятельность лиц или организаций, которые умышленно поощряют, подстрекают, организуют или совершают преступления, указанные в конвенции; Ъ) мер, обязывающих финан­совые учреждения и другие организации, участвующие в совершении финансовых операций, применять самые эффективные из имеющихся в их распоряжении средств для идентификации их постоянных или случайных клиентов, а также клиентов, в пользу которых открыты счета, обращать особое внимание на необычные или подозрительные операции и сообщать об операциях, предположительно связанных с преступной деятельностью. С этой целью государства-участники изу­чают возможность: 1) принятия правил, запрещающих открытие сче­тов, владельцы или бенефициары которых не идентифицированы или не могут быть идентифицированы, и мер для обеспечения проверки финансовыми учреждениями личности настоящих участников та­ких операций; 2) в отношении идентификации юридических лиц -предъявления к финансовым учреждениям требования, когда это не­обходимо, принимать меры по проверке юридического статуса и структуры клиента посредством получения (от государственного ре­гистрационного органа, клиента или обоих) доказательства оформле­ния клиента как юридического лица, включая данные о наименова­нии клиента, адресе, руководителях и положениях, регулирующих пол­номочия по принятию обязательств от имени этого юридического лица; 3) принятия правил, налагающих на финансовые учреждения обяза­тельство оперативно сообщать компетентным властям обо всех слож­ных, необычайно крупных операциях и о необычной динамике опера­ций, не имеющих явной экономической или очевидно законной при­чины; 4) предъявления требования к финансовым учреждениям хранить в течение как минимум пяти лет все необходимые докумен­ты по операциям, как внутренним, так и международным. Государ­ства-участники могут обмениваться информацией через Международ­ную организацию уголовной полиции (Интерпол). Государство-учас­тник, в котором предполагаемый преступник подвергается уголовному преследованию, сообщает в соответствии со своим внутренним зако­нодательством или применимыми процедурами об окончательных ре­зультатах разбирательства Генеральному секретарю ООН, который направляет эту информацию другим государствам-участникам (ст. 2, 6, 18 и 19).

Из анализа принятых в рамках системы ООН секторальных кон­венций и других международных документов в области борьбы с международным терроризмом со всей очевидностью следует, что в результате заключения таких конвенций был создан довольно су­щественный юридический задел. И ныне встала задача придать этим конвенциям универсальный характер, обеспечив их ратификацию все­ми государствами мира. Не случайно авторы доклада Группы высо­кого уровня по угрозам, вызовам и переменам, опубликованного в декабре 2004 г., включили в число своих свыше 100 предложений рекомендацию, предусматривающую, что государства - члены ООН, которые еще не сделали этого, должны активно рассмотреть вопрос о подписании и ратификации всех 12 международных конвенций и протоколов по борьбе с терроризмом и принять 8 специальных реко­мендаций в отношении финансирования терроризма, выпущенных Целевой группой по финансовым мероприятиям, касающимся «от­мывания» денег, которые поддерживает Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), и меры, рекомендованные в раз­личных ее документах о передовой практике. В докладе предлагается также, чтобы Совет Безопасности ООН разрабатывал график зара­нее установленных санкций за невыполнение государствами контр­террористических резолюций Совета.

В целом секторальный подход к разработке конвенций по отдельным формам и проявлениям международного терроризма был признан по­лезным. Он позволяет проследить и выявить важные факторы и детали, способствующие возникновению ростков терроризма и в конечном счете расширению и усилению террористической деятельности во всемирном масштабе, что стало в начале XXI в. самой серьезной угрозой поддержа­нию международного мира и безопасности. Такой подход позволяет так­же уточнить причины этого многоаспектного явления.

Среди вопросов, тесно связанных с международным терроризмом, самого пристального внимания заслуживают такие, как незаконный оборот наркотиков, торговля оружием, «отмывание» денег, деятель­ность групп, проповедующих экстремистскую идеологию, возмож­ность использования террористами оружия массового поражения, использование информационных технологий для террористических целей, например саботаж коммуникационных сетей путем введения в них заведомо искаженной информации или же широкомасштабное распространение экстремистских идеологий, подстрекающих людей к совершению террористических актов, и др. Исследование и изуче­ние таких вопросов, а также возможная разработка и принятие меж­дународных договоров или иных документов по тем направлениям или вопросам, которые не рассматриваются в существующих догово­рах, несомненно, содействовали бы уяснению некоторых аспектов международного терроризма и усилению борьбы против этого позор­ного явления.

Разработка секторальных конвенций высветила также необходи­мость более глобального подхода к деятельности по борьбе с терро­ризмом в дополнение к существующим международно-правовым по­ложениям и нормам в отношении предупреждения, пресечения и ликвидации терроризма во всех его формах и проявлениях для обес­печения всеобъемлющей правовой основы по всем аспектам этого вопроса. Отражением такого подхода является то, что в самой Гене­ральной Ассамблее и в рамках Спецкомитета, учрежденного резолю­цией Генеральной Ассамблеи 51/210 от 17 декабря 1996 г., была нача­та разработка проекта международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма и одновременно Спецкомитет приступил к под­готовке проекта всеобъемлющего и приемлемого для всех документа по сотрудничеству и скоординированной деятельности государств в целях укрепления международно-правового режима борьбы с терро­ризмом во всех его формах и проявлениях. Генеральная Ассамблея ООН играет весьма существенную роль в разработке резолюций и деклараций, мобилизирующих международное сообщество на борь­бу с формами и проявлениями терроризма, и в подготовке многосто­ронних конвенций и соглашений, устанавливающих обязательные нормы и стандарты поведения и деятельности государств в предот­вращении и пресечении актов международного терроризма.

Важное значение в плане содействия нормотворческому процессу имело принятие Генеральной Ассамблеей ООН резолюции 49/60 от 17 февраля 1995 г., которая утвердила Декларацию о мерах по ликви­дации международного терроризма. Отличительной особенностью декларации является то, что в ней проблема борьбы с международ­ным терроризмом рассматривается не изолированно от документов, принятых Генеральной Ассамблеей в сопредельных областях, связан­ных с поддержанием международного мира и безопасности, а на ос­нове Устава ООН и в тесной увязке с такими основополагающими документами, как Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между го­сударствами в соответствии с Уставом ООН2, Декларация об укрепле­нии международной безопасности3, Определение агрессии4, Деклара­ция об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях5 и др., содержащими аутентичное толкование ряда общих положений и принципов Устава ООН, имеющих непосредственное отношение к проблематике меж­дународного терроризма.

В декларации раскрывается зловещая суть международного тер­роризма и выражается глубокая обеспокоенность продолжающими­ся во всем мире террористическими актами (включая те, в которых прямо или косвенно участвуют государства), угрожающими жизни ни в чем не повинных людей или приводящими к их гибели, имеющими пагубные последствия для международных отношений и могущими поставить под угрозу безопасность государств. В ней отмечаются но­вые характерные черты международного терроризма, прежде всего такие, как совершение во многих регионах мира актов терроризма, в основе которых лежит нетерпимость или экстремизм, а также возра­стающие и опасные связи между террористическими группами и тор­говцами наркотиками и их полувоенными бандами, которые прибе­гают к любым видам насилия, тем самым создавая угрозу конститу­ционному строю государств и нарушая основные права человека. Важное значение имеет выраженная в декларации убежденность^-це-лесообразности более тесной координации и сотрудничества между государствами в борьбе с преступлениями, тесно связанными с тер­роризмом, включая оборот наркотиков, незаконную торговлю ору­жием, «отмывание» денег и контрабанду ядерных и других потенци­ально смертоносных материалов.

В Декларации излагаются основные элементы определения терро­ристических актов, методов и практики терроризма, которые представ­ляют собой грубое пренебрежение целями и принципами Организа­ции Объединенных Наций, что может угрожать международному миру и безопасности, препятствовать международному сотрудничеству и вести к подрыву прав человека, основных свобод и демократических основ общества. Все такие акты характеризуются как преступные и не имеющие оправдания, где бы и кем бы они ни осуществлялись, поскольку они ставят под угрозу дружественные отношения между государствами и народами, территориальную целостность и безопас­ность государств. В Декларации подчеркивается, что преступные акты, направленные или рассчитанные на создание обстановки террора среди широкой общественности, группы лиц или конкретных лиц в политических целях, ни при каких обстоятельства не могут быть оп­равданы какими-то бы ни было соображениями политического, фи­лософского, идеологического, расового, этнического, религиозного или любого другого характера.

В декларации предусматривается, что государства, руководству­ясь целями и принципами Устава ООН и другими соответствующи­ми нормами международного права, обязаны воздерживаться от организации террористических актов на территориях других госу­дарств, подстрекательства к ним, пособничества им или участия в них, а также от попустительства или поощрения деятельности на сво­ей территории, направленной на совершение таких актов. Государ­ства обязаны также выполнять свои обязательства по Уставу ООН и согласно другим положениям международного права и международ­ным стандартам прав человека в отношении борьбы с международ­ным терроризмом, и им настоятельно предлагается принять эффек­тивные и решительные меры для его скорейшей и окончательной ликвидации.

Отдельный раздел декларации посвящен усилению роли в этой области ООН, соответствующих специализированных учреждений и межправительственных организаций, которые, как отмечается в до­кументе, обязаны приложить все усилия для содействия осуществле­нию мер по борьбе с актами терроризма. В декларации подчеркивается необходимость предпринимать усилия, направленные на окончатель­ную ликвидацию всех актов терроризма путем укрепления междуна­родного сотрудничества, прогрессивного развития и кодификации международного права, а также усиления координации между ООН и соответствующими специализированными учреждениями, органи­зациями и органами и повышения их эффективности.

В связи с непрекращающимися террористическими актами, совер­шенными во всем мире в конце XX в., Генеральная Ассамблея на своих регулярных сессиях обстоятельно обсуждала вопрос о противодей­ствии международному терроризму, а также ежегодные доклады Ге­нерального секретаря ООН о ходе осуществления Декларации о ме­рах по ликвидации международного терроризма от 9 декабря 1994 г. На 51-й сессии Генеральной Ассамблеи в 1997 г. был принят ряд мер, направленных на усиление роли ООН и соответствующих специали­зированных учреждений в борьбе с терроризмом и на дальнейшее ук­репление сотрудничества между государствами и международными организациями. В своей резолюции 51/210 от 17 декабря 1996 г. Гене­ральная Ассамблея постановила учредить Спецкомитет, открытый для всех государств - членов ООН, для выработки Международной кон­венции о борьбе с бомбовым терроризмом, а впоследствии Междуна­родной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма в целях дополнения уже существующих международных антитеррористиче­ских документов и после этого рассмотреть способы дальнейшего со­вершенствования всеобъемлющей правовой системы конвенций, ка­сающихся международного терроризма.

Генеральная Ассамблея приняла также Декларацию, дополняю­щую Декларацию о мерах по ликвидации международного террориз­ма 1994 г. Дополнительные положения предусматривают, что госу­дарствам - членам ООН в соответствии с нормами национального и международного права следует, прежде чем предоставлять статус бе­женца, принимать надлежащие меры для установления того, не уча­ствовало ли ищущее убежище лицо в совершении террористических актов. С этой целью должна быть изучена следующая информация: не находится ли ищущее убежище лицо под следствием, не предъяв­лено ли ему обвинение, не осуждено ли оно за преступления, свя­занные с терроризмом. А после предоставления статуса беженца за­дача государства - обеспечить, чтобы этот статус не использовался в целях подготовки или организации террористических актов, на­правленных против других государств или их граждан. Дополнения к декларации подтверждают важное значение обеспечения эффек­тивного сотрудничества между государствами, чтобы те, кто участву­ет в террористических актах, в том числе финансируя, планируя та­кие акты или подстрекая к их совершению, предавались правосудию. Дополнения подчеркивают обязательство государств согласно поло­жениям международного права взаимодействовать в предотвраще­нии, пресечении и ликвидации терроризма и принимать надлежа­щие меры в соответствии с их внутренним законодательством либо для выдачи террористов, либо для передачи их дел компетентным органам для целей судебного преследования. В этом контексте и с учетом суверенных прав государств в вопросах выдачи государствам рекомендуется при заключении или применении соглашений о вы­даче не рассматривать в качестве политических преступлений, ис­ключенных из сферы действия этих соглашений, преступления, свя­занные с терроризмом, являющиеся источником опасности или фи­зической угрозы для безопасности лиц, какими бы ни были мотивы, приводимые в их оправдание. В дополнениях к декларации указы­вается на важное значение принятия мер по обмену специальными сведениями и информацией о террористах, их передвижениях, по­лучаемой ими поддержке и их оружии, а также по обмену информа­цией о расследовании террористических актов и судебном пресле­довании за их совершение.

Декларации и решения Генеральной Ассамблеи, а также приня­тые в рамках международных организаций системы ООН конвенции по отдельным аспектам борьбы с международным терроризмом яв­ляются, несомненно, одной из важнейших форм проходящего ныне мирового переговорного и нормотворческого процесса и мощным средством правового обеспечения целенаправленного и скоордини­рованного противодействия государств мира новым неординарным рискам и вызовам безопасности. Трудно даже представить, сколько времени и усилий потребовалось бы государствам для создания юри­дической базы в целях предотвращения и пресечения преступных актов терроризма, если бы все шло по пути заключения двусторон­них или региональных соглашений и договоренностей по этому во­просу и не было бы ООН и других международных организаций.

Осуществление Генеральной Ассамблеей ООН возложенной на нее задачи по прогрессивному развитию и кодификации междуна­родного права выявило ряд особенностей этой важной формы нор-мотворческой деятельности. Прежде всего в этой деятельности ныне участвуют на равноправной основе все государства мира, независи­мо от размера их территории, численности населения, экономиче­ской и военной мощи и общественно-политического строя. Основ­ной метод, применяемый в ходе такой деятельности, - обсуждение и переговоры на самых различных уровнях и в самых разных форма­тах, сопоставление подходов и точек зрения для нахождения облас­тей согласия и их расширения. Первым этапом нормотворческой де­ятельности в рамках Генеральной Ассамблеи является, как прави­ло, подготовка и принятие декларации или развернутой резолюции по определенной проблеме. Затем на основе декларации или резо­люции разрабатывается проект конвенции или другого документа, содержащего обязательные положения, которые после ратификации государствами в соответствии с их конституционной процедурой ста­новятся действующими нормами международного права. Эти нор­мы разрабатываются с учетом строгого соблюдения положений Ус­тава ООН и принятых на его основе многочисленных международ­ных соглашений и недопустимости того, чтобы такие нормы хоть в какой-то мере противоречили обязательствам государств по Уставу ООН. Еще одна особенность состоит в том, что выполнение и со­блюдение норм обеспечивается не каким-то одним государством или группой государств, а всем мировым сообществом путем принятия широкого набора мер и действий политического, экономического, правового и, если необходимо, принудительного и военного харак­тера, что многократно повышает действенность и применимость указанных норм.

Вместе с тем на пути нормотворческой деятельности Генераль­ной Ассамблеи имеются определенные трудности и препятствия. Они сводятся в основном к тому, что много времени тратится на разработку и согласование проектов международных соглашений, а также что ратификация таких соглашений государствами и их вступ­ление в силу затягиваются на длительный период. Кроме того, явно ощущается недостаток разветвленной сети механизмов координа­ции и сотрудничества государств в деле реализации антитеррори­стических соглашений на национальном, региональном и субреги­ональном уровнях.

Перед лицом нарастающей угрозы терроризма, затрагивающей не одно или несколько государств, а, без преувеличения, все государ­ства мира, стало совершенно очевидным, что справиться с этим бес­прецедентным вызовом может только мировое сообщество и создан­ная им ООН и ее Совет Безопасности.

В связи со все растущим числом террористических актов в различ­ных районах земного шара Совет Безопасности ООН активно под­ключился к борьбе с этой угрозой международному миру и безопас­ности. Первый существенный шаг был сделан, когда Совет Безопас­ности одобрил всеобъемлющую антитеррористическую резолюцию 1269 от 19 октября 1999 г., подготовившую правовые основы деятель­ности мирового сообщества на данном направлении. Это явилось также одним из выражений роста предусмотренной Уставом ООН нормотворческой роли Совета Безопасности. Дело в том, что долгое время, особенно в период «холодной войны», нормотворческий по­тенциал Совета мало использовался, деятельность этого органа своди­лась в основном к исполнительно-распорядительным мерам приме­нительно к конкретным ситуациям, спорам или конфликтам. Однако к концу XX в. диапазон выносимых на рассмотрение Совета Безопас­ности проблем значительно расширился, ему пришлось реагировать на глобальные вызовы и угрозы безопасности, и как следствие его резолюции и решения стали приобретать все более заметный обще­обязательный и легитимизирующий характер. Другими словами, та­кие решения становятся неотъемлемой частью универсального свода международно-правовых принципов и норм поведения государств на мировой арене, обладающих высшей юридической силой, преступить которую не дано никому.

Эта черта деятельности Совета Безопасности особенно наглядно проявилась при формировании за сравнительно короткий срок меж­дународно-правовой базы сотрудничества и взаимодействия госу­дарств мира в противостоянии международному терроризму. При этом Совет Безопасности работал в тесном сотрудничестве с другим глав­ным органом ООН - Генеральной Ассамблеей, существенно допол­няя ее усилия, инициируя и предпринимая совместные с ней анти­террористические акции. Два органа действовали как бы в тандеме, наращивая арсенал сил и средств в борьбе против терроризма и коор­динируя неотложные стратегические и практические меры, прини­маемые государствами на этом направлении, в рамках как междуна­родных, глобальных, так и региональных организаций, а также во внутреннем плане. Особенно заметные сдвиги были в сфере укрепле­ния международно-правовой основы взаимодействия государств, не­сомненно, способствующей эффективности и оперативности ан­титеррористического сотрудничества. Уже в указанной резолюции 1269 (1999) Совета Безопасности были закреплены ключевые элемен­ты и принципы взаимодействия государств в рамках ООН и других международных организаций.

На протяжении всего своего существования ООН проявляла уди­вительную способность адаптироваться к меняющимся условиям раз­вития обстановки в мире и исключительную изобретательность в по­иске адекватных средств и механизмов борьбы с новыми вызовами и угрозами безопасности и стабильности на планете. Мировые финан­совые потрясения, нелегальная миграция, агрессивный сепаратизм, терроризм, незаконный оборот наркотиков, организованная преступ­ность, информационные войны - эти угрозы приобретают все более широкий и сложный глобальный характер, и для их предотвращения и отражения необходимо более тесное международное сотрудниче­ство и взаимодействие. Ныне, нисколько не преуменьшая опасно­сти всех других вызовов и угроз, наиболее серьезной из них следует считать международный терроризм. Он обнаружил свои бесчеловеч­ные преступные черты в ходе ужасных террористических нападений, совершенных 11 сентября 2001 г. в Нью-Йорке, Вашингтоне и Пен­сильвании, которые Совет Безопасности в своей резолюции 1368 от 12 сентября 2001 г. признал, как и любой акт международного терро­ризма, угрозой для международного мира и безопасности.

В этой же резолюции Совет Безопасности выразил решимость все­ми средствами бороться с угрозами, вызываемыми террористически­ми актами, и признал неотъемлемое право на индивидуальную и кол­лективную самооборону в соответствии с Уставом ООН. Осознавая глобальный характер международного терроризма, Совет Безопасно­сти призвал все государства срочно предпринять совместные усилия для того, чтобы предать суду исполнителей, организаторов и спонсо­ров террористических нападений 11 сентября 2001 г., и подчеркнул, что те, кто оказывал помощь исполнителям, организаторам и спон­сорам этих актов, поддерживал или укрывал их, должны понести от­ветственность. Важное значение имеет содержащийся в резолюции 1368 призыв к международному сообществу удвоить свои усилия по предотвращению и пресечению террористических актов, в том числе путем расширения сотрудничества и обеспечения полного осуществ­ления международных антитеррористических конвенций и резолю­ций Совета Безопасности, в частности резолюции 1269 (1999). Совет Безопасности выразил также готовность предпринять все необхо­димые шаги, чтобы отреагировать на террористические нападения 11 сентября 2001 г. и вести борьбу со всеми формами терроризма в соответствии со своими обязанностями по Уставу ООН.

Еще более весомое значение имеет резолюция Совета Безопасно­сти 1373 от 28 сентября 2001 г., которая представляет собой беспреце­дентный акт по организации глобального противодействия вызовам и угрозам XXI столетия и главнейшей из них - международному тер­роризму. Основными особенностями резолюции являются ее обяза­тельный для всех государств мира характер, всеобъемлющий подход к любым формам и проявлениям международного терроризма и впер­вые предусмотренный в мировой практике обширный набор средств и мер по эффективному пресечению международного терроризма со­гласно главе VII Устава ООН.

В резолюции зримо раскрывается и подтверждается нормотвор-ческий потенциал Совета Безопасности, который своим решением не только провозглашает, но и устанавливает императивные нормы и принципы международного права, подлежащие неукоснительному соблюдению всеми государствами планеты. Более того, резолюция прямо оговаривает, что если нормы внутреннего права противоречат установленным в резолюции положениям и обязательствам, то пре­имущественную силу будут иметь обязательства, вытекающие из ре­золюции 1373 Совета Безопасности.

Среди конкретных практических мер по борьбе с проявлениями международного терроризма, зафиксированных в резолюции, особую важность имеют, в частности, запрет на финансирование террори­стических действий; объявление преступной любой деятельности, свя­занной со сбором средств на территории любого государства для под­держки терроризма; требование к государствам положить конец лю­бой деятельности по вербовке террористов и их вооружению; усиление мер пограничного контроля для пресечения незаконного проникно­вения террористов; обмен информацией и сотрудничество между все­ми государствами по вопросам координации борьбы с терроризмом; скорейшее присоединение всех государств к действующим междуна­родным конвенциям ООН по борьбе с терроризмом и их полное осу­ществление.

В соответствии с резолюцией был создан эффективный механизм контроля за выполнением всеми государствами положений и обяза­тельств, содержащихся в резолюции, - Контртеррористический ко­митет. По существу, как отмечается в записке Председателя Совета Безопасности6, это был первый случай, когда Совет Безопасности создал комитет с глобальным охватом. И дело здесь не ограничивает­ся контролем со стороны Совета Безопасности, ибо за этим выстраи­вается ряд конкретных мер и механизмов по обеспечению (если пона­добится, то и с помощью принудительных действий), осуществления на практике требований резолюции 1373. Наряду с этим резолюция предусматривает принятие самими государствами практических ша­гов военно-политического, экономического, финансового и право­вого порядка, направленных на бескомпромиссную борьбу с между­народным терроризмом - этой чумой XXI в. Тем самым резолюция закладывает солидную универсальную международно-правовую базу в борьбе с терроризмом практически в любой точке планеты. Следует особо отметить, что центральным элементом, по сути фундаментом разворачивающейся антитеррористической борьбы, являются Устав ООН, решения Совета Безопасности и заключенные в этой области международные конвенции и соглашения.

Нельзя не согласиться в этой связи с оценкой резолюции 1373 Совета Безопасности, данной в докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам от 1 декабря 2004 г., в котором спра­ведливо утверждается, что данная резолюция установила для всех го­сударств единые императивные обязательства по борьбе с террориз­мом и учредила Контртеррористический комитет для контроля за ее соблюдением и для содействия оказанию государствам технической помощи. В докладе также указывается, что основное зло терроризма состоит в том, что он наносит удар по ценностям, лежащим в основе Устава ООН. К ним, в частности, относятся уважение прав человека, верховенство права, правила ведения войны, защищающие граждан­ское население, терпимость между народами и странами и мирное уре­гулирование конфликтов.

Документом, по существу подкрепляющим и разъясняющим от­дельные концептуальные вопросы реализации резолюций 1368(2001) и 1373(2001), является принятая на уровне министров 12 ноября 2001 г. резолюция 1377 Совета Безопасности, содержащая Декларацию Со­вета о глобальных усилиях по борьбе с терроризмом. В ней подтверж­дается, что акты международного терроризма представляют собой одну из самых серьезных угроз для международного мира и безопасности в XXI в. и вызов всем государствам и всему человечеству. В декларации вновь содержится недвусмысленное осуждение всех актов, методов и практики терроризма как преступных и не подлежащих оправданию независимо от их мотивов, во всех их формах и проявлениях, где бы и кем бы они ни совершались. Особо подчеркивается, что акты между­народного терроризма противоречат целям и принципам Устава ООН и что финансирование, планирование и подготовка, равно как и все другие формы поддержки таких актов, также противоречат целям и принципам Устава ООН. В документе указывается, что для борьбы со злом международного терроризма необходим долговременный, все­объемлющий подход, предусматривающий активное участие и сотруд­ничество всех государств - членов ООН в соответствии с Уставом ООН и международным правом. Существенно важное значение име­ет положение декларации о том, что непрерывные международные усилия по расширению понимания между цивилизациями, по урегу­лированию региональных конфликтов и решению всего диапазона глобальных проблем, включая проблемы развития, будут способство­вать международному сотрудничеству и взаимодействию, которые сами по себе необходимы для ведения как можно более широкой борь­бы против международного терроризма. Декларация содержит при­зыв ко всем государствам предпринять срочные шаги для полного осу­ществления резолюции 1373 Совета Безопасности и оказывать друг другу содействие в этом и подчеркивает обязанность государств отка­зывать террористам и тем, кто поддерживает терроризм, в финансо­вой и любой другой поддержке и предоставлении убежища. В ней при­ветствуется прогресс, достигнутый Контртеррористическим комите­том, учрежденным на основании резолюции 1373 для наблюдения за осуществлением этой резолюции, признается, что многим государ­ствам потребуется помощь в выполнении требований резолюции 1373, и предлагается государствам информировать Контртеррористический комитет о тех областях, в которых им необходима такая помощь.

Следует отметить, что резолюции 1368, 1373 и 1377 Совета Безо­пасности стали своеобразным этапом в истории борьбы с междуна­родным терроризмом и выдвинули ряд новых вопросов и задач. Преж­де всего, впервые в практике Совета Безопасности неотъемлемое право на самооборону признается не в ответ на вооруженное нападение ка­кого-либо государства или группы государств и не в отношении ка­кого-либо государства, а в отношении международной тайной и в целом автономной преступной террористической организации, сво­еобразного «террористического интернационала», протянувшего свои зловещие щупальца во все уголки планеты. Более того, проблема меж­дународного терроризма выводится на уровень глобальной угрозы миру, в связи с чем возникла необходимость предпринять беспреце­дентные крупномасштабные меры по созданию широкой антитерро­ристической коалиции государств, объединивших свои усилия в этой области.

На первое место выходит задача обеспечения эффективного вы­полнения в полном объеме резолюций 1368, 1373 и 1377 Совета Бе­зопасности, предусматривающих набор конкретных мер по нара­щиванию международного сотрудничества при центральной коор­динирующей роли ООН. Важное значение в этом контексте имеет своевременное и полнокровное налаживание деятельности специаль­ного Контртеррористического комитета Совета Безопасности, наде­ленного весьма широкими полномочиями и правами мониторинга за выполнением всеми государствами резолюций Совета Безопасности, осуществлением на практике действующих международных конвен­ций и приведением всеми государствами своего национального зако­нодательства в антитеррористической сфере в соответствие с между­народными стандартами. При этом принятые в рамках ООН и других международных организаций решительные меры самого разного ха­рактера, начиная от единодушного политического осуждения терро­ризма и кончая мероприятиями, связанными с применением воен­ной силы, позволили опрокинуть и свести на нет панические разго­воры и утверждения о якобы возникшем «правовом вакууме», об «устарелости» ООН и «несостоятельности» предусмотренной Уставом ООН системы коллективной безопасности, о необходимости пред­принимать действия против терроризма в обход ООН и ее Совета Бе­зопасности и др.

Принятые Советом Безопасности резолюции 1368, 1373 и 1377 наглядно продемонстрировали, что перед лицом общей грозной опас­ности мировое сообщество и выразитель его воли - ООН и ее Совет Безопасности вполне в состоянии найти адекватные этой угрозе сред­ства и механизмы, способные поставить мощный заслон на пути даль­нейшего распространения этого зла на планете, и что самым отла­женным и действенным механизмом в борьбе с международным тер­роризмом является Совет Безопасности ООН. Именно он служит сво­еобразным «локомотивом» разворачивающейся борьбы мирового со­общества с международным терроризмом, именно он смог в относи­тельно короткий срок заполнить существовавшие в международном праве лакуны в антитеррористической сфере и именно он оказался способным принять эффективные экономические, финансовые и военные меры по ликвидации отдельных террористических органи­заций и групп.

Разумеется, искоренение международного терроризма - задача сложная, комплексная и долговременная, требующая активных ско­ординированных действий и шагов, направленных на формирование глобальной системы противодействия этой угрозе с опорой на уни­версальные конвенции и соответствующие глобальные, региональ­ные, субрегиональные и национальные структуры. Приоритетное значение здесь, по общему мнению, призвано иметь создание целост­ной международно-правовой базы, которую составляют Устав ООН, решения Совета Безопасности и международные соглашения в анти­террористической сфере. К числу первоочередных задач в данной области относится разработка всеобъемлющего единообразного оп­ределения международного терроризма. Кое-какие наработки в этом направлении уже сделаны в рамках ряда субрегиональных структур (ОАГ, ОБСЕ, СНГ и др.)7. Например, Шанхайская организация со­трудничества в июне 2001 г. разработала проект Шанхайской конвен­ции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом8, на засе­дании в декабре 2001 г. Совета министров юстиции и внутренних дел Европейского Союза было одобрено общее определение террористи­ческих актов.

Кроме того, нужно учитывать, что определение некоторых терро­ристических актов было успешно применено в секторальных конвен­циях по борьбе с терроризмом. Поэтому, видимо, оптимальным под­ходом следовало бы считать разработку смешанного определения, как уже было сделано при разработке определения агрессии, одобренно­го Генеральной Ассамблеей ООН в 1974 г. Этот подход мог бы быть использован и при определении терминов международный терроризм и террористические акты в ходе подготовки в рамках ООН проекта всеобъемлющей конвенции о международном терроризме.

В этой связи заслуживают внимания выводы авторов доклада Груп­пы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, опубликован­ного в декабре 2004 г., что отсутствие договоренности относительно четкого и общеизвестного определения терроризма подрывает нор­мативные и моральные позиции в борьбе против этой угрозы, ложит­ся пятном на репутацию ООН и что выработка всеобъемлющей кон­венции о терроризме, включая четкое определение, является поли­тическим императивом.

Авторы выступают за выработку консенсусного определения в рам­ках Генеральной Ассамблеи с учетом ее уникальной легитимности в нормативном плане и за включение в определение терроризма следу­ющих элементов:

• признание - в преамбуле - того, что применение силы государ­ством против мирных жителей регулируется Женевскими конвенци­ями и другими документами и, если она применяется в достаточно широком масштабе, представляет собой военное преступление со сто­роны соответствующих лиц и преступление против человечности;

• подтверждение того, что акты, подпадающие под 12 предшеству­ющих антитеррористических конвенций, представляют собой терро­ризм, и заявление о том, что они являются преступлением согласно международному праву;

• подтверждение того, что терроризм в период вооруженного кон­фликта запрещен Женевскими конвенциями и протоколами;

• ссылка на определения, содержащиеся в Международной кон­венции о борьбе с финансированием терроризма 1999 г. и в резолю­ции 1566 (2004) Совета Безопасности;

• описание терроризма как «любого деяния, в дополнение к дея­ниям, уже указанным в существующих конвенциях по различным аспектам терроризма, Женевских конвенциях и резолюции 1566 (2004) Совета Безопасности, которое имеет целью вызвать смерть мирных жителей или некомбатантов или причинить им тяжкие телесные по­вреждения, когда цель такого деяния, в силу его характера или кон­текста, заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения».

Как представляется, изложенные в докладе соображения могли бы быть использованы в затянувшемся процессе завершения перегово­ров относительно всеобъемлющей конвенции по терроризму.

Проблема терроризма требует комплексной программы мер, преду­сматривающих в первую очередь искоренение причин этого явления -ликвидацию нищеты, сокращение разрыва в уровнях экономического развития и благосостояния, решение проблемы задолженности.

Тщательной проработки требует и проблема толкования в свете новых мировых реалий статьи 51 Устава ООН и содержащегося в ней неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную само­оборону в случае террористических актов, представляющих собой нападение не только на отдельное государство, но и на все мировое сообщество государств. Следует отметить, что резолюции 1368, 1373 и 1377 Совета Безопасности не дают юридических оснований для ав­томатического использования права на самооборону против любого государства, которое подозревается в подготовке или участии в осу­ществлении террористических актов. Для этого необходимо специ­альное решение Совета Безопасности ООН. Встает ряд вопросов в связи с появлением новых форм терроризма (ядерный терроризм, ин­формационный терроризм и др.), с необходимостью вывода междуна­родного терроризма из разряда общеуголовных преступлений в кате­горию очень опасных преступлений против человечества. Возникает также необходимость единообразного общеприемлемого толкования понятия «террористический» акт и его приравнивания к термину «во­оруженное нападение», содержащемуся в статье 51 Устава ООН, под­готовки определения понятия «трансграничные террористические организации». В этом контексте явно назрела задача нового прочте­ния статьи 51 Устава ООН и ее аутентичного толкования Генераль­ной Ассамблеей и Советом Безопасности.

Испокон веков и фактически вплоть до настоящего времени пра­во на самооборону рассматривается государствами как неотчуждае­мое, находящееся исключительно в компетенции высших органов вла­сти государства и используемое по их усмотрению, без какого-либо давления или вмешательства извне. Каждая страна считает только себя правомочной определять степень угрозы своей безопасности, время осуществления права на самооборону, а также характер и виды средств самообороны. При этом, по убеждению большинства государств, в целях самообороны они могли прибегать практически ко всем сред­ствам, находящимся в их распоряжении, включая войну, репресса­лии, как не связанные, так и связанные с применением вооруженных сил, политический нажим, экономическое давление и т.д.

Другими словами, право на самооборону интерпретировалось го­сударствами совершенно произвольно, и многие государства до сих пор считают, что каких-либо международно-правовых ограничений здесь не существует. У некоторых государств не возникало даже со­мнений в законности отдельных наиболее одиозных случаев самообо­роны. Отклонялись любые попытки хоть как-то регламентировать ис­пользование права на самооборону, определить хотя бы общие его рамки, предусмотреть какие-то элементы соразмерности мер по са­мообороне характеру и объему противоправных действий или степе­ни угрозы безопасности, в ответ на которые такие меры принима­лись. В результате практически любые действия государства по само­обороне рассматривались как допустимые и считалось приемлемым, несмотря на четкие положения статьи 51 Устава ООН, прибегать к любым предлогам для осуществления права на самооборону. Как из­вестно, перечень таких предлогов и поводов включал и угрозу жизни граждан, и спасение заложников, и защиту собственности и учрежде­ний в иностранном государстве, и воздействие на правительство, ко­торое поставляет вооружение или предоставляет техническую помощь повстанцам в третьем государстве, и защиту национальных интересов государства или государств и т.д. В начале XXI в. появился еще один, наверное, самый широко используемый предлог - международный терроризм. В итоге право на самооборону стало рассматриваться неко­торыми чуть ли не как абсолютное, не подлежащее каким-либо огра­ничениям с точки зрения Устава ООН и международного права.

Право на самооборону прочно вошло в практику взаимоотноше­ний государств, и ссылка на него, пожалуй, чаще всего использова­лась в качестве удобного предлога для применения ими силы, а не­редко и совершения противоправных действий, связанных с бомбар­дировкой населенных пунктов, захватом чужих земель, интервенцией и т. д. По оценкам западных исследователей, только с конца Второй мировой войны вооруженные силы около 100 стран мира (из суще­ствующих ныне свыше 190) вторгались на территорию других суве­ренных государств с враждебными целями с частотой один раз каж­дые семь или восемь недель. И почти во всех указанных случаях воо­руженного вторжения делались ссылки на статью 51 Устава ООН для обоснования правомерности подобных действий. Все это не может не привлечь самого пристального внимания к вопросу о том, действи­тельно ли право на самооборону полностью отдано на откуп государ­ству или все же существуют какие-то определенные Уставом ООН и международным правом границы его применения.

Вопрос о пределах законной самообороны является одним из са­мых сложных не только в теории международного права, но и в прак­тике межгосударственных отношений. Некоторые исследователи ут­верждают, что не может быть каких-либо пределов при принятии го­сударством ответных мер по отражению совершаемой против него агрессии. Сколь бы привлекательной ни казалась эта точка зрения, она все же не вполне соответствует действующим нормам современ­ного международного права, и прежде всего положениям такого уни­кального международного документа, как Устав ООН, соблюдать ко­торый обязались все ныне существующие государства мира. Допус­тить обратное значило бы вольно или невольно отрицать результаты многолетней борьбы народов всех стран за исключение применения силы или угрозы силой из практики международных отношений, по­творствовать силам, противодействующим установлению прочного правопорядка и стабильности в мире, что в условиях существования ядерного и других видов оружия массового уничтожения грозило бы повлечь за собой гибель человеческой цивилизации.

Некоторые страны весьма расширительно толкуют понятие само­обороны. При этом западные теоретики допускают даже применение вооруженной